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论税务文书送达制度的改革与重构 摘 要:为了保障税务机关工作的顺当进行,最终实现执法公正高效、程序合法,针对涉税案件审理实践中所遇到的“送达难”,“送达不规范”等问题,将从探究税务文书送达制度的现状及存在的问题入手,探讨税务文书送达制度在实践中所遇到的种种阻碍及其成因,从而为税务文书送达制度的改革和完善提出一些想法和建议。 关键词:税务文书送达制度;改革;重构 中图分类号:F239文献标识码:A 文章编号:1673-31101(2022)06-0061-02 1 税务文书送达制度的基本状况 为规范送达程序,保障当事人的正值权利,我国现行中华人民共和国行政惩罚法、中华人民共和国税收征收管理法实施细则等法律都从送达主体、送达方式、送达时限等方面对税务文书的送达程序作了明确规定。中华人民共和国税收征收管理法实施细则第101条至107条规定了送达的五种方式,即干脆送达、留置送达、托付送达、邮寄送达、和公告送达。在以上几种送达方式中,干脆送达是将诉讼文书干脆送达给受送达人,是税务文书送达中最主要的送达方式,而留置送达、托付送达、邮寄送达、公告送达方式只有在干脆送达确有困难时才运用,是对干脆送达方式的补充。 1.1 干脆送达 依据中华人民共和国税收征收管理法实施细则第101条的规定,实行干脆送达方式送达税务文书时,应当干脆送交受送达人。受送达人是公民的,本人不在时交由其同住的成年家属签收。受送达人是法人或其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件的人签收。受送达人有代理人的,可以送交其代理人签收。 1.2 留置送达 依据中华人民共和国税收征收管理法实施细则第103条规定,留置送达,是指受送达人或者本细则规定的其他签收人拒绝签收税务文书的,送达人应当在送达回证上记明拒收理由和日期,并由送达人和见证人签名或者盖章,将税务文书留在受送达人处,即视为送达。 1.3 托付送达和邮寄送达 中华人民共和国税收征收管理法实施细则第104条规定干脆送达税务文书有困难的,可以托付其他有关机关或者其他单位代为送达或者邮寄送达。邮寄送达的,以挂号函件回执上注明的收件日期为送达日期。托付送达是干脆送达方式的补充,从严格意义上来讲,它己经不是一种独立的送达方式,而是国家机关之间相互协作、相互协作的行为。邮寄送达,是税务机关送达人员将须要送达的税务文书通过邮局用信件的方式交付给受送达人的送达方式。 1.4 公告送达 依据中华人民共和国税收征收管理法实施细则第106条的规定,公告送达,是指同一送达事项的受送达人众多或用本章规定的其他送达方式无法送达的,由税务机关实行公告的形式向受送达人送达税务文书的送达方式。自公告之日起满30日,即视为送达。 2 税务文书送达制度的运作现状及问题 为了考察税务文书送达制度在实践中的运作状况,确保数据和信息来源的真实性和精确性,笔者在一个月的时间里,分别对我局征收、管理、稽查三个系列进行了实地调研,通过调研分析,发觉目前在税务文书送达回证执行过程中仍存在着一些问题,现归纳如下: 2.1 资源配置比较有限 以笔者所调研的征收系列的税务所为例,该所全程受理岗人员仅有四名,他们既要负责全区纳税户的涉税事项受理工作,又要负责送达回证签收工作,以2022年的简易程序税务行政惩罚案件925件、全程受理税务案件2617件税务文书送达任务来计算,除去法定节假日和休息日,平均每人每月应送达文书约74件,由此可见,在如此巨大的工作量下,送达回证工作的有效完成很难得到保证。 2.2 人员理念相对滞后 依据笔者在调研工作中的切身体验,由于长期“重实体、轻程序,重过程、轻收尾”观念的影响,在大部分税务干部的意识中,仍把送达认为是简洁体力劳动而予以忽视,这就导致其成为严峻阻碍税务案件处理的瓶颈。法规部门在对该管理系列2022年发票审批状况进行执法检查的过程中发觉,送达回证缺失、送达文书名称填写有误、送达文书字轨号填写不规范,送达日期超过法定时限等问题出现的几率在80%以上。 2.3 送达程序不够规范 依据法规部门对2022年我局全部涉税事项进行的执法检查结果显示,目前符合法律规定的送达仅占60%,还有将近一半的涉税文书送达存在着各种各样的程序隐患,但假如完全根据规定进行送达,工作量则会将呈几何级数放大,影响到送达工作的效率。 (1)干脆送达中,征收系列的税务所普遍将“电话通知”受送达人前来税务机关领取税务文书作为送达的首选方式,由于法律没有明确给予“电话通知”以法律效力,并且也没有任何弹性条款授予送达人员自由选择送达方式的裁量权,故此种做法很难真正得到法律的保障。 (2)根据中华人民共和国行政惩罚法的有关规定,税务文书送达回证应早于税务行政惩罚确定书交由受送达人签收,但在实际执行中,常有税务工作人员忽视送达回证的重大意义,将其晚于惩罚确定书交给受送达人签收或事后补签,严峻违反法定程序,为以后可能发生的纠纷埋下隐患。 (3)在由代收人签收诉讼文书时,送达人员未要求其注明代收人与受送达人的关系,或者对当事人的身份不进行仔细细致的核实就结束程序的情形也时有发生。这些都干脆影响到送达的效力,给执法工作带来被动局面。据统计,目前我局送达诉讼文书有近80%是通过会计或挚友转交的,这一做法明显也是不符合程序规定的。 3 税务文书送达制度中出现问题的成因分析 程序从肯定意义上讲,就是一种操作规程,操作性应当是其自身应有和必备的属性。由于在立法层面上对送达制度的规定比较笼统,既没有详细的法条规定,也没有相关配套的司法说明,现实针对性不足,在实际操作中遇到的阻力较大。例如在此次调研中,笔者就发觉在现实工作中被送达人拒绝送达、躲避送达甚至抗拒送达的现象时有发生,而针对这些现象,税务机关却无法可依,也缺乏强制性的手段进行有效处理。可以说,立法上的缺失是导致税务文书送达制度多种问题出现的主要缘由。详细分析,主要包括以下两个方面: 3.1 条文规定略显笼统和粗糙 现行中华人民共和国税收征收管理法实施细则对税务文书送达程序的规定仅有7个条文,它们对送达方式只是作了简洁的排列或者是一般的原则性规定,较为笼统和粗糙。就比例而言,该7个条文只占了整个中华人民共和国税收征收管理法实施细则条文总量的6%。尽管中华人民共和国行政惩罚法、北京市国家税务局税务行政许可实施程序等对我国税务文书送达程序立法规定的不足进行了进一步的细化,但相对于涉税案件数量增加的幅度来讲,这些法律规定的成效有限,实践中很难满意税务机关和纳税人的须要。虽然法律条文的数量多寡不能成为我们评价一项法律制度优劣的标尺,但每条法律条文所涵盖的内容是有限的,假如数量过少,其对某个方面的涵盖面必定不会太宽,详细到实践操作中,就简单出现法律漏洞或者法律冲突,难以有效地规范有关主体的税收行为,同时也会给一些不法者规避法律,达到不法目的供应可乘之机。因此,我们热切期盼上级机关能考虑我们的建议,进一步制定相应政策完善现行立法的不足。 3.2 送达主体单一,税务机关责任较重 由于现行税收征管法送达程序的设置有着较为明显的职权主义色调,在这种模式的指导下,税务机关包揽执法活动的全部事项,繁重的送达任务也始终由税务机关来担当。税务机关是我国唯一合法的税务文书送达主体,当事人对于文书送达并无推动义务。然而,涉税案件中的当事人尽管选择了运用公力救济的方式解决私权方面的问题,但并不等于将全部的责任和义务都一并转移给了税务机关,这明显对于税务机关是不公允的,当然也不符合权利与义务一样性的原则。综上所述,我国中华人民共和国税收征收管理法实施细则规定送达主体为税务机关,由税务机关担当全部的送达事务,而当事人却没有任何法定的帮助或推动义务,这样的规定是不科学的。 4 税务文书送达制度的健全与完善 通过前面对送达过程中出现问题的成因分析,我们可以看到,要健全和完善税务文书送达制度,最主要也是最首要的就是要在立法层面上尽快出台具体、明确的规定,针对我们税务部门送达程序中存在的主要问题对症下药,以公允和效率为基本原则,创制出一套有效的税务文书送达制度;并且应切实提高送达人员的素养,有效规避执法风险。在此,笔者提出几点建议,仅供参考。 4.1 规范送达程序,明确各方的权利和义务 从上述调研分析可以得知,在税务文书的送达程序中,税务机关执行不规范,被送达人员抗拒执行、躲避执行的现象出现,就是由于程序规定不明确、不严密、不合理导致的。在制度执行过程中,法律要细化程序的各个阶段,考虑到各种可能出现的状况,对回证的签收,送回,保存等作出全面的规定。其中,最重要的就是要明确在此过程中税务机关、被送达人及其他当事人的权利和义务,一方面要避开各个部门因为利益冲突出现的相互争取或推诿的现象出现,另一方面也要切实爱护好当事人特殊是受送达人的权利,保证制度公正合理的执行。 4.2 结合时代发展状况,创新文书送达方式 随着通讯技术和网络技术的成熟和普及,电话通知、电报通知、传真送达、电子邮件送达等方式,因其快捷、简便、费用低廉且不受时空限制等优点,在实践中被送达人员广泛运用。因此,笔者建议在现行中华人民共和国税收征收管理法中增加以上几种送达方式的规定,不断汲取和应用现代科技发展的成果,运用现代通讯技术,使税务工作实现高效率。当然,由于电话、传真、电子邮件等传递的只是语音或数字信息,为了确保送达的平安性,应当对其适用的法律文书范围进行严格限制,即仅限于告知、领取有关许可文书、证明等,而不适用于税务行政惩罚确定书、处理确定书的送达。同时,法律应当明确规定以上几种送达方式的法律效力以及严格的操作程序。比如,电话通知时应当进行录音,送达人员要询问被通知人的姓名、年龄、职务等基本状况,以便确认其身份,然后再告知其送达文书的内容,并说明送达的法律效力以及该电话的通话内容已作了录音的状况。而关于采纳传真、电邮等方式进行送达,送达人员也须要供应准确的证据证明实施了合法有效的送达。 4.3 完善制度建设,加强人员培训 为了确保送达工作的顺当、有效完成,我们应建立完善的制度对其加以保障,例如上级有关部门可制定送达管理方法等相关文件规范关于送达工作中的细微环节问题:明确送达人员的职责,规范送达回证的填制格式,规定不刚好有效送达所担当的法律后果,以制度为保障切实提高税务干部对送达工作的相识,使其从根本上转变长期以来“重实体、轻程序、重过程、轻收尾”的观念。另外,其他部门在制定关于渉税事项审理的文件时应把须要送达的文书在文件中加以明示,让税务干部明确哪些文书须要送达,怎样送达,便利大家的操作。 在完善的制度体系保障下,建立一支业务实力强,服务意识优的送达队伍显得尤为关键。为此我们应当加大力度开展关于强调送达重要意义和作用方面的培训,让税务干部从思想上对其加以重视,并就送达人职责、送达程序、送达回证制作等重要问题进行细化的规范,切实提高人员素养,从根本上保证送达工作的顺当有效完成。 第9页 共9页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页