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2022乡镇公务员依法行政：基层政府依法行政讲义 河南省新郑市基层领导干部培训班（内部讲稿） 基层政府依法行政讲义 国家行政学院法学部 教授 任 进 一、依法行政的提出、基本原则和要求（一）依法行政的提出依法行政是当今法治国家中政府行使职权应遵循的基本准则。其基本涵义是指行政主体行使行政权力、管理公共事务必需由法律规定并依据法律进行。我国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后，党和国家在治国理政方面进行了有益的探究，曾走过一段弯路，有过深刻的历史教训。党的十五大总结历史阅历，提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；1999年3月九届全国人大二次会议将这一基本治国方略写入宪法，以国家根本法予以保障；党的十六大、十七大都将依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。为了更加扎实、更有成效地推动依法行政，国务院于2004年3月22日发布了全面推动依法行政实施纲要，提出全面推动依法行政、建设法治政府的目标。（二）依法行政应遵循的基本原则和基本要求依据全面推动依法行政实施纲要，依法行政必需坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必需把维护最广阔人民的根本利益作为政府工作的动身点；必需维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必需把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必需把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推动社会主义政治建设、文化建设和社会建设；必需把推动依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与按部就班的统一，既要体现改革和创新的神，又要有安排、有步骤地分类推动；必需把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又主动履行职责。依法行政的基本要求是：1合法行政行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得制定违反法律、法规、规章的规范性文件，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的确定。2合理行政行政机关实施行政管理，应当遵循法定的条件和程序，体现法的基本价值；要遵循公允、公正的原则，同等对待行政相对人。行使自由裁量权应当符合法律目的，解除不相关因素的干扰；所实行的措施和手段应当必要、适当，以能够实现管理目标为限；行政机关实施行政管理可以采纳多种方式实现行政目的的，应当避开采纳损害当事人权益的方式；依法不行避开地要损害当事人权益的，也要实行对当事人损害较小的方式。3程序正值在行政管理中，要通过各种形式和途径，保证相对方依法参加行政事务的管理，依法保障相对方、利害关系人的知情权、参加权和救济权；行政机关实施行政管理，除涉及国家隐私和依法受到爱护的商业隐私、个人隐私的外，应当公开，留意听取公民、法人和其他组织的看法；要严格遵循法定程序，按法定的程序实施行政管理；行政机关工作人员履行职责，与相对方存在利害关系时，应当回避。4高效便民行政机关实施行政管理，不仅要考虑行政成本，更要顾及社会承受实力和社会效益；应当注意为民、便民，削减不必要的手续和环节，减轻社会和企业的负担，便利相对方；要通过改革管理体制、改进管理方式等措施，供应优质服务，提高办事效率，遵遵守法律定时限。5诚恳守信建设法治政府，行政机关不仅要遵守法律，更要守信。行政机关公布的信息应当全面、精确、真实；已经作出的确定、发布的政策要相对稳定，不能朝令夕改，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政确定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由须要撤回或变更行政确定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。6权责统一行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规给予其相应的执法手段；行政机关的权力与责任是对等的，行政机关假如违法或者不当行使职权，应当依法担当法律责任。做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。二、基层政府依法行政的基本制度基层政府依法行政的基本制度，主要体现在行政主体、行政行为和程序以及对行政机关的监督等方面。（一）行政主体法律制度依法行政首先要求对行使行政职权的主体进行规范，做到职权法定、主体合法、机构适格，实现机职能、机构和人员编制的法定化。行政主体是行政法律关系的主要一方，指拥有国家行政权，以自己的名义行使行政职权，并独立地对行使职权行为产生的后果担当相应法律责任的机关或组织。行政主要包括法定行政机关和法律法规授权组织。另外，有的行政机关或事业单位可以接受托付实施行政行为，属于受托付组织，它们不是行政主体。依据地方组织法，地方各级人民政府必需依法行使行政职权。基层人民政府是本级人民代表大会的执行机关和地方国家行政机关。地方组织法第十一条还详细规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权。在其他单项的法律、法规，如土地管理法、流淌人口安排生育工作条例等，也规定了乡镇人民政府的职权。因此，乡镇人民政府是法定的行政主体。地方组织法和地方各级人民政府机构设置和编制管理条例，对乡镇人民政府的机构设置没有详细规定。在乡镇的机构大致包括乡镇政府内设机构和在乡镇的政府部门机构或单位。乡镇政府内设机构主要有党政办公室、社会事务办公室、人口和安排生育办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室等，一般称为“综合管理机构”。在乡镇的部门机构或单位，主要是供应农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、水利、广播电视、文化、财政、规划、计生服务、法律服务等社会服务事务的事业单位或部门派出机构，即通常所说的“七站八所”。前者主要包括文化站、广播站、农机站、经管站、林业站等事业单位，这些单位由乡镇政府干脆管理；后者主要包括工商所、公安派出所、税务所、财政所、国土资源所、马路所、水利所、司法所等，多数是部门派出机构。这些机构或事业单位，有的依法具有行政主体资格，属于法律法规授权组织。依据2022年 1月中共中心办公厅、国务院办公厅印发的中心机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导看法，乡镇可依据不同类型、不同规模的乡镇工作实际，根据精干、高效的原则，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。对乡镇事业站所，原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，依据实际状况，经省级人民政府批准，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。（二）行政行为法律制度行政行为是指行政机关行使行政权力，作出具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为是行政机关依法行政的重点也是难点。行政行为主要有以下几种（其中，依据最高人民法院2004年的司法说明，详细行政行为有20多种）。1制定行政法规、规章和规范性文件国务院依法定职权或依全国人大及其常委会的授权确定制定行政法规（条例、规定、方法或暂行条例、暂行规定）。国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的具有公共事务管理职能的直属事业单位和国务院直属特设机构制定部门规章（规定、方法）。省级和较大的市的政府（含省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的唐山、洛阳、宁波、淄博和苏州等十八个较大的市）有权制定地方政府规章（规定、方法）。规范性文件是指各级行政机关（包括乡镇人民政府及机构）为执行法律、法规、规章，依法制定和发布的具有普遍约束力的确定、吩咐、指示等的总称。2行政许可行政许可是指行政机关依据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。目前，乡镇人民政府的行政许可事项，主要有适龄儿童延缓入学或者免予入学审批；个别承包土地批准；乡村公共设施、公益设施建设项目用地初审；集体土地向外承包批准等。3行政征收或征用行政征收是指行政机关为了公共利益的须要，依据法律规定的职权和程序取得公民、法人或其他组织的财产。主要有税收征收、非税收费等。行政征用则是指行政机关为了公共利益的须要，依法运用公民、法人或其他组织的财产，并赐予返还或合理补偿。目前，乡镇人民政府的行政征收事项（原来的农业税、乡统筹、村提留，现已废除），主要是接受托付收取社会抚养费等。4行政惩罚行政惩罚是指行政机关依照法定权限和程序，对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织赐予的行政制裁。行政惩罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政惩罚。法律、行政法规、地方性法规、规章可以依法设定行政惩罚，规范性文件不得设定行政惩罚。目前，乡镇人民政府的行政惩罚事项，主要有：对农村居民未经批准或者反规划的规定建设住宅的行为，责令限期整改，可以处以罚款；对损坏村庄和集镇房屋、公共设施的行为，责令停止侵害，可以处以罚款；对擅自由村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等所修建临时建筑物、构筑物和其它设施的行为，责令停止侵害，可以处以罚款等。5行政强制行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行短暂性限制，或对公民、法人或其他组织的财产实施短暂性限制的措施。行政强制执行是指行政机关或由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政确定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务的行为。目前，乡镇人民政府的行政强制措施事项，主要是：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未根据乡村建设规划许可证的规定进行建设的，经责令停建、限期改正，仍逾期不改正的，可以拆除；对甲类传染病病原体污染的污水、污物、粪便，拒绝消毒处理的，乡镇政府可以实行强制措施。6行政吩咐行政吩咐是指行政主体要求行政相对人作为或不作为的一种意思表示。如乡镇人民政府的行政吩咐主要是：责令停止建设、限期改正；责令限期整改；责令停止侵害等。7行政确认行政确认是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对行政相对人的法律地位、法律关系、权利义务或有关法律事实进行审核、鉴别，赐予确定、认定、证明并予以宣告。如流淌人口中的成年育龄妇女在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡镇人民政府办理婚育证明，乡镇人民政府应当刚好出具婚育证明。8行政裁决行政裁决有时也叫“行政处理”，是指特定的行政机关依照法律规定对发生在同等主体之间特定的民事纠纷进行审查并作出裁决。乡镇人民政府的行政裁决事项，主要是：裁决土地全部权和运用权争议、林木或林地全部权和运用权争议、草原权属争议；处理疑难民间纠纷等。9其他行政行为如非行政许可审批（指不属于行政许可法调整的行政审批，如接受村民自治章程、村规民约备案等）、行政检查（如流淌人口现居住地的乡镇人民政府查验婚育证明等）、行政登记（如农村幼儿园的举办、停办，由所在乡镇人民政府登记注册；乡镇人民政府办理生育服务登记等）、行政嘉奖（如流淌人口现居住地的乡镇人民政府对流淌人口安排生育的嘉奖、优待等）、行政监督（如对安置补助费运用状况的监督、对村行政区域内土地承包及其承包合同管理等）、行政调查（如乡镇人民政府对农村五保申请人的家庭状况和经济条件的调查核实等）、行政给付（如乡镇人民政府为农村五保供给服务机构供应必要的设备、管理资金等）、行政规划（如乡镇人民政府编制乡道规划等）、行政指导（如指导村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作等）。（三）对行政机关监督的法律制度行政主体的行为是一种行使权力的活动，而权力必需接受监督，因此，依法行政要求建立对行使行政权力的监督制约机制，并使违法行政者担当相应的法律责任。乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济和社会发展安排、预算以及安排、预算执行状况的报告；有权撤销本级人民政府不适当的确定、吩咐；有权罢免本级人民政府组成人员；询问和质询。对乡镇人民政府的行政监督，主要有上级人民政府的监督、特地的审计、行政监察等。另外，还可通过行政复议、行政诉讼等进行监督。 三、基层政府依法行政的意义、主要问题和加强依法行政的任务（一）加强基层政府依法行政工作的意义全面推动依法行政实施纲要发布实施以来，各级地方政府仔细贯彻，强化落实，依法行政的实力和水平有了较大提高，法治政府建设有了重大进展，维护经济和社会发展的法制环境有了新的改善。但是，与新时期形势发展的须要和全面推动依法行政、建设法治政府的要求相比仍有不小差距。依法行政的重点在基层、难点也在基层。因此，加强基层政府依法行政，对于落实依法治国基本方略、巩固党的执政基础、深化实行科学发展观、构建和谐社会和加强政府自身建设，都具有重要意义。基层政府在我国政权体系中具有非常重要的地位，处在政府工作的第一线，是法律、法规、规章和政策的重要执行者。基层政府能否切实做到依法行政，干脆关系到法律、法规、规章和政策的落实，干脆关系到公民、法人和其他组织合法权益的爱护，干脆关系到改革发展稳定的大局。（二）基层政府依法行政工作存在的主要问题1行政决策一是不依法决策。有些乡镇没有依照法律规定的权限和程序进行决策，个别甚至存在“以权代法”、“以言为法”的现象。二是不科学决策。有些乡镇决策缺乏科学性、具有随意性。由于乡镇干部沟通比较普遍，有些决策属于短期行为，缺乏连续性，影响政府工作的持续进行。三是不民主决策。有些是就凭领导一句话，没有形成一种民主决策制度坚持下来。2行政执行安排经济体制条件下的管理理念在有些乡镇干部的头脑中仍旧存在。部分乡镇干部头脑中没有依法行政意识，不习惯依法从政，不愿依法劝服，不坚持依法办事，甚至变相违法、违规。3工作方式方法虽然农业税、乡统筹、村提留取消后，乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些，但是安排生育、社会稳定等工作也越来越难，而且都是“一票推翻”，在样样工作压头、乡镇政府行政管理应有尽有的状况下，一些干部习惯于用高压政策和行政吩咐，工作简洁粗暴。另外，有的乡镇干部没有经过特地的法律学问培训，法律学问水平不高，对有关农村的法律法规不甚了解，依法办事的实力不强，不能适应乡镇政府依法行政工作的须要。4监督方面有的乡镇的行政执法还没有形成一套行之有效的监督制度，对行政执法责任制流于形式，对检查出来的问题不仔细整改。上级政府对下级政府的层级监督也未起到真正的作用。5行政执法一是主体不合法。如有的乡镇机构，不具有执法主体资格。二是行为不合法。虽然现在乡镇干部作风明显改善，但也有些乡镇干部仍在没有政策规定、法律依据的状况下执法，干部群众对此反响剧烈，有的乡镇干部为了完成任务，以权代法，以管代法。这虽然是个别现象，但影响不好。三是程序不合法。有的乡镇行政执法不重视按程序办事，不留意按法定程序实施检查、许可、惩罚。（三）推动基层政府依法行政的主要任务1提高基层政府机关工作人员依法行政的意识和实力首先，乡镇主要领导任职前要接受法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律学问水平，培育依法行政的自觉性，切实增加法治观念，带头推动依法行政。其次，要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训，对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，从与群众工作最须要、最关切、最干脆的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。再次，引导乡镇主要领导依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，根据法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项“三农”工作。2完善基层政府行政决策机制完善重大行政决策听取看法制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；建立重大行政决策实施状况后评价制度；建立行政决策责任追究制度。3完善依法行政经费保障机制乡镇一级的税费本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第13页 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