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建设工程监理概论第第1 1章章 建设工程监理建设工程监理与相关法规与相关法规第1章 建设工程监理与相关法规 1.1 建设工程监理的基本概念 1.2 建设工程监理的形成和发展 1 3 建设工程法律法规及制度1.1 建设工程监理的基本概念建设工程监理的基本概念 1.1.1 建设工程监理的一般概念 1.1.2 建设工程监理的基本要点 1.1.3 建设工程监理的性质 1.1.4 建设工程监理的原则 1.1.5 建设工程监理的作用1.1.1 建设工程监理的一般概念建设工程监理的一般概念 监理监控督导、督查疏理、监督管理 建设工程监理对工程建设参与者的行为所进行的监控、督导和评价，并采取相应的管理措施，保证建设行为符合同家法律、法规和有关政策，制止建设行为的随意性和盲目性，促使建设进度、造价、质量按计划(合同)实现，确保建设行为的合法性、科学性、合理性和经济性。 我国的建设监理，与世界发达国家和地区的工程咨询、工程顾问相类似。我国将咨询、顾问、监督疏理合称为监理，一般包括项目前期决策(调研、评估)、项目设计、项目实施(招标、施工)、项目验收等工作内容，具有顾问、参谋和监督实施等职责，其含义与国际上通常叫法相似，但外延扩展、内涵更充实。 建设工程监理，建设工程监理，是指工程监理单位受建设是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。管理法定职责的服务活动。1.1.2 建设工程监理的基本要点建设工程监理的基本要点 1. 建设工程监理的行为主体建设工程监理的行为主体 建筑法规定，实行监理的建设工程，由建设单位委托具有相应资质条件的建设工程监理企业实施监理。这表明，建设工程监理的行为主体是具有相应资质的建设工程监理企业，而不是监理工程师个人，这是我国建设工程监理制度的一项重要规定。 建设工程监理不同于建设行政主管部门的监督管理。后者的行为主体是政府部门，它具有明显的强制性，是行政性的监督管理，它的任务、职责、内容不同于建设工程监理。 同样，总承包单位对分包单位的监督管理也不能视为建设工程监理。1.1.2 建设工程监理的基本要点建设工程监理的基本要点 2. 建设工程监理实施的前提建设工程监理实施的前提 建设工程监理只有经建设单位委托和授权，明确了监理的范围、内容、权利、义务和责任的情况下，建设工程监理企业才能合法地开展建设工程监理，并在规定的范围内行使管理权。 承建单位根据法律、法规的规定和它与建设单位签订的有关建设工程合同的规定接受建设工程监理企业对其建设行为进行的监督管理，接受并配合监理是其履行合同的一种行为。1.1.2 建设工程监理的基本要点建设工程监理的基本要点 3建设工程监理的依据建设工程监理的依据u工程建设文件 包括：批准的可行性研究报告、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、批准的施工图设计文件、施工许可证等。u有关的法律、法规、部门规章和标准 包括：建筑法、中华人民共和国合同法、中华人民共和国招标投标法、建设工程质量管理条例等法律法规，工程建设监理规定等部门规章，以及地方性法规，也包括建设工程监理规范（GB/T50319-2013）以及有关的工程技术标准等。u建设工程委托监理合同和有关的建设工程合同1.1.2 建设工程监理的基本要点建设工程监理的基本要点 4建设工程监理的范围建设工程监理的范围u工程范围下列建设工程必须实行监理：1）国家重点建设工程：依据国家重点建设项目管理办法所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目；2）大中型公用事业工程：项目总投资额在3000万元以上的供水、供电、供气、供热等市政工程项目；科技、教育、文化等项目；体育、旅游、商业等项目；卫生、社会福利等项目；其他公用事业项目。3）成片开发建设的住宅小区工程：建筑面积在5万平方米以上的住宅建设工程；4）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程：包括使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；使用国外政府及其机构贷款资金的项目；使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。5）国家规定必须实行监理的其他工程：项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的交通运输、水利建设、城市基础设施、生态环境保护、信息产业、能源等基础设施项目，以及学校、影剧院、体育场馆项目。1.1.2 建设工程监理的基本要点建设工程监理的基本要点 4建设工程监理的范围建设工程监理的范围u阶段范围 建设工程监理可以适用于工程建设投资决策阶段和实施阶段，但目前主要是建设工程的施工阶段。工程项目管理与监理项目全寿命周期项目全寿命周期有有建设建设意图意图项目决策阶段项目决策阶段编制项目建议书编制项目建议书编制可行性研究报告编制可行性研究报告项目评估项目评估项目项目立项立项项目实施阶段项目实施阶段设计准备设计准备阶段阶段编制设计任务书编制设计任务书设计阶段设计阶段方案设计方案设计扩初设计扩初设计施工图设计施工图设计施工施工施工阶段施工阶段动用前动用前准备阶段准备阶段保修期保修期项目项目正式正式动用动用项目使用阶段项目使用阶段项目项目拆除拆除开发管理开发管理(DM)投资决策阶段投资决策阶段物业管理物业管理(FM)动用阶段动用阶段项目管理项目管理(PM)建设阶段建设阶段全寿命管理全寿命管理(LCM)监理主要阶段监理主要阶段1.1.3 建设工程监理的性质建设工程监理的性质 1服务性服务性建设工程监理是一种高智能的有偿技术服务活动。建设工程监理企业不能完全取代建设单位的管理活动。它不具有工程建设重大问题的决策权，它只能在授权范围内代表建设单位进行管理。 2科学性科学性监理必须采用科学的思想、理论、方法和手段 3独立性独立性独立性是公正性的基础和前提，工程监理企业如果没有独立性、公正性便无从谈起 4公正性公正性公正性是社会公认的职业道德准则，建设工程监理企业应以事实为依据，以法律和有关合同为准绳，在维护建设单位的合法权益时，不损害承建单位的合法权益。1.1.4 建设工程监理的原则 （1）监理工作以委托监理合同为依据 （2）工程建设监理应实行总监负责制 （3）公正、独立、自主地开展监理工作 （4）建设单位与承包单位之间，有关建设工程合同的联系活动应通过监理单位进行，这有助于明确建设工程各方的责任，保证监理单位独立公正地开展监理工作，避免出现不必要的合同纠纷； （5）被监理单位必须接受监理 （6）严格质量保证责任。社会监理的实施，并不取代建设方和承建方按法律法规规定的应承担的质量责任。1.1.5 建设工程监理的作用 1有利于提高建设工程投资决策科学化水平 2有利于规范工程建设参与各方的建设行为 3有利于促使承建单位保证建设工程质量和使用安全 4有利于实现建设工程投资效益最大化 建设工程投资效益最大化有以下三种不同表现： 在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最少； 在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设工程寿命周期费用最少； 建设工程本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。1.2 建设工程监理的形成和发展建设工程监理的形成和发展 1.2.1 国外建设工程监理的发展 1.2.2 我国建设工程监理的发展 1.2.3 我国现阶段建设工程监理的特点 1.2.4 我国建设工程监理的发展趋势1.2.1 国外建设工程监理的发展18世纪60年代的英国产业革命，大大促进了整个欧洲大陆工业化的发展进程，社会大兴土木带来建筑业的空前繁荣，建设工程的高质量要求，使工程业主感觉到自己监督管理工程建设活动已越来越困难，建设监理的必要性逐步被人们所认识。二战以后，20世纪50年代末期，大型、巨型工程，如航天工程、大型水电工程、核电站、大型钢铁企业、石油化工企业和新型城市建设等。这些工程投资多、风险大、规模浩繁、技术复杂、无论投资者和承建者都难以承担由于投资不当或项目管理失误而造成的损失。竞争激烈的社会环境，迫使业主更加重视建设项目的科学管理。业主为了减少投资风险，节约工程费用，保证投资效益和工程建设的实施，需要聘请有经验的咨询监理人员进行投资机会论证和项目可行性研究，在此基础上进行决策。在工程的建设实施阶段，还要进行全面的监理。这样建设工程监理就逐步贯穿于建设活动的全过程。随着建设监理需求的发展，欧、美、日等西方工业发达国家把建设工程监理逐步推入法律化、制度化、程序化轨道。20世纪80年代以后，建设监理制度在国际上也得到了较大的发展，世界银行和亚洲、非洲开发银行等国际金融机构，也把实行建设监理作为提供建设贷款的条件之一。建设工程监理成为工程建设必循的制度。1.2.2 我国建设工程监理的发展 从新中国成立直至20世纪80年代，我国固定资产投资基本上是由国家统一安排计划（包括具体的项目计划），统一财政拨款。建设工程的管理基本上采用两种形式：一般建设工程，由建设单位自己组成筹建机构，自行管理；重大建设工程，则从与该工程相关的单位抽调人员组成工程建设指挥部，进行管理。这种临时组建的工程管理责任机构中，相当一部分人员不具有建设工程管理的知识和经验，只能在实践中摸索，而工程建成投入使用后，这些工程管理机构就解散了，有新的建设工程时再重新组建。这样，建设工程管理的经验不能传承提升，教训却不断重复发生，使我国建设工程管理水平长期在低水平徘徊。投资“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）、工期延长的现象较为普遍。1.2.2 我国建设工程监理的发展 20世纪80年代，国家在基本建设和建筑业领域采取一系列重大改革举措，如，投资有偿使用（即“拨改贷”）、投资包干责任制、投资主体多元化、工程招标投标制等。为了适应经济发展和改革开放新形势的要求。 1982年云南鲁布革水电站，1986年开工的西安三元高速公路，1987年世行项目京津高速公路开始实施监理制度 建设部1988年7月25日向全国建设系统印发第一个建设监理文件关于开展建设监理工作的通知 1997年建筑法以法律制度的形式做出规定，国家推行建设工程监理制度，从而使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段。鲁布革鲁布革水电站项目概况水电站项目概况 鲁布革鲁布革水电站于水电站于1981年年6月列为国家重点项目。月列为国家重点项目。该项目总投资该项目总投资89亿元，其中含世界银行贷款亿元，其中含世界银行贷款1.454亿美元亿美元(年息年息8，偿还期，偿还期20年年) 。项目总装机容量项目总装机容量60万千瓦，年发电量先万千瓦，年发电量先275亿度，为地下长引水洞梯亿度，为地下长引水洞梯级电站，包括堆石大坝及首部枢纽工程、长级电站，包括堆石大坝及首部枢纽工程、长94公公里的引水隧洞系统工程和地下发电厂房系统工程三里的引水隧洞系统工程和地下发电厂房系统工程三大子系统。项目总工期大子系统。项目总工期53个月，个月，1597天，要求天，要求1990年全部竣工。项目工期紧，地下开挖量和混凝年全部竣工。项目工期紧，地下开挖量和混凝浇浇筑量大，场地狭窄，近万人队伍聚集在不到筑量大，场地狭窄，近万人队伍聚集在不到10公里公里的崇山峻岭之中，施工组织协调困难。的崇山峻岭之中，施工组织协调困难。 鲁布革冲击鲁布革水电站位于云南省罗平县与贵州省兴义市交界的黄泥河下游河段。1981年6月，国家批准建设装机60万千瓦的鲁布革水电站，并被列为国家重点工程。鲁布革工程原由水电部十四工程局负责施工，开工3年后1984年4月，水电部决定在鲁布革工程采用世界银行贷款，是我国第一个利用世界银行贷款的基本建设项目。世界银行基本要求世界银行基本要求 世界银行为了确保项目投资效果对项目实施提出必须满足三个世界银行为了确保项目投资效果对项目实施提出必须满足三个基本条件：基本条件：n（1）要求建立能够全权代表业主的甲方项目管理班子对世界银）要求建立能够全权代表业主的甲方项目管理班子对世界银行履行合同义务，采用现代项目管理模式，对项目有关各方及项行履行合同义务，采用现代项目管理模式，对项目有关各方及项目全过程进行统一协调控制；目全过程进行统一协调控制；n（2）采用国际竞争性招标模式）采用国际竞争性招标模式ICB)，公开招标，在世界银行，公开招标，在世界银行成员国范围内择优选择世界一流的承包商承担项目建设任务；成员国范围内择优选择世界一流的承包商承担项目建设任务；n（3）由世界银行派出世界知名的挪威）由世界银行派出世界知名的挪威AGN咨询专家组和澳大利咨询专家组和澳大利亚雪山公司咨询专家组，分别负责地下厂房、大坝首部工程及地亚雪山公司咨询专家组，分别负责地下厂房、大坝首部工程及地下引水系统的技术和管理咨询。下引水系统的技术和管理咨询。 表表1 鲁布革引水系统投标报价一览表鲁布革引水系统投标报价一览表 引水隧洞工程进行国际招标。在中国、日本、挪威、意大利、美国、德国、南斯拉夫、法国国承包商的竞争中，日本大成公司报价8463万元，而工程标底为14958万元，比标底低了43!鲁布革冲击 引水隧洞工程进行国际招标。在中国、日本、挪威、意大利、美国、德国、南斯拉夫、法国国承包商的竞争中，日本大成公司报价8463万元，而工程标底为14958万元，比标底低了43! 1986年10月30日，隧洞全线贯通，工程质量优良，工期比合同计划提前了5个月。而大成公司派到中国来的仅是一支30人的管理队伍，从中国水电十四局雇了424名劳动工人。他们开挖23个月，单头月平均进尺222.5米，相当于我国同类工程的2至2.5倍；在开挖直径8.8米的圆形发电隧洞中，创造了单头进尺373.7米的国际先进纪录。鲁布革五个方面的鲁布革五个方面的“引进与冲击引进与冲击” 一是鲁布革把“外资外资”引进来，冲击了传统的投资管理体制； 二是鲁布革把“竞争竞争”引进来，冲击了工程建设领域行政分配任务的计划体制； 三是鲁布革把“成本成本”引进来，冲击了国有施工企业的施工项目管 理方式； 四是鲁布革把“机制机制”引进来，冲击了我国施工企业内部管理体制； 五是鲁布革把“结构结构”引进来，冲击了国有大企业的组织形态。1.2.3 我国现阶段建设工程监理的特点 1建设工程监理的服务对象具有单一性在国际上，建设项目管理按服务对象主要可分为为建设单位服务的项目管理和为承建单位服务的项目管理。而我国的建设工程监理制规定，建设工程监理企业只接受建设单位的委托，即只为建设单位服务，不能接受承建单位的委托而为其提供管理服务。 2建设工程监理属于强制推行的制度国外的建设项目管理是建筑市场发展的产物，一般没有来自政府部门的行政指导或干预。而我国的建设工程监理制从一开始就是作为对计划经济条件下所形成的建设工程管理体制改革的一项新制度提出来的，是依靠行政手段和法律手段在全国范围推行的。 3建设工程监理具有监督功能我国的建设工程监理企业有一定的特殊地位，有权对承建单位不当建设行为进行监督，预先防范，指令改正，或者向有关部门反映，请求纠正。 4市场准入的双重控制我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制。1.2.4 我国建设工程监理的发展趋势 1加强法制建设，走法制化的道路 2以市场需求为导向，向全方位、全过程监理发展 3适应市场需求，优化建设工程监理企业结构 4加强培训工作，不断提高从业人员素质 5与国际惯例接轨，走向世界1 3 建设工程法律法规及制度 1.3.1 建设工程法律法规体系 1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 1.3.3 建设工程监理规范 1.3.4 施工旁站监理管理办法 1.3.5 关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见1.3.1 建设工程法律法规体系1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 1项目法人责任制 （1）项目法人责任制是实行建设工程监理制的必要条件 实行项目法人责任制，执行谁投资，谁决策，谁承担风险的市场经济基本原则，项目法人为了做好决策，尽量避免承担风险，也就为建设工程监理提供了社会需求和发展空间。 （2）建设工程监理制是实行项目法人责任制的基本保障。 建设单位在建设工程监理企业的协助下，做好投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、组织协调等工作，就为在计划目标内实现建设项目提供了基本保证。1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 2建设工程施工许可制建设工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证，其条件之一是，有保证工程质量和安全的具体措施。建设工程质量管理条例进一步明确为，按照国家有关规定办理工程质量监督手续。 3从业资格与资质制从事建设活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件：（1）有符合国家规定的注册资本；（2）有与其从事的建设活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员；（3）有从事相关建设活动所应有的技术装备；（4）法律、行政法规规定的其他条件。1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 4建设工程招标投标制 中华人民共和国招标投标法规定：下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购必须进行招标： 1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目； 2）全部或者部分使用固有资金投资或者国家融资的项月； 3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。 5建设工程监理制 国家推行建设工程监理制度。国务院规定实行强制监理的建设工程的范围。1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 6合同管理制 建设工程的勘察设计、施工、设备材料采购和工程监理都要依法订立合同。各类合同都要明确质量要求、履约担保和违约处罚条款，违约方要承担相应的法律责任。 7安全生产责任制 所有的工程建设单位都必须遵守中华人民共和国安全生产法、建设工程安全生产管理条例等有关安全生产的法律、法规和规章，加强安全生产管理，坚持“安全第一、预防为主、综合治理” 的安全生产基本方针，建立健全安全生产的责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 8工程质量责任制 从事工程建筑活动的所有单位都要为自己的建筑行为，以及该行为结果的质量负责，并接受相应的监督。 9工程质量保修制 建设工程承包单位在向建设单位提交工程竣工验收报告时，应当向建设单位出具质量保修书。质量保修书中应当明确建设工程的保修范围、保修期限和保修责任。 10工程竣工验收制 建设工程项目建成后，必须按国家有关规定进行严格的竣工验收，竣工验收合格后，方可交付使用。对未经验收或验收不合格就交付使用的，要追究项目法定代表人的责任，造成重大损失的，要追究其法律责任。1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 11建设工程质量备案制 工程竣工验收合格后，建设单位应当向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。提交工程竣工验收报告，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件，法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，工程质量保修书以及备案机关认为需要提供的有关资料。 12建设工程质量终身责任制 建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应当依法追究法律责任。1.3.2 与建设工程监理有关的管理制度 13项目决策咨询评估制 国家大中型项目和基础设施项目，必须严格实行项目决策咨询评估制度。建设项目可行性研究报告未经有资质的咨询机构和专家的评估论证，有关审批部门不予审批；重大项目的项目建议书也要经过评估论证。咨询机构要对其出具的评估论证意见承担责任。 14工程设计审查制 工程项目设计在完成初步设计文件后，经政府建设主管部门组织工程项目内容所涉及的行业及主管部门依据有关法律法规进行初步设计的会审，会审后由建设主管部门下达设计批准文件，之后方可进行施工图设计。施工图设计文件完成后送具备资质的施工图设计审查机构，依据国家设计标准、规范的强制性条款进行审查签证后才能用于工程上。1.3.3 建设工程监理规范建设工程监理规范1.3.3 建设工程监理规范建设工程监理规范规范在修订过程中，修订组进行了广泛的调查研究，征求了建设单位、施工单位、高等院校、行业主管部门及工程监理单位的意见，吸收总结了二十年来工程监理的研究成果和实践经验， 并贯彻落实了2000年以来出台的有关建设工程监理的法规政策，最后经审查定稿。本规范共分9章和3个附表，内容技术内容包括：总则，术语，项目监理机构及其设施，监理规划及监理实施细则，工程质量、进度、造价控制及安全生产管理工作，工程变更、索赔及施工合同争议的处理，监理文件资料管理，设备采购与设备监造，相关服务等。本规范本次修订的主要内容有：1.增加了增加了相关服务和安全生产管理的内容；2.调整了部分章节的名称；3.删除了部分不协调或与法律法规、政策、标准不一致的内容。4.强化了可操作性。1.3.4 施工旁站监理管理办法施工旁站监理管理办法1.3.4 施工旁站监理管理办法施工旁站监理管理办法 为了提高建设工程质量，建设部于2002年7月17日颁布了房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）。该规范性文件要求在工程施工阶段的监理工作中实行旁站监理，并明确了旁站监理的工作程序、内容及旁站监理人员的职责。强调旁站监理是监理人员对关键部位、关键工序的施工质量实施全过程现场跟班的监督活动，是控制工程施工质量的重要手段之一，也是确认工程质量的重要依据。1.3.5 关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见 2003年11月12日发布的建设工程安全生产管理条例（国务院393号令）（以下简称“条例”）已经明确规定：工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改，情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。因此，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施安全方面的监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。北京西西工程事故 2005年9月5日22时许，北京市西单北大街西西工地在进行4#地高大厅堂顶盖模板支架在浇注接近完成时发生整体垮塌，酿成死亡8人、伤21人的重大伤亡事故。 9月27日，现场监理人员吕、吴以及该项目施工单位的其他三人被公安局以涉嫌重大责任事故罪为由刑事拘留， 11月3日，上述五人以涉嫌工程重大安全事故罪被西城区人民检察院批准逮捕。此案中的两位监理工程师是否应该在安全责任事故中承担刑事责任，曾经引发争议。事故专家组技术安全调查结论 （1）支架方案编制粗糙，存在严重设计计算缺陷，不能保证施工安全要求； （2）支架立杆伸出长度过大，是造成本次事故的主要原因； （3）支架搭设质量差，造成支撑体系局部承载力严重下降，也是事故产生的主要原因； （4）支架中使用的钢管杆件、扣件、顶托等材料存在质量缺陷，是事故产生的原因之一； （5）在安全保证体系、安全人员配置、模板支架方案审批、安全技术交底、日常安全检查、隐患整改、支架验收等管理环节中存在严重问题，是事故产生的管理原因。 辩护律师认为，按照我国建筑法，工程监理受雇于发包人，主要对工程质量负责，我国建筑法和监理规范中均无监理负有安全管理责任的规定。具体理由是“模板支撑体系不是建筑工程质量标准体系中所规范的对象，仅仅是工程施工过程中的一项临时性措施，不是建筑的一部分，不是建筑工程质量标准所指的评判对象，也不是合同所约定的标的物。并且，事故是施工单位未按监理的审批意见进行整改，在方案未获批准的情况下强行浇筑混凝土而引起的。” 法院判决认定：吕、吴未按规定履行职责，在明知施工方案未经批准，搭建模板支架存在安全隐患的情况下不予制止，构成重大责任事故罪，被判有期徒刑3年缓刑3年。此后，建设部依据建筑法等相关法律法规的规定，对事故的两家责任单位给予降低资质等级的行政处罚：施工方建设公司的房屋建筑工程总承包资质等级由一级降为二级，监理方建设工程顾问有限公司的房屋建筑工程监理资质等级由甲级降为乙级。关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 北京市西城区人民检察院： 2005年9月5日，位于西城区西单北大街的西西工程4号地项目在进行高大厅堂顶盖模板支架预应力混凝土空心板浇筑时，发生模板支撑体系坍塌事故，造成8人死亡、21人受伤的重大伤亡事故。同年9月27日，会员单位北京希地环球建设工程顾问有限公司（以下简称“希地环球监理公司”）的现场监理人员吕大卫、吴亚君以及该项目施工单位的其他三人被西城区公安分局以涉嫌重大责任事故罪为由刑事拘留，同年11月3日，上述五人以涉嫌工程重大安全事故罪被西城区人民检察院批准逮捕。 由于这是北京第一起监理单位工作人员涉嫌刑事犯罪的案件。事故发生后，会员单位纷纷来电询问案件有关情况，并表示：基于本案的案情，监理人员不应构成犯罪；如追究监理人员刑事责任，将对监理行业造成严重打击。近日，我们又接到会员单位反映，因本案中的监理人被追究刑事责任，已有部分总监和监理人员辞职。 因本案对监理行业影响重大，2006年2月22日，本会召开了由本会会长、副会长、秘书长、副秘书长及部分会员单位代表参加的研讨会。与会人员普遍认为监理人员不构成犯罪。现将这些意见总结如下： 关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 一、吕、吴二人不构成工程重大安全事故罪 关于工程重大安全事故罪，刑法第一百三十七条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”根据上述规定，构成工程重大安全事故罪，必须是违反国家规定，降低工程质量标准，从而造成了重大安全事故的后果。但是在本案中，监理人员并没有“违反国家规定，降低工程质量标准”的行为，理由是： （一）模板支撑体系不是建筑工程质量标准体系中所规范的对象建设工程的范围很广，西西4号地项目属于房屋建筑工程，因此，如果说监理人员降低了工程质量标准，应当是降低了建筑工程质量标准。建筑工程质量标准是评价建筑工程质量是否合格的评判依据，但是，本案中的模板支撑体系并非建筑工程质量标准体系中评判质量是否合格的对象之一，这在中华人民共和国国家标准GB503002001建筑工程施工质量验收统一标准（以下简称“标准”）中不难找到答案。该标准附录B对应属于建筑工程的范围作了规定。在“建筑工程分布（子分部）、分项工程划分”一节中，规定了属于建筑工程范围的各个分部、子分部和分项的范围，但其中均没有模板支撑体系。也就是说，模板支撑体系不属于建筑工程质量标准体系中应作出是否合格评判的对象。 关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 （二）建筑工程质量标准究竟指的是什么？建设部在关于贯彻执行建筑工程勘察设计及施工质量验收规范若干问题的通知（建标2002212号，以下简称“通知”）中对属于建筑工程质量标准范围做了规定，该通知中也不包括模板支撑体系。 （三）我们认为，建筑为有形的实体；建筑质量，指的是这个有形的实体是否按照强制性标准进行建造，其品质是否符合相关工程质量标准的要求。而模板支撑体系仅仅是工程施工过程中的一项临时性措施，施工完成即应拆除，不是建筑的一部分，不应属于建筑工程。如果说建筑工程是产品，那么，模板支撑体系则是为了实施混凝土浇筑施工而准备的工具或措施。举个例子来说：安装的电灯属于建筑工程，而为了安装电灯所踩踏的梯子就不是建筑工程，它仅仅是安装电灯的工具而已；电灯安装完成，电灯属于建筑的一部分，而梯子则不是。 （四）判断模板支撑体系是不是属于建筑工程，还取决于该物是不是建设工程施工合同所明确约定的标的物。而一切建筑工程施工合同，没有一例将施工用的脚手架当做合同标的物的。 （五）降低工程质量标准，通常的理解是在工程中偷工减料、以次充好，致使建筑本身的功能和寿命下降。而模板支撑体系仅仅是工具，属于施工单位的自有装备，不属于建筑工程，其好、坏，不是建筑工程质量标准所应评价的对象。 关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 （六）监理单位的监理范围来源于其与业主的监理合同。 而根据监理单位北京希地环球监理公司与业主北京敬远房地产开发有限公司之间订立的合同中的专用条款11.1条规定，监理单位的监理范围为“红线范围内永久全部工程”，而摸板支撑体系不是永久工程。 鉴于上述，由于模板支撑体系不是建筑工程质量标准所指的评判对象，国家相关建筑质量标准体系中也未包含模板支撑体系的内容，同时，模板支撑体系也不是合同所约定的标的物，因此，该体系坍塌致人死亡，也就自然不是由于降低建筑工程质量标准所引起的，吕、吴二人的行为不符合构成工程重大安全事故罪的“降低工程质量标准”的客观要件，因而不构成本罪。 关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 二、吕、吴二人亦不构成重大责任事故罪 刑法第一百三十四条规定：“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或者强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”根据本条规定，构成本罪的犯罪主体必须是直接从事生产作业的管理人员和操作人员。监理人员受雇于工程业主，显然不是直接生产作业的管理和操作人员，因而吕、吴二人亦不构成本罪。 关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 三、监理单位及其工作人员违反建设工程安全管理条例应承担行政责任，但承担刑事责任没有依据 1997年11月1日，全国人大通过建筑法，2002年6月29日通过安全生产法。这两部法律是建筑业质量管理和安全生产管理的“母法”。为了细化建设工程质量管理和安全生产管理，国务院根据建筑法，于2000年1月30日公布实施了建设工程质量管理条例；根据安全生产法和建筑法，于2003年11月4日公布实施了建设工程安全生产管理条例。可以说建设工程质量产管理条例、建设工程安全生产管理条例分别是我国建筑质量管理和建筑安全生产管理的专门法规。 建设工程质量管理条例特别将刑法第一百三十七条的规定附在后面，这意味着如果监理人员如违反该“国家规定”，可能涉嫌的罪名是工程重大安全事故罪。建设工程安全生产管理条例规定了监理单位和监理人员的安全职责，如违反，除承担行政责任外，还应承担刑事责任。但是究竟承担什么样的刑事责任，我们在该条例和刑法中找不到相应的罪名。关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 规范质量管理的行政法规建设工程质量管理条例和规范安全生产的建设工程安全生产管理条例，是两个平行的法规，两者内容并不交叉，一个重在规范工程质量，而另一个重在规范安全生产。而根据目前所调查的情况，监理人员涉嫌违反的不是建设工程质量管理条例，而是建设工程安全生产管理条例。监理人员违反建设工程质量管理条例，将涉嫌工程重大责任事故罪，而违反建设工程安全生产管理条例构成什么罪名，尚无立法和司法解释。根据“罪刑法定”的原则和本案的情况，监理人员违反建设工程安全生产管理条例，不构成犯罪（但应予行政处罚）。 关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函 四、本会的意见 本案支撑体系发生坍塌致人死亡，是由于施工单位未按监理的审批意见进行整改，并在方案未获批准的情况下强行浇筑混凝土而引起的。这是一起典型的施工单位违反工程建设基本程序、强令工人冒险作业的违法案件。在此案中，追究监理人员的刑事责任，实属牵强。如果吕、吴两人构成犯罪，将来所有的工程中类似本案的情况发生，监理人员就都有可能被追究刑事责任，这将开创一个对监理行业及其从业人员极为不利的行为标准。 根据本会“维权”的宗旨之一，我们特此建议：对涉嫌工程重大安全事故罪的吕大为、吴亚军作出不起诉决定。 上述意见，请考虑。 此函。 北京市建设监理协会 二六年二月二十八日 关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见 建市2006248号 工程监理单位实施建设工程安全监理工作的职责可以概括为： 要编制含有安全监理内容的监理规划和监理实施细则； 要对施工单位编制度施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查； 对施工过程中安全技术措施的检查督促要到位； 对违反安全生产的施工行为，要正确行使停工指令，并及时向建设单位报告。施工单位拒不整改或不停工整改的，监理单位应当及时向工程所在地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告。 如果监理单位履行了规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任，而不再追究监理企业的法律责任。建设工程监理概论第第2 2章章 建设工程项目建设工程项目管理与监理的任务管理与监理的任务第2章 建设工程项目管理与监理的任务 2.1 建设工程项目管理 2.2 参与工程项目建设的各方 2.3 建设工程监理的任务和方法2.1 建设工程项目管理建设工程项目管理 2.1.1 工程项目的基本概念 2.1.2 工程项目建设程序 2.1.3 工程项目建设管理体制 建设监理是针对建设工程项目的监督和管理。从科学管理的思想出发，只有能称得上“项目”的工程，才需要监理，也才可能监理。这个思想，正是现代建设监理制度科学性的反映。是从粗放型管理方式向科学的项目管理方式转变的基础。所以，把建设工程当作“项目”来进行管理是建设监理制度的一项重要前提。2.1.1 工程项目的基本概念工程项目的基本概念 人类有组织的活动可分为两种类型： 1）连续不断和周而复始的活动，可称其为“作业”(Operation)，如一个工厂正常的生产活动； 2）非常规性、非重复性和一次性的活动，可称其为“项目”(Project)，如建设一个工厂。 项目与作业有着本质的区别（表2-1）。 1项目表2-1 项目与作业的区别项目的典型特征 1）一次性 2）独特性 3）目标的明确性 4）组织的临时性和开放性 5）后果的不可挽回性 2建设工程项目及其特征建设工程项目是以建筑物或构筑物为目标产出物，需要支付一定的费用、按照一定的程序、在一定的时间内完成，并应符合质量要求的项目。 （1）建设工程项目是一个系统）建设工程项目是一个系统建设工程项目是一个由人、资源、技术、信息、时间、空间等各种相关因素组合而成的系统，是一个有机整体。 （2）建设工程项目系统处于外部社会环境影响之中）建设工程项目系统处于外部社会环境影响之中建设工程项目与外部社会环境之间相互关联、相互作用、相互依赖和制约。 （3）建设工程项目是存在多种界面的系统）建设工程项目是存在多种界面的系统建设工程项目系统内部，各参建单位组织之间有着明显的界线，又有着各种联系，各单位的组织内部的各种机构、各个管理层级、项目实施各阶段之间，都既有明显的区别，又相互联系依托建设工程项目系统与外部环境在很多因素上也发生着各种各样的联系和作用。社会政治、经济状况、自然条件、金融机构、供应单位等等。3建设工程项目管理的基本概念（1）建设工程项目管理的含义建设工程项目管理的基本任务是参与工程项目建设的工程业主、设计单位、施工单位以及监理单位如何在组织上和管理上采取有效措施，通过投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理和组织协调使工程项目最优地实现。（2）建设工程项目管理的思想建设工程项目管理思想首先是注重工程项目建设目标的科学性和明确性，整体优化是项目管理所追求的基本效果。（3）采用项目经理负责制建设工程项目的系统性、动态性、复杂性，要求它在组织上必须建立一个协调核心，即采取个人负责制。这就是工程项目经理负责制。建设工程监理规范规定“建设工程监理应实行总监理工程师负责制”，就说明而现场监理机构中的总监理工程师实际是就相当于监理单位的项目经理。4. 建设工程项目管理与建设工程管理值得注意的是，建设工程项目管理与建设工程管理