公共危机中我国政府公关能力的现状研究(1).docx

2013届毕业生毕业论文（设计）题目：公共危机中我国政府公关能力的现状研究院(系)别 管理学院 专 业 行政管理 班 级 行政091班 学 号 091010505 姓 名 指导教师 二一三年六月山东交通学院毕业论文（设计）摘要 目前我国正处于突发公共事件高发时期，由于各方面的因素影响了我国政府对政府公关重视不够，缺乏公关技巧，在公共危机中表现的尤为突出，造成的损失和危害令人触目惊心。如何建立健全处理各种突发公共事件的应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力，成为构建和谐社会的一大课题。本文从阐释公共危机的概念入手，阐述了政府危机公关的内涵，分析了当前我国政府危机公关的现状及其存在问题的原因，并就这些问题提出了相应的解决对策，如提高政府领导者的危机公关能力、构建政府危机公关系统、建立公开畅通的信息沟通渠道以及构建有效的危机预警机制等。关键词：政府公共关系，公共危机，危机管理 Abstract China is now in a period of high incidence of sudden public events, because various factors affect our government paid insufficient attention to the lack of government public relations, public relations skills. Performance in the public crisis is particularly prominent and damage is caused. How to establish and improve the processing of various public emergencies management mechanism, improve the ability of the government to deal with public crisis, has become a major subject of constructing harmonious society. This article from the concept of public crisis, expounds the connotation of the government crisis public relations, analyses the reasons of China's current government crisis public relations and its existing problems, and puts forward the corresponding countermeasures to these problems, such as improving the government leaders of crisis public relations ability, construction of the government crisis public relations system, the establishment of an open and smooth information communication the channels and the construction of crisis early-warning mechanism effectively. Key words：Government public relations , The public crisis , Crisis management 目录前 言11 政府处理公共危机问题的研究背景与意义21.1公共危机的概念21.1.1公共危机的定义及特征21.2目前政府公共关系的研究状况21.2.1相关概念的界定21.2.2国内外研究现状41.3继续深入研究这一问题的必要性52公共危机中政府公共关系能力现状及原因分析62.1 公共危机中政府公共关系能力现状62.2 公共危机中政府公共关系能力存在的问题92.2.1 某些地方政府公共危机管理意识和管理理念淡薄92.2.2 政府公关危机管理保障机制不健全102.2.3 公共危机管理缺乏完善的法制保障和长期战略规划102.3 我国政府危机公关存在问题的原因分析112.3.1 部分官员危机公关能力亟待提高112.3.2 我国传媒管理体制的滞后122.3.3 危机公关的相关法律法规不完善123公共危机中政府公共关系能力提升的对策143.1 完善政府公共危机管理预警机制143.1.1 建立政府公共危机管理指挥控制中心143.1.2 建立公共危机风险评估机制143.1.3 政府应建立公共危机应急训练机制，提高公民危机意识153.2 设立专门的政府危机公关中心来处理公共危机153.3 提升政府公共危机管理应对策略163.3.1 建立公开、畅通、权威的公共危机信息沟通渠道163.3.2 快速反应，高效处置，将危机损失最小化173.3.3 发挥宏观协调职能，最大限度整合社会资源173.4 提高政府国际公关能力，实现危机国际合作治理18结 论19致谢20参考文献21附录A 公共危机中政府公关能力的现状及对策研究的调查问卷（一）22附录B 公共危机中政府公关能力的现状及对策研究的调查问卷（二）23III山东交通学院毕业论文（设计）前 言 人类社会形成以来，各种危机事件层出不穷，给人类带来无尽的灾难与痛苦。进入21世纪以来，频繁的“天灾人祸”撞击着人们的神经，从非典肆虐全球到风雪侵蚀大半个中国，各种突发事件威胁着人类安全与社会稳定，因此对政府危机公关问题的研究对于构建和谐社会具有十分重要的意义。 在本课题的研究阶段，笔者关注了大量公共危机事件及政府危机公关的相关案例。从具体案例中可以发现，我国危机公关机制还不够完善，比如国家缺乏全面的危机预警机构，完善的应急法律制度，信息沟通渠道等，导致公共危机造成巨大的负面影响。这些不足和矛盾的出现，说明了我国政府危机公关机制还有待构建和完善。因此，本文主要针对以下几个方面的问题进行了研究：第一，对研究课题给出了一个总体的概述，并指明了本次课题研究的意义和价值；第二，分析了当前我国政府危机公关能力的现状，并找出了我国政府现阶段危机公关存在的问题；第三，根据相关文献和实地研究调找查，通过分析我国政府在公共危机事件中采取的危机公关手段，发现存在的问题并提出解决与完善的对策。以期望提高我国政府处理公共危机的能力，维护国家、政府与公民的权益，降低公共危机对于社会造成的危害。 公共关系，是指组织机构与公众之间的沟通与传播关系。政府危机公关是政府在危机状态下，为了妥善处理危机事务，采取公共关系的方式方法，在与社会各界交往过程中，开展化解危机、渡过难关、重塑形象的各种公关活动。“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓”。因此，危机公关是发现、培育潜在成功机会的重要途径，对政府应对危机具有重要作用。政府公共关系是将维护社会稳定、公众利益最大化作为最终目标，以服务社会和公众为目的，是提高政府行政管理效能的重要途径。在这样一个危机不断的社会背景下，公共危机管理是否有成效，在很大程度上取决于政府公关的决策及其在危机事件中的执行。本文分析了我国政府公共关在危机管理中的现状，它仍然存在着一些问题，需要结合社会发展的需要不断地提高和完善我国政府公共关系的职能。 政府公共关系在危机管理中，对管理者来说它是一个严峻的考验，为了有效的对公共危机进行管理，政府应高度关注公共关系的开展，以依据事实，客观真实地进行信息传递和互动交流，从而建立与社会公众之间的彼此信任，并在此基础上，维护公共利益、社会利益、公民利益，协调政府与公众关系，切实提高自身的危机公关能力，真正树立政府的良好信誉和形象。1 政府处理公共危机问题的研究背景与意义1.1公共危机的概念 1.1.1公共危机的定义及特征公共危机主要是指那些突然发生的，对人们的生命、财产和环境造成威胁和重大损害，危及公共安全和社会秩序，影响社会稳定，要求政府和公众采取特殊措施予以应对的公共事件。公共危机事件主要有以下几个方面的特征：一是公共性。公共主要是指社会的共同领域或共同利益。当今社会是一个开放的时代，我们大家都处于一个普遍联系和发展的社会系统之中，某一危机事件的发生，都可能会随着其传播而引起社会的广泛关注，极有可能造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。所以说，现代社会的公共危机越来越不受地域限制。如2003年的“非典”先是在国外出现，后来很快传播到了我国的广州、北京等地，又逐渐发展成为全国性的公共危机事件。二是突发性。由于各种公共事件具有一定的隐蔽性，往往不易被人们发觉，大多都是在人们还没有准备、意想不到的情况下突然爆发。也就是说它们发生的时间很难预测，过程难以控制，结果难以估量，一旦爆发，它的破坏性就会快速蔓开来，而且事件大多演变迅速，如果不能及时采取应对措施，就会失去最佳的应对时间和机会，那将会造成更大的危害和损失。三是扩散性。在目前全球化和全国化的趋势下，社会群体的密切程度在提高，人们之间的交往和冲突也在增加，从而导致诱发危机的渠道变得更多，危机的蔓延和扩散可能更严重。1四是危害性。公共危机事件高度危险，给人们的生命和财产安全带来极大的威胁，而且由于危机往往具有涟漪效应，可能会引发次生灾害，导致更大的损失和危机。五是危机的两面性。危机会给人们带来各种损失和危害，但危机也可能给人们造就机会和转机。美国危机管理专家诺曼·奥古斯丁认为“一项危机既包含了导致危机的根源，又蕴藏着成功的种子”。1 张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择J.中国行政管理, 2003,（7）.如果决策者能够直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革，所以对公共危机事件需要辩证的认识。 1.2目前政府公共关系的研究状况 1.2.1相关概念的界定当今世界，任何组织都处于一个相互交织的公共关系网络之中。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，必须处理好各方面的关系，这样才能推进社会的和谐发展，保持国家稳定和人民幸福安康，从而可以更好地塑造政府的良好形象，提升国际威望。所以，要创建一个有效的政府，必须处理好与各方面的关系。正如美国公共关系学者哈洛所言：“公共关系是一种特殊的管理功能，它帮助组织建立并维持与群众间的双向沟通，了解、接纳及合作；它参与处理组织面临的各种问题与纠纷；它帮助组织了解公众舆论并作出反映，促进公众了解组织和事实真相；它强调组织为公众利益服务的责任；它帮助组织随时掌握并有效利用变化的形势，预测发展趋势，使之成为组织的警报器；它使用有效、正当的传播技能和研究方法作为主要的工具”。1 姚惠忠.公共关系理论与实务M.北京:北京大学出版社,2004.5，（113）.依据这个公共关系的这个权威性定义，可以得出公共关系是组织机构与公众环境之间沟通与传播关系，是组织为实现其目标的一种管理活动或职能。由此，政府公共关系是指政府组织为了维护、塑造政府的良好形象，利用现代各种有效传播途径和沟通方式，以获取社会公众的广泛支持为目的，对社会公众进行宣传，与社会公众之间进行双向传播沟通的一种有效的政府活动。政府公共关系作为一种特定的管理活动或手段，其目的是为了塑造良好的政府形象，争取公众的理解、信任和支持，维持社会处于一种和谐的状态。具体来说，政府公共关系具有以下几个方面的内涵：一是政府公共关系的行为主体是国家行政机关，有社会公益性和政府行为权威性；二是有传播沟通、行为规范的职能，有政策导向性和传播垄断性；三是与社会公众建立良好关系，有全民参与性；四是体现政府管理思想，维护政府良好形象。2 王晓成.公共危机中的政府公共关系J.上海师范大学学报.2003,（6）.现代政府作为一个服务型的政府，其主要职能在于对公共事务的管理，而良好的政府公共关系则是发挥其管理职能的一个重要组成部分。 其次，政府公共关系是政府与公民及其他一些社会组织之间一种互动。政府作为一种特殊的社会组织范畴，它的公共关系除了表现了公共关系的一般特征外还表现了其特殊性。 （1）政府公共关系主体的唯一性和权威性首先，政府公共关系主体只有一个，即政府，政府作为公共服务、公共产品的提供者，社会秩序的维护者，国家行政权力的执掌者和行使者，是最重要的政治活动主体之一，是政治运作的中心所在。其次，政府具有权威性，这是其他一般社会组织所不具备的特征。政府通过制定和颁布法律和法规，并强制所管辖范围内的公民执行，以实现预期目标。长期以来，受计划经济体制等的影响，我国形成了大政府、小社会的格局，过分强调了政府的作用，忽视了非政府组织的发展，政府很容易滋生超越其他社会组织和公众的特权思想，不善于向公众沟通，因此我国政府公共关系必须有更高的自觉性。（2）政府公共关系客体的广泛性根据政府公关的定义我们得知，政府公关的客体是社会公众，这是一个非常广泛的群体，从广义上讲它涵盖了社会各个阶层的人群，各民族、党派和其他社会组织等。然而，除了这些被政府管理的对象以外，政府公共关系的客体还包括政府自身的内部工作人员。政府内部工作人员之间以及各级政府之间同样需要沟通和协调，这就决定了政府公共关系客体的广泛性。 （3）政府公共关系的目标取向的公益性公益性就是指社会公益性，“政府公共关系工作的目的与其他社会组织明显不同，主要表现在对公共利益的体现和关注方面，政府公共关系活动的视野更加博大、全面。其他社会组织的公共关系也考虑公益性，但社会利益不是他们直接追求的目标，而是他们实现各自目标必须考虑的前提，不可冒犯的原则。”1 徐美恒、李明华.公共关系管理学M北京：中国大百科全书出版社2003，（65）.政府追求的是社会发展的整体利益，而不仅仅是政府部门自身的利益。为了促进社会经济的快速平稳发展，保持政治稳定，推动社会各领域、各部门的协调运转和良性运行，应完善政府公共关系的各项工作。维护公共利益，争取公众支持是政府公共关系的出发点和落脚点。1.2.2国内外研究现状 公共关系学是一门诞生于20世纪初的新兴交叉性应用学科，主要研究传播与形象树立之间的互动。公共关系简称公关，它是一个组织运用各种沟通和传播手段，促进其与公众之间互相了解和信赖，维护和提高自己的形象和声誉，以实现自己既定目标的活动。对公共关系的研究集中于企业公共关系，而对政府公共关系的研究不是太多。如今资本主义商品经济空前发展，人们的社会关系日趋广泛而复杂，同时资本主义也从自由竞争阶段发展到垄断阶段，致使阶级矛盾、社会矛盾日趋激烈。为塑造政府形象，实现政府目标而对政府公共关系的研究也广泛开展开来。 危机现象古今有之，而危机管理成为一门科学则是第二次世界大战后在美国开始萌芽的，其发端始于1962年古巴导弹危机，哈佛大学肯尼迪政府管理学院时任院长艾理森据此写出的决策的本质一书，被认为是一本危机管理的经典之作。之后，国际上出现了一系列具有国际影响力的著作，如罗伯特·希斯的危机管理、罗森塔尔的危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义，以及劳伦斯·巴顿所著组织危机管理等。20世纪70年代末以来，随着中国改革开放，公共关系学作为一门新兴学科引进我国，引起国内学者重视，并发表一系列专著，如胡宁生主编的政府公共关系教程、陈耀春主编的中国政府公共关系等一系列的政府公共关系著作，同时公共关系课程在我国一些高校广泛开展开来，但公共危机状态下政府公共关系并没有引起国内学者的重视。国内最早由中央党校王贵秀教授于1996年发表了创建危机学自议，提出了建立危机学的倡议。但后来危机公关方面的专著甚少，一般是在公共关系学著作中设立危机管理的章节，如詹文都主编的政府公共关系设立了“政府公共关系突发事件处理”一节。2003年，SARS危机以来，危机管理逐渐成为一个研究热点，不少学者致力于危机管理研究。薛澜教授的危机管理一书按危机产生的原因对危机类型做了归纳分类，胡宁生在中国政府形象战略中对公共危机提出了综合划分标准等。 关于我国公共危机诱因分析，薛澜教授从社会与组织、个人层面对转型期我国危机诱因作了深入分析；李燕凌等通过对我国农村危机深入分析，认为产生公共危机的根本原因是公共产品的失衡。近两年来，我国对危机公关研究出现了研究领域和范围扩展的新特点，由城市危机开始向农村延伸，一部分学者逐步关注各种危机事件给弱势群体造成的巨大伤害。中国农业科学院成立了“非典于中国农业、农村经济”应急课题组。其主要成员王东阳认为从“非典”观察中国社会，它揭露了中国农业和农村经济中的一系列危机，又提出了新的挑战和机遇。另外，一部分学者开始关注我国少数民族地区危机应对机制研究，比较有代表性的是兰州大学高永久教授的关于少数民族社会稳定预警机制研究，他强调从民族心理调节功能出发，保证少数民族社会稳定。而对危机应对机制研究，比较有代表性的是中国人民大学的张成福教授，以中国行政管理学会会长郭济为课题负责人、张成福等主笔的政府应急管理机制研究课题中，系统地对中外政府应急机制对比分析研究，并提出了明确应急组织结构和职责分工，加强统一协调工作等。张成福认为，“整合危机管理体系，旨在高层政治领导者的直接领导和参与下，利用法律制度、政策等手段，在各种资源支持系统支持下，通过整合组织与社会协作，提升政府危机管理能力，以有效的预防、回应、化解和消除各种危机，从而保障公共利益以及人民生命财产安全，实现社会可持续发展。”1 杨超.论公共危机管理能力的提升J.中国公共管理论坛.2004，（12）纵观国内危机管理的理论成果，他们多是沿袭西方的一些思想并对基本的概念进行界定、分类以及对应对机制进行对比分析研究，而应用研究做的不够。也存在着研究范围过窄的问题，研究对象主要集中于政府和城市危机管理，对农村公共危机研究不够深入和广泛。1.3继续深入研究这一问题的必要性当前我国正处于政治经济体制转型时期，社会结构全面分化，多元化社会正在形成，各种利益进行着调整和重新分配，国内形成了诸多不稳定因素。与此同时，伴随着世界经济一体化进程的加速发展，信息化正不断深入社会发展的诸多领域，这使得政府面临国际诸多潜在危机的考验。近年来我国各种危机事件呈现出逐渐上升的趋势，各种公共危机事件不断发生。所以提高政府处理公共危机的能力是当前我国政府面临的一个突出问题。虽然公共关系学在我国有了一定的发展，以前的许多学者也都对其进行了一些研究，提出了自己的一些理论，但它的发展还是很不完善的，如我国政府还没有建立起完善的公共危机预警机制，缺乏应对危机的常设机构，紧急状态下规范政府和公民行为的法律框架不健全，政府和群众的沟通渠道不畅通等一系列问题。这些问题的解决对保障人们生命和财产安全、构建和谐社会都是非常有意义的，也是当前政府和社会比较关注的一个热点问题。本文在前人的研究理论基础上对政府的危机公关这一问题进行了更深入的研究，希望可以为这一理论的完善做出一些努力，为以后学者的研究提供一些借鉴。2公共危机中政府公共关系能力现状及原因分析 2003年SARS危机后，危机公关引起了政府和学界的重视，危机公关的理论研究成果不断出现，政府也高度重视政府危机公关工作，在应对危机的过程中积累了一定的经验，但我国政府危机公关方面还是存在一定的问题。2.1 公共危机中政府公共关系能力现状虽然我国自20世纪70年代末以来，随着中国改革开放政策的实施，公共关系学作为一门新兴学科引进我国，引起了国内学者的重视，并发表了一系列的专著，但是政府危机公关在实践方面并没有取得很大的进展。大多数地方政府没有建立危机应急机制，国家关于政府危机公关方面的法律、法规不健全，地方政府在进行危机公关时往往采取种种消极应付的态度，没有全心全意地投入到危机公关工作中去，这些都严重影响了政府在公众心中的形象。2003年我国爆发了一场震惊中外的公共危机事件，SARS病毒的入侵给我国政府提出了一个严峻的考验。这次抗击“非典”的斗争是一次典型的政府危机公关事件，这次中国政府应对“非典”的危机公关可以看成是中国政府危机公关的真正开始。可以说，政府在应对“非典”疫情过程中的做法第一次拉开了政府危机公关的序幕。“非典事件”迅速演变成一场国际公共卫生危机，这引起了学术界对危机管理研究的重视，同时使各级政府认识到在以科学发展观为指导，全面建设和谐社会的背景下，提升政府危机公关能力，迅速有效地处理危机是政府所面对的严峻考验和必须解决的问题。因此对政府危机公关能力的研究具有十分重要的意义。诸学者在对公共关系的研究与探讨中，大家一致比较关注的一个热点方面也是对政府公关价值的探讨。单曙光在略谈政府公共关系政府中写道：“公共关系是公关科学的一个分支，它的任务是通过调查社情，了解民意，引导公众议政参政，加强政府和公众之间的沟通和理解，并通过党和政府的方针政策及廉政、高效的作风，更好地塑造政府的形象，密切政府和公众的关系，进而同心协力实现政府的目标。”1 单曙光.略谈政府公共关系政府J.江淮论坛2006-03-04.（4）舒泽之在关于政府公关的构想中概括了政府公共关系的价值，他认为开展政府公关工作是客观实际的需要，其意义主要有以下几个方面：首先，政府公关工作有利于促进政治和谐。在社会主义社会中，仍存在矛盾和差别，要及时解决这些矛盾，保持社会稳定和发展，就需要有组织地进行正常性的协调工作，通过互相沟通，促进理解，寻求解决办法。从公关角度看，这种沟通方式，就是公关活动。其次，政府公关工作有利于提高政府办事效率。政府效率是政府机构管理和公务员工作活动的宗旨，从公关角度看，要提高政府效率，除推行改革消除影响政府效率的消极因素外，应通过政府公关采取相应措施，如协调各部门关系，更好地发挥整体功能；建立健全咨询和监督机制，使人民公众代表参与行政管理；加强政府公务员为人民服务的观念，运用公关手段和技能合理处理国家、集体和个人的关系，加强社会主义与人，人与组织和组织与组织的沟通和协调，这是提高效率的有效途径。第三，政府公关工作有利于深化经济体制改革。我国经济体制改革的中心环节是实行政企职责分开，增强企业活力，在这种情况下，在加强思想政治工作的同时，必须借助于公共关系工作，进一步协调好政府与企业的双向沟通和相互理解关系，既保证企业真正成为相对独立的经济实体，又保证政府对企业的宏观指导和检查督促，促进整个社会主义商品经济的协调发展。第四，政府公关工作有利于推进对外开放工作。因此，舒泽之指出，在对外开放的形式下，我们要通过各种渠道和利用各种手段，密切我国政府与世界各国政府和人民之间的关系，创造良好的国际环境，更好地吸引外资和引进国外先进技术和管理，使自己的产品打入国际市场，参与国际竞争。在这些工作中政府公关和国际公关活动都将起到关键性作用，必将发挥出极大的活力。 在我国，政府公关作为塑造政府形象的艺术和沟通政府与人民关系的桥梁，伴随着改革开放的历史潮流正日益广泛地融入到政府工作的各个领域，成为各级政府工作中不可缺少的重要组成部分，并在国家政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。随着社会主义市场经济体制的建立，政府改革已经被推向日程。政府公关对转变政府职能、协调组织关系、提供咨询建议、重塑政府形象等方面的政府改革，有着十分重要的推动作用。一方面，从国内社会发展来讲，我国社会主义民主政治的发展需要政府公关，政府职能转变需要政府公关；另一方面，从国际化的角度来讲，现在世界上许多国家都非常重视政府公关，世界贸易组织也十分重视政府公关。世界贸易组织的众多协议中，只有两项条款涉及企业其余的均与政府有关。现在，世界贸易组织的诸多条款成为推动各国政府改革的重要力量。世贸组织崇尚的“公开、公正、公平”的组织精神要求政府做到高效、透明、法治、以公众为中心等，而要做到这些都离不开政府公关的作用。在一个国家中政府处于举足轻重的地位，面对当前极为复杂的社会环境，公共危机事件时有发生，有时甚至会威胁到一个国家的稳定与一个政党的生死存亡。因此，政府应对公共危机的能力才是对政府责任与能力的一次真正考验。但是目前我国大部分人甚至很多政府官员对政府危机公关存在着错误的理解，认为所谓的政府危机公关无非就是做做样子、搭建一些形象层面的工作、与上级搞好关系、与同级互不干涉、与下级拉帮结派，当危机发生时，也试图利用各种关系来极力掩盖事实真相，以求蒙混过关。这样的思想观念和一些“潜规则”已然成为一种惯性的思维，而且直至今天仍然禁锢着不少政府官员的头脑。 公共关系简称公关，它是一个组织为改善与社会公众的关系，运用各种沟通和传播手段，促进公众对组织的认识、理解与支持，达到树立组织的良好形象，实现自己既定目标的活动。对公共关系的研究主要集中于企业公共关系，而对政府公共关系的研究不是太多。廖为建在公共关系学一书中指出了现今我国政府公共关系的现状：首先，政府公关有优良的自身传统但富有中国特色的政府公关理论及实践都亟待科学化、规范化。其次，政府公关事业发展迅速但极不平衡。最后，公关手段简单生硬，缺乏公关技巧和专业化、规范性的公关业务能力。 史红英在我国政府公关的现状及对策一文中指出，政府公关目前在我国给人的感觉仿佛只是搞搞形式走走过场。我国目前的政府公共关系现状大致可以从以下三个方面进行分析: 其一，公关主体自身存在严重缺陷。首先政府机构设置中缺乏相对独立的公共关系部门。其次政府公关人员公关意识淡薄。再次政府缺乏自觉利用传媒手段塑造良好形象的传统。 其二，客体的广泛性和多样性造成政府公关的偏失。政府开展公共关系活动所面临的社会公众包括本国社会的各阶层、各民族、各党派、各种社会组织及世界各国公众。与其它社会组织相比政府所面临的是整个社会的公众，范围非常广阔，结构极为复杂。政府面对不同类型的公众会进行不同的倾向性选择，这种选择主要受政府所追求的目标影响。由于当前政府主要追求短期目标，在对象选择上往往表现出一定程度的错误倾向。首先重首要公众轻次要公众。对于手中掌握大量物质资源如资金、技术等这些能对政府的发展提供支持的公众或者是上级政府要害部门的领导及工作人员，他们对政府建设成就和政府领导人的政治前途产生重大影响。政府对这些公众倾注了极大的注意力，是政府想追求的公众。而一些不能直接给政府带来现实性重大影响和利益的弱势公众，常常被排斥在政府部门的视线之外，政府公关更是很少涉及。其次重行动公众轻潜在公众。潜在公众主要是指由于潜在的公共关系危机而形成的潜伏公众、隐蔽公众或未来公众。由于这个潜在问题尚未充分暴露，这些公众本身还未意识到问题的存在，因此他们与组织的关系尚处于潜伏状态。行动公众主要是危机出现后形成的群体，这个阶段公众不仅表达意见而且已经采取实际行动对组织构成压力。这时的政府公共关系活动的首要目标是要防止已遭受损害的形象进一步恶化耗费更多的人力、物力、财力。在现实生活中政府对潜在公众很少关注，往往是待问题出现使潜在公众演变为行动公众时才消极被迫地采取行动补救，严重损害了政府形象。 其三，传播沟通障碍。政府公共关系传播沟通是政府公关的重要组成部分，是实现政府公关目标的重要手段。实践中政府公共关系传播沟通呈现以下特点:首先重行政传播轻公共关系传播。政府和公众的传播通常是指示性的单向传播，而缺乏与公众的有效的双向沟通。公众的评价、反馈等却缺乏合适的渠道方式，沟通少，严重影响了政府与公众之间的关系。其次，政府公关传播双向交流的方式少，渠道少，效果不佳。在我国类似于各种向政府提供信息的渠道主要有信访、基层访问等方式。但是这些作为政府公关“双向交流” 的方式似乎有些牵强。现实中，政府公关传播透明度不高已成不争的事实。所以，目前我国政府的危机公关仍存在着很多的缺陷，它还处于刚刚起步阶段，存在诸多问题。2.2 公共危机中政府公共关系能力存在的问题进入新世纪以来，公共危机事件不断发生，2003年“非典”公共卫生事件，2007年南方特大暴雪，2008年汶川特大地震，2009年新疆打砸抢烧事件。公共危机事件影响之大，危害之深受到人们的普遍关注。高效的公共危机管理能力，是政府执政能力的重要体现，也是我国各级政府当前面临的一个十分紧迫的现实问题。2003年SARS危机后，危机公关引起了政府和学界的重视，危机公关的理论研究成果不断出现，政府也高度重视政府危机公关工作，在应对危机的过程中积累了一定的经验，但我国政府在危机公关方面还是存在一定的问题。2.2.1 某些地方政府公共危机管理意识和管理理念淡薄理论界认为：当一个国家或地区的人均GDP处在500美元至3000美元的发展阶段时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易出现经济失调、社会失序、心理失衡的现象，社会伦理需要重新调整，是各种公共危机的多发期。我国正处在社会转型、经济转轨期，危机出现的频率会越来越高，出现的领域会越来越广。但在2003年非典未发生前，某些地方政府不知道公共危机的概念，公共危机管理意识严重缺乏。非典发生之后，国家虽然加大了危机宣传的力度和危机教育投入，但从总体上来看，仍然存在着不少问题，主要表现为不少地方政府存在着“重治轻防”的思想，公共危机管理理念淡薄，忽视危机教育和宣传，民众接受危机教育和参与危机锻炼的机会较少。特别是在政府建设中，没有将危机教育、宣传、咨询纳入到正常的工作范围和职责之中。政府公共关系作为顺利解决危机的软手段，发挥着意想不到的管理功能。具有公共关系意识和理念的人，会在工作、生活中时刻注意自己的言行举止对公众的影响以及在公众心目中留下的形象。但是，就我国目前情况而言，有的政府机关及其公务员则在危机时刻一方面缺乏与媒体进行良好的公关，面对媒体表现出来的要么是一种不耐烦甚至厌恶之情，要么是由于公关技巧的缺乏、公关能力的不足，不能正确有效的口头表达自己对危机事件的处理策略、方式或方法等。另一方面，主要是在危机情境中不能与公众进行很好的沟通和交流，由于缺少交流，公众获取的信息比较少，对存在的危机状况不明白、不理解，在谣言四起的情况下，不仅加深了危机的危害和扩散，更容易使公众对政府及其公务员产生不信任。“镉大米”无疑是今年较大的食品安全危机之一。因为大米是中国的主食，一般人食用量也比较大，所以其安全标准比国际标准要高。这是符合中国国情的“合理严格”。按照这个标准，广州检测出了大批镉超标大米。事件爆出是源于政府公布“广州检测大米，四成以上样品镉超标”。这个消息很惊人，足以引发公众恐慌。而让公众更加不安的是：没有及时说明超标大米的批次、产地，也没有及时说明它们有多大的代表性，更没有及时告诉公众该怎么办！这样一条消息，具备了一切产生恐慌的因素，自然在短短的时间内就传遍全国。好在后来政府又做了许多工作，检测了更多样品，公布了超标批次、产地，食品安全风险评估与交流中心也发布了镉的背景信息，以及告知公众应该如何对待等等。公众的恐慌才渐渐平息下去。所以，必须把政府公共关系理念渗透到政府公务员的日常行为中，用意识指导行动，用能力展示行动，才能取得危机治理的胜利。2.2.2 政府公关危机管理保障机制不健全 公共危机管理是现代政府管理的一项基本职能，政府在公共危机管理中，应建立良好的资源配置和保障机制，但从我国目前的实践来看，同上述要求还存在着一定的差距。一方面，政府的公共危机资源调度和整合能力相对不足。我国没能把公共危机管理和日常管理很好地结合起来，使公共危机管理作为政府日常管理的一部分。公共危机事件发生后，政府常常会组建领导班子或者工作小组来负责处理公共危机事件，这种领导班子和工作小组，缺乏机制保障和工作经验，手中掌握的资源也十分有限，资源整合能力相对不足的问题比较严重；另一方面，公共危机保障机制缺乏财政预算和支付支持制度。当前我国在政府预算的过程中，没有把公共危机财政预算纳入到政府的公共财政支出之中，一些地方政府公共危机管理的投入严重不足，导致政府公共危机资源匮乏，应对公共危机事件能力较弱。当前我国应对危机资源储备建设严重滞后，如2005年11月，中石油吉林石化公司双苯车间发生爆炸，使松花江水遭受污染，导致了哈尔滨市水危机事件。在水危机期间，如果要净化水则共需1400吨活性炭，当时哈尔滨市政府从全国各地紧急调运了700吨，而仍有700吨的缺口，延误了净化水的最好时机，由于缺乏有效的资源调配和储备机制，延误了净化水的最好时机，对控制危机延误了一些时间。在2008年，面对突如其来的汶川大地震，我国政府积极组织了抗震救援工作，可是在抗震抢险工作中我们发现我国缺乏专门的危机救援方面的专业队伍和先进的救援设备，这对人员的救助是十分不利的。虽然政府信息公开后，境外的几支救援队伍暂时的弥补了这一不足，但是仍然影响了人员救助的时间，影响了抗战救援工作的进度。于此同时，我国政府缺乏先进危机应急设施的储备。因为先进的应急设施是抗震救援工作顺利开展的有效保障。在汶川地震发生后，灾区很多地方的通讯设施和交通都陷入瘫痪的状态，阻断了灾区与外界的联系，另外在地震灾区，我国在人员抢救中最多的还是依靠人力进行，这对抗震抢险工作的开展是十分不利的。因此，危机救援物资、各种先进救援设施等不同种类的应急储备对政府及时有效地应对危机有着十分重大的意义。2.2.3 公共危机管理缺乏完善的法制保障和长期战略规划在公共危机状态下，政府能否坚持依法行政，公共权力实施和公民基本权力保障能否协调，法制精神能否得到延续，已成为一个国家法制水平高低的重要标志。目前，我国颁布和实施了戒严法、防震减灾法等多部单项法律法规，以应对可能发生的公共危机事件，但从整体上来看，我国在公共危机立法方面，还存在着不少漏洞。首先是没有制定综合性的公共危机管理法或突发事件应对法，以弥补单项立法的不足和固有的缺陷。其次是单项立法有待完善。我国目前制定的单项法，专业性、部门色彩很浓，独立性很强，横向的协调性较差。系统性是公共危机的一个重要特征，公共危机事件的发生主要是在主导因素诱发下，多种因素共同作用的结果，单一因素诱发公共危机事件的可能性很小。因此，我们必须树立全面、系统的观念，用战略、长远的眼光来看待公共危机管理，建立长期的应对危机的战略规划是我国各级政府刻不容缓的责任。但是，我国某些地方政府没有完整和系统的反危机战略规划，导致政府公共危机预警和预控能力严重不足。存在着“重治轻防”的思想，大多充当着消防员，而不是护林员，不注重消除诱发危机的因素，群众信访、环境恶化等诸多诱发危机事件的因素在公共危机管理中没有得到足够重视。2.3 我国政府危机公关存在问题的原因分析 20世纪80年代以来，我国经济持续快速增长，但与此同时，我国正处于经济转轨，社会转型的关键时期，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。现代社会对政府的危机公关能力提出了更高的要求，然而这与我国政府危机公关偏弱形成了尖锐的矛盾。我国政府危机公关存在问题的原因可以归纳为以下