2022年国有森林资源产权制度改革法律问题研究.docx

精品学习资源国有森林资源产权制度改革法律问题讨论关键词: 国有森林资源；产权改革；法律模式；法律原就；法律程序内容提要 : 国有森林资源产权制度改革是解决林区“两危”，建设林区和谐社会的必定挑选，是促进林业生态效益、经济效益和社会效益平稳进展的必由之路；本文针对国有森林资源产权改革法律缺失的现状，讨论了产权改革的法律模式，供应了产权改革的法律原就，分析了产权改革法律程序的重要意义，概括了产权改革的物权依据，构建了产权改革的纠纷解决机制，为产权改革的顺当进行奠定 了 法 律 基 础 ；国有森林资源产权制度改革是实现国有林区可连续进展的必定挑选，是实现林业生态效益、经济效益和社会效益平稳进展的必由之路，是解决林区危机，建设林区和谐社会，达到林区社会主义新农村目标的有效途径；改革的成败事关重大，改革路径的挑选尤为关键；从目前改革试点的问题入手，我们可以发觉；政策行政的引领占据主导位置，法制规范化存在极大缺陷；因此，为改革供应完备的法律制度成为法学工作者的当务之急；本文拟从国有森林资源产权改革的法律模式、法律原就、法律程序、法律制度、纠纷解决机制等多方位问题进行讨论，以期为改革达到既定目标供应切实的法欢迎下载精品学习资源律理论支撑；一 、 国 有 森 林 资 源 产 权 改 革 的 法 律 模 式国有森林资源产权制度改革是一项复杂的社会工程，不同的国有林区存在不同的经济条件、社会条件和生态条件，面临的问题和冲突也存在差异；因此，在进行产权改革时要依据自身的特点挑选适当的改革方式，不能追求千篇一律、整齐划一；国有森林资源产权改革法律模式的价值在于使改革走上法制轨道；供应标准的法律模式，就使国家和改革相对人森林资源产权明晰，各方主体权益义务明确，法律责任和法律后果可猜测；为实现改革目标奠定良好的制度基础；国有森林资源产权改革的基本模式有三：契约模式、代理模 式 和 共 有 模 式 ；（ 一 ） 有 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 的 契 约 模 式所谓契约模式是指在国有森林资源产权制度改革的过程中，国家实行与产权相对人订立契约的方式让与森林资源使用权及相关权益完成产权改革的法律模式；详细契约形式主要是承包合同；国家是最大的发包方，林区职工是承包方；国家收取肯定的承包费用，林区 职 工 获 得 林 地 使 用 权 和 林 木 所 有 权 ；（ 二 ） 国 有 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 的 代 理 模 式所谓代理模式是指在国有森林资源产权改革的过程中，国家将国有森林资源产权托付林业企业代为行使，国家是托付人，林业企业是受托付人，在托付合同规定的权限内，受托付人的一切行为后果均由托付人承担的法律模式；国家拥有森林资源，企业负责使森林欢迎下载精品学习资源只 是 代 理 人， 收 取 一 定 的代 理 费 ， 不享 有 森 林 资 源产 权 ；（ 三 ） 国 有 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 的 共 有 模 式所谓共有模式是指在国有森林资源产权改革的过程中，国家、地方政府、企业和个人共同享有森林资源产权，各主体按比例共享权利和分担义务的法律模式；其中，国家和其他主体可以自由组合，其法律后果均为共有；二 、 国 有 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 的 法 律 原 就国有森林资源产权制度改革的法律原就是指在改革过程中指导改革始终的总的指导思想和基本准就；偏离法律原就的改革必定使改革误入歧途；（一）依法改革原就国有森林资源产权制度改革必需依法进行，国家应当制定系统完备的改革法律，使改革有法可依，有章可循；在国家法律的引领下完成改革任务；详细法律应当包括：法律模式，法律原就，法律程序 ， 法 律 制 度 ， 法 律 解 决 纠 纷 机 制 等 ；（ 二 ） 森 林 资 源 可 持 续 发 展 原 就森林资源的治理必需坚持依法治理的原就，只有依法办事、依法治理，才能确保森林资源改革规范有序；坚持森林资源依法治理的原森林资源可连续进展原就，是指在改革的过程中，坚持改革既可以满意当代人对森林资源的需求，又不对后代人满意其森林资源需求的才能构成危害的森林资源进展原就；详细内容包括，森林资源欢迎下载精品学习资源续性；生态可连续性指要合理地利用和爱护森林资源，不断改善生态环境；社会可连续性强调满意人类基本的需要和较高层次的社会文化需求，在充分考虑森林资源的承载才能的基础上，连续不断地供应充分而牢靠的森林资源以满意社会需求；经济可连续性主要关注森林资源生产者的长期利益，重点强调森林资源生产中的效益问题， 森林资源要连续进展，就必需使生产者有利可图；只有做到三者兼顾 和 协 调 ， 才 能 实 现 可 持 续 发 展 的 目 标 ；（ 三 ） 利 益 兼 顾 原 就国有森林资源产权制度改革必需兼顾各方利益，确保林业职工得实惠、生态受爱护、经济得进展；其重点是要统筹国家、政府、个人三方利益；第一要保证林区职工利益，坚持让权于民、让利于民，确保林区职工在林地、林木产权的初始安排上得“大头 ”，确保林区职工在林业生产经营的利益安排上得“大头 ”；同时，要兼顾国家、政府的利益，国家、政府可以收取少量林地使用费，也可以通过供应社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，从而共享林业进展的收益，保证林业治理活动正常进行；在处理林区职工得实惠与生态受爱护关系上，既要确保林区职工得实惠，又要确保生态受保 护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 利 益 兼 顾 原 就 的 底 线 ；三 、 国 有 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 的 程 序欢迎下载精品学习资源革过程中，法律规定的林业职工、行政部门、司法部门等主体为完成国有森林资源产权制度改革特定行为所设置的步骤、手续和流 程；国有森林资源产权制度改革中的时间及空间构成具有相对确定性；时间上是在国有森林资源改革完成之前；在空间上是国有林制度改革所涉及相应行为只能由被涉及到的主体以公开的形式表现和实施；法律程序是制度化的基石，是现代法律的特点之一；程序是一个复杂的过程，每一个环节都是环环相扣的，任何一个环节的不完善都有可能导致整个程序的失败；程序价值是一个多元的价值关系体系，它包涵公正、效率、安定、和公平多项内容；因此，法律程 序 对 于 国 有 森 林 资 源 产 权 制 度 改 革 具 有 重 要 的 意 义 ；（ 一 ） 程 序 有 利 于 维 护 改 革 法 律 的 权 威 性程序有利于保证国有森林资源改革过程中法律、政策等得到正确的实施与遵守，爱护法律的权威性；程序在肯定程度上依靠于实体 法律行为 ,从属于实体法律行为而存在 ,是实现实体法律行为的形式和方式；作为形式和方式的法律程序,其目的是实现实体法律所规定的实体权益和义务；没有法律程序 ,实体法律行为便失去操作的规范性和统一性 ,而操作的任意性和随便性必定会背离法律设置实体权益义务的宗旨 ,有损实体法律行为的合法性、正值性；因此，在国有森林资源产权制度改革过程中，必需依靠一个完善的法律程序来保证法 律及政策的制定和实施；假如没有一个完善的法律程序，国有森林 资源产权制度改革的主体，为了个人私利或者其他缘由，就有可能欢迎下载精品学习资源性 ， 使 国 有 森 林 资 源 改 革 失 去 法 律 的 有 效 保 障 ；（ 二 ） 程 序 是 保 障 改 革 公 正 进 行 的 有 效 工 具程序是保证社会对国有森林资源产权制度改革公正进行的有效武器；就法律程序与公正的价值而论 ,正值法律程序是克服专权 ,爱护公正的手段；历史的体会反复说明 :权力导致腐败 ,肯定权力导致肯定腐败；法治社会不答应有肯定的权力,权力的网络必需是一个相互制 衡、相互钳制的网络；而对权力实行掌握的手段不只是实体法,更重要的是程序法；国有森林资资源在改革之前，虽然在法律上规定是归国家全部的，但是，在实际上是由政府所掌握和治理，可谓政府垄断；在国有森林资源产权制度的改革阶段，各种看法的表达需要一个整理的阶段，而在这个过程中原有的体制在肯定程度上存在着担心定，而担心定是腐败滋生的土壤，因此，必需加强国有森林资源产权制度改革过程中的程序建设，才能够有效的预防腐败，爱护社会公正；（ 三 ） 程 序 是 化 解 改 革 矛 盾 吸取 社 会 不 满 的 必定 选 择程序可以给人们一个公正的感染和示意，吸取不满，削减社会矛盾；国有森林资源产权制度改革，从实质上讲是一个权益再安排的过程；每一个人都期望获得权益，由于在获得权益的同时，不仅仅有法律上的意义仍有现实的经济利益；因此，在林改的过程中，假如没有一个合理的程序，必定会给人们一种暗箱操作、不公正不公正的感觉，就会增加人们的反感，同时也会激起人们的不满，引起欢迎下载精品学习资源而公开的程序，使各个主体明白改革整个过程，在很大程度上，能够 保 障 改 革 的 结 果 可 以 被 各 个 主 体 所 接 受 ；（ 四 ） 程 序 是 提 高 改 革 效 率 降 低 成 本 的 科 学 途 径程序有利于提高国有森林资源产权制度改革效率，降低改革成本，加快国有森林资源产权制度改革的步伐；程序与效率之间自身就是冲突的，严格的依据程序进行操作，可能会牺牲一些效率；但关键在于如何看待这种得失；就事情本身的操作过程而言，讲程序会需要更多的时间，但假如不讲程序，出了问题，后续花费的时间以及由此造成缺失就更大；我国是一个以国有森林资源为主的国 家，对国有森林资源的改革是一个浩大的工程，本身就需要几年甚至是几十年的努力；假如在程序上出了问题，就相当于改革走错了路，需要重新再来；实际上是增加改革的成本，降低改革的速度；国有林区的改革，必需坚持民主、公开、透亮、有序的运作；坚持群众参加、民主议事；改革方案必需公开、公示；运作程序必需有序、透亮；真正做到合民心、顺民意，切实保证林区职工群众的切身 利 益 ， 保 障 林 区 社 会 的和 谐 稳 定 ；四 、 国 有 森 林 资 源 产 权 改 革 的 物 权 依 据国有森林资源产权物权是指在敬重森林资源的自然属性和经济规律的基础上，国有森林资源物权人依法或者依合同取得、在法律规定的范畴内依据自己的意志支配森林资源、享受其利益并排除他人干涉的权益；物权是一系列权益的种概念，是一系列权益的总称，欢迎下载精品学习资源益 物 权 及 国 有 森 林 资 源 担 保 物 权 ；（一）国有森林资源所有权国家全部的森林资源是国家财产的重要组成部分，是进展我国林业事业的主要物质基础，是我国森林资源中的主导力气；国有森林资源全部权主要表达在现有法律的规定中；宪法第9 条规定： “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家全部，即全民全部；由法律规定属于集体全部的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外； ”物权法第 48 条规定： “森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家全部，但法律规定属于集体全部的除外； ”物权法第 49 条规定： “法律规定属于国家全部的野生动植物资源，属于国家全部；”森林法第 3 条第 1 款规定： “森林资源归国家全部，由法律规定属于集体全部的除外；”森林法第 27 条规定： “国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并依据国家规定支配林木收益；国家对属于其全部的自然资源享有占有、使用、收益和处分的权益；”这个权益分别由国务院和省、地两级人民政府分别代表国家行使；这 个权益现仍详细表达在制定涉及各种规划、许可、收取税收和有偿 使用费等方面 1 ；在权益的详细行使上，国家对其全部的森林资源实行 “统一领导、分级治理 ”原就，分别交由各级林业机关、企事业单位经营治理，依各自的权限范畴对其经营治理的森林资源依法行 使占有、使用、收益和处分的权益2 ；国有森林资源全部权依据客欢迎下载精品学习资源有森林生态环境资源全部权和国有森林其他经济性资源全部权四种形式；（二）国有森林资源用益物权国有森林资源用益物权主要表达为国有林地承包经营权和国有林地使用权；国有林地承包经营权是最为典型的用益物权；依据农村土地承包法的规定，经营权是指承包人依法享有承包土地的使用、土地 承包经营权流转、自主组织生产经营和处置产品的权益；承包经营 权流转的权益是指经营权人对经营权进行转包、出租、互换、转让 或其他方式流转；其中实行转让方式流转的，应当经发包方同意； 实行转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案；对 不宜实行家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地通过 招标、拍卖、公开协商等方式承包；通过招标、拍卖、公开协商等 方式承包而取得的承包经营权可以依法实行转让、出租、入股、抵 押或者其他方式流转、承包人死亡的，其应得的承包收益，依照继 承法的规定继承；在承包期内，继承人可以连续承包；林地的承包 期为 30 70 年；特别林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准，可以延长；国有森林资源使用权也是典型的用益物权；依据我国宪法、民法通就、物权法、土地治理法和森林法的规定，我国森林资源的使用权形式多样，但主要有以下几种：一是国欢迎下载精品学习资源法享有占有、使用、收益和部分处分权，即享有有限制的使用权； 二是国有森林资源由集体以合法的形式取得使用权，如实行联营、 承包、租赁等形式获得的森林资源的使用权；三是集体的林地，由 国有林业单位使用，经营林业的国有单位没有全部权，但依法拥有 使用权；四是公民、法人和其他经济组织依法使用国有的或集体所 有的林地进展林业的，如实行承包、租赁、转让等形式依法获得林 地的使用权，而不拥有全部权；关于森林资源使用权的流转，森 林法第 15 条规定：以下森林资源的使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林经营林木的出资合作条件， 但不得将林地改为非林地：一是用材林、经济林、薪炭林；二是用 材林、经济林、薪炭林的林地使用权；三是用材林、经济林、薪炭 林的采伐迹地火烧迹地的林地使用权；四是国务院规定的其他森林资源的使用权；（三）国有森林资源担保物权担保物权是国有森林资源物权最重要的组成部分；国有森林资源担保物权的限制比较严格，详细表达在两方面：一方面是对抵押权客体范畴的限制严格；另一方面是对抵押权登记的规定严格；（1） 抵押客体范畴的限制；物权法第184 条第 2 款规定， 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体全部的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外；最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法 >如干问题的说明第52 条：当事人以农作物和与欢迎下载精品学习资源效；依据森林资源抵押登记方法（试行）规定，森林资源抵押是指森林资源权益人不转移对森林资源的占有，将该资产作为债权担保的行为；森林资源资产抵押登记方法（试行）第9 条对抵押的客体作了严格的限制：“以下森林、林木和林地使用权不得抵 押： （一）生态公益林；（二）权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权；（三）未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权（农村居民在其宅基地、自留山种植的林木除外）；（四）属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然爱护区的森林、林木和林地使用权；（五）特种用途林中的母树林、试验林、环境爱护林、风景林；（六）以家庭承包形式取得的集体林地使用权；（七）国家规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权；”；除此以外，该法第 8 条仍规定： “森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得转变林地的属性和用途； ”可见目前 我 国 对 国有 森 林 资 源 抵押 权 客 体 的限 制 是 非 常 严格 的 ；（2） ）抵押权登记制度严格；依据森林资源资产抵押登记方法 试行的规定，从事林业经营的单位和个人以其全部或者依法有权处理的森林资源物权使用权作抵押物申请借款或其他目的的，应以书面形式与抵押权人签订抵押担保合同，并持相关文件资料向森林资源抵押登记部门申请办理抵押登记；可见对于森林资源抵押权的规定采取的是登记成立主义；五 、 国 有 森 林 资 源 产 权 改 革 的 纠 纷 解 决 机 制欢迎下载精品学习资源的需要，新的纠纷形式需要新的纠纷解决机制予以应对；综合性的纠纷解决机制的建立成为必然；（ 一 ） 法 院 调 解 制 度法院调解制度，是指在开庭审理的过程中，在法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议进行自愿、公平地协商，达成协议，解决民事纠纷的活动；法院调解制度在处理森林资源纠纷中具有调解结果终局性、高效率和低成本的特点；在处理纠纷过程中既可以充分保证社会安定，爱护司法形象，提高法院的公信力，又可以削减当事人在诉讼利益和诉讼心理上的对抗性，准时、妥当、有效地解决大量易于激化的社会冲突， 促进 社会的和 谐稳固；（ 二 ） 法 官 调 解 制 度法官助理调解制度，是指案件自移送审判庭到进入开庭审理前，依据法官授权的助理法官审查诉讼材料、组织当事人交换证据、主持调解的一系列诉讼活动的法律制度；法官助理进行调解时必需坚持自愿、公平、合法的原就；不得强制当事人接受调解，不得向当事人透露或示意法院将来可能做出的实质性处理看法，不得进行诱导和以拖促调；对当事人未达成调解协议的案件，法官助理要将案件卷宗材料准时移送法官，以便进入正式的庭审程序；此时法官助理需做的重要工作是完成庭审报告书；报告书包括调解简明情形、当事人证据目录、争议焦点以及查明的案件事实、确定的庭审日期等；欢迎下载精品学习资源（ 三 ） 人 民 调 解 制 度所谓人民调解制度，乃是从中国古代社会的诉讼外调解演化发展而来的，运用说理、疏导的方式来排解民间纠纷的群众性自治制度，也是我国重要的排解民间纠纷的法律制度形式；人民调解制度对解决产权改革过程中产生的纠纷意义重大；在改革过程中，森林资源权属纠纷多发生在林区，而林区又是熟人社会，许多人碍于情面不情愿打官司，而纠纷长期得不到解决冲突就会激化，成为社会的不稳固因素，不利于生产进展和构建和谐社会；而村委会作为人民调解的主持者恰恰解决了这一问题，村委会具有较强的群众性， 其工作性质就是治理林区工作，解决林业职工之间的日常纠纷，爱护林区社会稳固，因此，由其调解林区森林资源权属纠纷是正确选择；（ 四 ） 律 师 和 解 制 度律师和解制度，是指在当事人一方或者双方聘请了代理律师的纠纷中，由其代理律师主持和解工作的法律制度；律师和解制度，是通过双方当事人或者律师协商的方式来确定和解的地点，律师在和解过程中应当对己方当事人或对方当事人及其代理律师提出的和解方案的合法性以及合理性进行审查，并告知己方当事人该和解方案将引起的法律后果，准时将和解过程中发觉或发生的新情形与己方当事人商量，以保证己方当事人的合法权益；律师和解最终的目的是达成看法一样的和解协议，当事人双方必需亲悠闲和解协议上签字，一试两份，和解协议自双方当事人签署完毕后发生法律效欢迎下载精品学习资源不履行其相应的义务，另一方当事人可以通过诉讼的方式来爱护自己 的 利 益 ， 同 时 和 解 协 议 的 效 力 自 动 终 止 ；由此可见，律师和解制度对于解决林区纠纷具有重要意义：其一，律师和解制度和解的地点和时间的挑选性很强；林业职工可以在自己家里进行和解，而且和解的时间可以由双方当事人来协商、约 定，特别便利；其二，律师介入和解全过程可以确保和解的合法 性，而且律师具有很强的法律专业学问，可以依据现有的证据、材料预见诉讼的结果，从而能够使双方当事人更加客观地处理纠纷、解决矛盾；（五）仲裁制度仲裁制度，是指当事人依据双方的仲裁协议或者有关规定，将仲裁协议提交给商定或者规定的非司法性质的第三者（一般是仲裁委员会），由其对争议事项所涉及的权益和义务作出裁决的一种法律制度；3（六）诉讼制度诉讼制度是指民事诉讼制度，是指森林资源权益主体因森林资源权属纠纷损害其人身权、财产权，向人民法院提出，要求人民法院确认其民事权益或要求相对人履行民事义务,或要求人民法院变更民事权益或义务而提起的诉讼的一种法律制度；诉讼制度是森林资源 纠纷解决机制的重要内容，也是森林资源权益主体爱护自己合法权 利的最有力的保证；诉讼制度一方面可以完全地解决纠纷、排除冲欢迎下载精品学习资源根本上化解冲突，排除隐患；对于构建和谐社会，保证森林资源长期、健康、稳固的进展具有重要作用；另一方面诉讼制度对于那些案件复杂多变，当事人双方无法通过对话、协商的方式来解决冲突的林民之间的纠纷也具有积极意义，由于诉讼终结后的判决书具有最高法律效力，能够第一时间确定当事人之间的权益义务关系，从根本上解决矛盾；综上所述，我国是一个人口众多而森林资源相对匮乏的进展中国家，实现森林资源稳固增长，缓解潜在森林生态危机，有效爱护环境和促进经济进展是我们的终极目标；构建合理的国有森林资源产权制度改革法律系统，完善国有森林资源产权制度改革法律框架是实现终极目标的必定挑选；本文运用规范分析与系统考察相结合的方法，讨论了国有森林资源产权制度改革的法律模式、法律原就、法律程序、物权依据和纠纷解决机制，为产权改革的顺当进行供应了 法 律 参 考 ；注释:1 中国可连续进展林业战略讨论工程组编中国可连续进展林业战 略 研 究 保 障 卷 北 京 ： 中 国 林 业 出 版 社 ， 2003 ： 122 张力 等 刍 议林 权 问题 林 业勘 查 设 计 2002 ， 4 ： 12欢迎下载精品学习资源欢迎下载