2022年城市可持续发展与战略环境评价.docx

可连续进展与环境战略评判On Sustainable Development and Strategic Environmental Assessment马思源 湖南城市学院建筑与城市规划学院 内容摘要 可连续进展的事实需要详细的手段与方法；在对可连续进展和战略环境评判（ SEA）的概念、内涵和特点进行概略分析的基础上，通过分析两者之间的内在联系，着重考察以SEA 实施可连续进展的理论依据和方法；制度支配和决策程序是解决城市可连续进展问题的关键，战略环境评判在城市可连续进展综合决策中具有核心位置；战 略环境评判着眼于时代生态公正，具有战略性、开放性、敏捷性、科学性的特点；目前在 实施中存在信息不共享、缺乏技术支撑等问题，因此必需通过合理的制度支配奠定战略环 境实施的制度基础；关键词 可连续进展战略环境评判环境影响评判城市化全球化前言可连续进展作为一种新的反站理论和进展模式，对其概念和含义上有很多争议，但目前被广泛接受的定义是：可连续进展是既满意当代人的需要，又不对后代人满意起需要的才能构成危害的进展；可连续进展的核心是社会、经济与环境的细条进展、既要求在进展过程中，使经济、社会和环境目标相互结 合，相互和谐，从而使经济连续性、社会连续性和环境连续性得以共同实现；实现可连续进展的首要关键是要制定可连续进展的战略和政策，即要系统、综合评估战略决策对可连续进展的影响，使制定和实施的每一项战略决策都满意连续性目标；为此，应将连续性目标融入决策过程并作为决策过程的一项重要指标；战略环境影响评判（ SEA）是指在决策过程的早期，对政策、方案、规划等战略决策及其替代方案的广泛的环境影响（包括生物自然、经济、社会和政 治影响）进行规范的、系统的、综合的评判过程，以保证决策过程中对社会、经济和环境问题的考虑能相互融合、相互统一；SEA 在应用上主要表现为部门SEA，区域 SEA 和间接 SEA 三重形式； SEA 中应考虑的影响有 3 种类型：传统影响，与连续性有关的影响及与政策有关的影响；8 / 9一、城市可连续进展与全球化和城市化挑战进入 21 世纪，世界城市普遍受到全球化和城市化的挑战，特别是全球化和城市化过程中可连续进展的挑战；目前全世界超过一半的人口居住在城市， 制造了绝大部分的经济财宝；同时，城市人口和经济增长也带来外部性，城市更多的资源需求和废气物，显现严峻的环境问题；越来越多的人受到城市环境退化的影响：超过 11 亿的城市人口面临恶劣的空气， 4.2 亿人没有足够的卫生设施， 2.2 亿城市居民使用不洁饮用水；目前，中国是全球经济增长速度最快的国家之一，同时，作为世界上人口最多的国家，正面临着日益严肃的环境、资 源和进展防方面的挑战；告知的经济进展在带来累累硕果的同时，也相伴着环 境恶化、生态破坏和资源匮乏；很多大中城市和乡镇都面临空气、水垃圾、噪 声污染等问题，以及土地质量下降、自然资源退化等现实，这将严峻影响人们 的身体健康和生活质量；为解决城市不行连续进展的问题，必需从决策的“源头”掌握污染和削减环境破坏，关键在于城市进展、有关的制度支配和决策是否具有可连续性；由于决策事物引起重大环境污染和生态破坏的教训很多，比如，“三江平原农业开发”导致的水土流失和洪水泛滥：80 岁月末制定的支持乡镇企业政策，包括“十五小”企业对部分地区的环境造成的严峻污染；历史教训说明，政策，规划和方案所城市的影响具有宏观性、累积性、长期潜在性等特点，假如在决策初期不考虑可连续进展问题，造成的后果往往难以补偿；特别是大规模的自然资源开发利用，只有在政策或规划层次上进行环境影响评判，才能为实现可连续进展奠定基础；因此，在城市进展过程中，可连续原就应作为政策的核心和主体，通过规划、方案和最终的建设工程逐步分解和贯彻；环境影响评判是把城市可连续性原就通过“战略与政策规划与方案建设工程”逐步实施下去的重要手段和相宜方法；战略评判是对政策、规划或方案，以及代替方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评判过程，包括把评判结果应用于公共决策中，是在政策、规划和方案层次上及早和谐环境与进展关系的决策和规划手段；二、战略环境评判的伦理基价值与决策特点战略环境评判通常被看作是实现可连续进展战略的重要工具之一；传统的环境影响评判争论的是工程建设和运行期间的环境影响，关注的是“代内公 平”可连续进展除了“代内公正”外，更加关注“代际公正”的决策伦理思想；战略环境评判就是把可连续原就的事实从抽象的、宏观的战略层面落实到实际 的、可操作的详细工程的桥梁；目前很多国家都以立法或行政命令的形式要求决策部门对于可能造成重大环境影响的议案、部门规章及规划方案开展战略环境评判；战略环境评判在可连续进展综合决策汇总起着不行替代的作用；一方面，战略环境评判为评估政府决策的环境影响供应了一整套技术方法，为决策者供应环境信息，帮忙挑选最可连续的方案，也为环境治理供应指导；令一方面，战略环境评判最为综合决策的运行框架，能够补偿政府部门间协作不强、信息分散的问题，建立部门间渠道，使得决策过程和环境评判过程相互作用，促进决策科学化，和谐利益冲突；战略环境评判的决策特点有以下几个方面；第一是他的战略性，决策者、评判者和相关利益人都采纳战略性思维，以可连续进展为原就，预防为主，着眼与长远，长久的利益；其次是它的开放性，战略环境评判通过训练、培训、论坛和有关工程让相关利益人和公众公开地参加问题的争论，并把评判内容向公众开放，充分表达社会主体的环境公平，并且构建一种社会决策文化；再次是他敏捷性，战略环境评判针对可连续进展的决策过程，而不是决策结果，因此在不同时期应充分考虑相关利益人的相互关系，形成具有敏捷性的决策过程；最终是它的科学性，战略环境评判体系理论的思想，利用科学的方法与技术， 过程公开、方法严格，能够保证评判结果的客观性；三、城市可连续进展的战略环境评判实践与存在的问题从 20 世纪 80 岁月末开头，战略环境评判作为实施可连续进展战略的重要措施， 得到各国的广泛接受，世界环境与进展委员会、欧盟、OEDC、世界银行、联合国等国际组住积极推动其进展，美国、加拿大、英国等国家都以不同形式要求开展战略环境评判工作；加拿大是事实战略环境评判较早的国家，20 世纪 90 岁月就颁布了关于战略评判的政府令和战略环境指南；加拿大把战略环境评判与公众决策紧密结合起来，通过吸引公众关注和良好商业运作实现可连续进展目标，闻名案例有多伦多滨水地区复原工程；美国在 20 世纪 80 岁月后大规模开展了战略环境评判活动，环境爱护局、能源部、住房与城市进展部交通部、林业署等作为参加部门；取得突出成果的是加利福尼亚，该地区每年完成的战略环境评判工程超过130 项，主要面对区域综合规划、重建规划、水资源治理规划、公园和休闲地规划等；英国的战略环境评判不是通过制度化的程序执行的，而是以环境爱护局供应指导方针确立事实；然而，政府部门的几乎和规划所起的作用究竟有限，不过，这些年来的私有化进程和规制放松对战略环境评判的开展起到肯定的推动作用；中国开展环境评判始于 20 世纪 90 岁月初期，主要形式是区域环境影响评判，与战略环境评判在理论、方法和技术当都存在肯定差距；目前较为突出的 例子包括中国汽车产业革命政策环境影响评判、江苏省结构调整环境影响评价、中国科学院的区域开发前期争论等等；在世界各国对战略环境评判实践过程中也存在着不足，比如政府部门间缺乏协作，实施效率不高，运作流程不畅；同时由于环境信息不共享、不完全、阻碍了战略环境评判的进展；战略环境评判主要面对决策过程，但如何在决策中考虑政策的环境影响，仍缺乏相应的分析技术的支撑，也缺少相应的法律和规章的支持；尽管目前有很多胜利的案例，但在多数战略环境评判工程中仍旧缺乏公众的广泛参加；此外，一些战略环境评判的评判方法、技术仍学要进一步争论；四、城市可连续进展中战略环境评判的政策措施尽管是城市进展北京和体会各有不同，但都要面对全球化、经济重构、社会冲突、环境、制度变革所带来的压力；对于中国这样的进展中国家而言，全球化和可连续进展带来环境压力更加严峻；经济富强、社会进展和环境的爱护与改善，需要利用可连续进展战略来迎接各种挑战，并在决策过程中通过战略环境评判实施，合理制度支配来解决决策中的环境问题；包括以下六个方面：第一，进行战略环境评判试点工作；通过借鉴国外体会，开展中国城市决策中战略环境评判试点工作，积存体会，为中国战略环境评判方法、程序、指南的指定做好预备；其次，加强战略环境评判方法、技术、程序、指南、理论、规章、法律的争论，并不断完善和修正，开发新的方法、程序；归外战略环境的有关理论、方法并不完全适合中国国情，因此需要针对中国城市进展的实际情形，指定自己的战略评判理论、方法及相关的理发工作；第三，利用信息技术开发战略环境评判数据库；鉴于目前国内城市进展环境信息的缺乏，特别是城市各组织机构、部门间环境信息不共享，常常导致相关利益人之间不能有效协作；要解决这个问题，必需利用信息技术来开发战略环境评判数据库，比如地理信息系统（GIS）、决策支持系统、数据挖掘等信息技术和网络技术等；通过城市环境信息搜集和分析、开展国际合作，是全球化的战略环境评判信息的根本保证；第四，注意训练、培训和建立宣扬网络；政策、规划、即或与环境问题的融合，离不开训练和培训的作用，通过组织研讨会或论坛的形式来沟通与战略评判的相关事宜；这个过程中涉及到很多相关利益人，包括组织者、实施者、治理者、政府机构、专家、顾问、公众、非政府组织、私人企业等等；建立相应的宣扬网络来促进公众环境意识的提高，要充分利用互联网、新闻媒介、研讨会、公众论坛等方式进行；第五，加强公众参加；在战略环境评过程中，让公众参加近来，答应组织者以积极的方式来治理参加者，公众参加是实施可连续进展的重要方面；同 时，在提高城市防灾救灾的才能方面，社区也应当受到重视；第六，国际沟通；功过增强世界各国战略环境评判信息和理论的沟通，寻求建立有效的战略环境评判体系，力求对世界性环境问题准时精确地做出决 策；五、以战略环境影响评判实施可连续进展战略决策的影响具有长期性和广泛性，战略决策的连续性是实现可连续进展的重要基础；战略环境影响评判已被广泛认为是保证战略决策的连续性，从而促进可连续进展的一种重要手段；尽管对可连续进展的定义存在分歧，但几乎全部的人都认同：可连续进展的核心是在进展的过程中，使经济、社会和环境目标相结合、相互和谐，从而使经济连续性、社会连续性和环境连续性满意共同实现；可连续进展需要一种综合的、整体的方法；战略环境影响评判强调综合性和整体性，其将环境目标和连续性原就融入决策过程中，使决策过程能同时考虑社会、经济和环境因素，从而成为实施可连续进展的一个重要工具；详细来说，战略环境影响评判可以从以下几个方面促进可连续进展；5.1 可连续进展供应整体性方法传统的决策指定过程由于受过度乐观主义、机构分割、短期的政治任务及经济目标的剧烈制约，其往往忽视或不重视长期的生态和社会经济影响；实现连续性目标需要在决策过程中使用一种更整合的、跨学科、跨部门方法；战略环境影响评判为考虑连续性原就供应了一个整体性方法，其能加强在政治议程中对长期的生态和社会经济影响的考虑、使战略决策的指定基于更广泛的背景和可连续进展的各个方面，如环境承载力、自然资本、预警性原就及代际公正性等，从而使挑选的战略决策更好地满意连续性目标；第一确立与战略目标有关的连续性原就和目标，其通过各层次战略环境影响评判及战略环境影响评判和工程EIA 的层次联系，贯穿于从政策，方案，规章到工程的整个决策过程；连续性原就为战略环境影响评判供应明确的目的、目 标和指标，其用来作为识别和评估拟议战略决策及起代替方案的影响、权衡利 弊及解决冲突的指标和准绳；战略环境影响评判为实施可连续性目标供应一个 结构化、层次化的框架，起将连续性目标自上而下从政策、方案、规划到工程 进行传递和贯彻，并在此过程将其演绎得更为详细和更具操作性；通过战略环 境影响评判和工程 EIA 的层次联系，不但使可连续性目标在从政策到工程的整个决策过程中得到贯彻，而且使战略环境影响评判和工程EIA 相互补充，使各自的过程更为集中、简化和有效；5.2 全面考虑战略代替方案战略环境影响评判优于工程EIA 的一个关键在于它主动性强，能在高层次战略决策的早期，系统、全面地考虑拟议战略决策的各种替代方案，并通过系 统、正式、科学评判，在众多的替代方案中挑选一个能以最小的环境代价实现既定的战略目标，或能在各不同战略目标间取得正确平稳的最优方案；对替代方案的评判是 EIA 的最重要环节，也是 EIA 作为实施可连续进展的一种有效工具的关键；原就上，工程EIA 也全面考虑各种替代方案，但实际工作中往往难以做到；大多数情形下，工程EIA 往往是在高层次的战略决策之后进行，因此在工程 EIA 阶段，很多决策已经在更早的规划阶段确定，而这些决策可能忽视一些重要的替代方案；实际工作中工程EIA 往往只能考虑在工程层次上有限范畴内的替代方案，而对有关技术、资源利用生活方式等高层次基本问题的替代方案就很难加以考虑；在很多地方，工程EIA 往往只能当作一种识别和减缓拟议行动重大不利影响的工具，是对拟议行动环境可行性的一个证明，着重考虑环境问题的后果；战略环境影响评判是战略决策制定的核心，而对战略替代方案的识别、评估和比较又是战略环境影响评判的核心内容，它能在找略决策的早期及连续性原就的框架下，系统考虑根本性而不只是技术性问题，能影响战略决策的内容和方向使之更好地满意连续性目标，因而也是战略环境影响评判实施可连续进展的一个重要的关键；5.3 系统分析累积影响累积影响 问题 最初 是由美国 提出来 的； 1978 年， 美国环 境质量委员会（ CEQ）提出必需在国家环境法的矿家下考虑累积影响，并将其定义为：是“当一项行动与其它过去、现在和可以合理遇见的将来的其他行动结合在一起时产生的对环境增加的影响”，“累积影响往往来源于发生在一段时间内，单独影响很小，但集合起来影响却特别大的行动”5.4 环境监控与适应性环境治理可连续进展在很大程度上取决于正确处理进展过程中存在的很多不确定性以及对各种环境风险的认知，起要求采纳预警性的原就和方法以规避风险；处理环境不确定性和环境风险的一个有效方法是连续的环境监控和适应性环境管 理；战略环境影响评判能建立环境监控方案及运用适应性环境治理方法，从而促进连续性原就的实施；第一，环境监控可以用来把握不利影响减缓措施的实施成效，明白没有猜测到的影响，及想象是否达到了某一危急程度，从而可以通过对已有减缓措施的调整或采纳新的减缓措施，及早防止和减轻不行接受的影响；其次将战略决策的实际影响与猜测影响进行比较，可以使猜测才能不断提高；再次，提高战略决策的成效需要运用适应性环境治理方法，即不断调整治理的实践以处理战略决策实施过程中的不确定性；此外，战略环境影响评判通过建立环境监控和适应性治理机制，能影响连续性目标和指标、监控措施和适应性治理机制的形成和进展；5.5 扩展公众参加可连续进展的主体是公众，公众参加是可连续进展的重要组成部分；工程EIA 中公众参加的一个突出问题是它往往进行得太迟，难以影响关键的决策公众参加常常变成了公共关系：其目的往往是为一项已经做出打算猎取公众支 持，或收集一些不能最终决策有多少影响的公众看法；战略环境影响评判将公众参加扩展到战略层次，具有在时间和空间上扩展公众参加的潜力；就时间而言，战略环境影响评判中公众参加能在决策的早期进行，因而能影响具有长远意义的关键决策（如城市总体规划）；就空间而 言，战略环境影响评判中的公众参加能更有效地将整个社区的看法融入决策， 而工程 EIA 中的公众参加往往是零碎的；因此，战略环境影响评判能比工程EIA 事实更早期的、全面的、实质性的公众参加，使决策制定基于更广泛的学问和价值观；广泛的公众参加能使战略环境影响评判更精确的估量战略决策对可连续进展的影响，减相关问题和信息被遗漏的可能性，是决策过程更科学、民主；此外，公众参加也是使决策获得公众支持，提高政府决策效率和责任感及公众环境意识的重要途径；公众广泛参加决策是实现可连续进展的一个重要前提，由于环境连续性和公正性存在本质的联系；通过战略环境影响评判扩展决策过程的公众参加，能促进对根本性的公正性问题和基本的连续性目标的考虑；六 、结语可连续进展的实施需要详细的手段和方法；战略环境影响评判可以供应一个系统的综合的、考虑可连续进展原就的框架，即将连续性原就融入决策的全过程，使环境问题在政策、方案、规划和工程各个决策层次上都得到充分的考虑，从而可以从上到下层贯彻可连续进展目标；在过去的 20 多年中，中国在积极开展工程 EIA 的同时，也开展了区域EIA 工作；但从战略的层次看，区域 EIA 是低层次的战略环境影响评判；最近，我国学者仍开展了重大经济政策战略环境影响评判，区域能源进展战略环境影响评判，以及立法提案的战略环境影响评判；我国新颁布实施的环境影响评判法以法律形式对规划环境影响评判作出了规定； 中国（内地）的战略环境影响评判总体上刚刚起步，仍存在有关法规、程序、技术和方法等多方面问题；为了更好地发挥战略环境影响评判作为使战略决策迈向可连续进展的重要决策支持工具的作用，真正将中国21 实际议程落到实处，应以我国广泛开展区域EIA 为基础，借鉴国外开展战略环境影响评判的体会，在我国尽快建立战略环境影响评判的实施程序，争论战略环境影响评判的技术和方法，进行战略环境影响评判试点和案例跟踪，组织开展战略环境影响评判的训练和人员培训；在区域EIA 的基础上，逐步开展政策、方案和其他规划的战略环境影响评判，建立起我国面对可连续进展的完整的 EIA 制度体系；七、参考文献1 彭应登、王华东、战略环境评判与工程环境影响评判；中国环境科学，1995，15（6）： 452-455；2 包存宽、尚金城、论战略环境评判中的公众参加；重庆环境科学， 2000， 22（2）： 37-40 ；3 承继成、林晖、杨汝万：面对信息社会的区域可连续进展导论，商务印书馆， 2001；9 / 9