政府预算编审.pptx
第五章 政府预算的编审（2）单位预算和部门预算的编制与管理4/26/20221第一节：单位预算的编制与管理 1.1行政单位预算的编制与管理 1.2事业单位预算的编制与管理第二节：部门预算的编制与管理第三节 政府预算的审查批准4/26/20222行政单位与事业单位 行政单位：指进行国家行政管理、组织经济建设、文化建设、维护社会公共秩序的单位,主要包括国家权力机关、行政、司法、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。（凭借国家权力） 事业单位：指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事科、教、文、卫等的社会服务组织。（服务性、公益性和知识密集性）Back4/26/20223一、国家对行政单位实行的预算管理方式一、国家对行政单位实行的预算管理方式 “收支统一管理；定额、定项拨款；超支不补，节余留用” （一）收支统一管理（一）收支统一管理 1. 所有财政预算拨款收入、可用预算外资金收入和其他收入全部要编入预算。 2. 合理安排各项支出。要首先确保基本支出和必要的专项支出，所有的收入还有余，才考虑其他的支出。（二）定额、定项拨款（二）定额、定项拨款 1.定额拨款：主要用于对经常性支出/基本支出的测算和拨付 2.定项拨款：主要用于对大型购置费，大型修缮费等专项支出预算采取的拨款。（三）超支不补，节余留用（三）超支不补，节余留用 收支预算一经核批，一般就不予调整 ；支出超预算，财政部门或主管单位就不再追加拨款；支出小于收入，可以结转下年继续使用，财政不予收回。4/26/20224二、行政单位收入预算的编制二、行政单位收入预算的编制 行政单位编制收入预算时，应将所有的收入都列入预算将所有的收入都列入预算，应合理合理划分不同类型的收入划分不同类型的收入，应逐项细化逐项细化。 财政预算拨款收入财政预算拨款收入：根据财政部门或主管单位核定的定额核定的定额，结合 本单位的实际和财力可能，逐项计算编列逐项计算编列；对拨入的专项经费要单列反映单列反映； 可用预算外资金收入可用预算外资金收入:一般根据预计缴入财政专户数预计缴入财政专户数和按规定直按规定直接留用的预算外资金数接留用的预算外资金数确定。按规定应上缴财政预算的罚没款和 行政性收费，不得列为单位收入。 其他收入：其他收入：细化分项，单独列示细化分项，单独列示，反映单位内部的固定资产有偿 转让收入、 出租出借收入、利息收入等。 4/26/20225三、行政单位支出预算的编制三、行政单位支出预算的编制 合理分类，分别编制；明细说明合理分类，分别编制；明细说明 经常性支出经常性支出：人员经费按编制人数和规定的定额标准计算编列；公用经费按支出定额计算；无定额的按上年实际数，适当增减编列。 专项支出：专项支出：按支出用途或专项工作任务分项编列，考虑定额标准和开支水平，要详细说明。（主要有大型设备购置费、大型修缮费、大型会议费和专项业务费） 自筹基建支出自筹基建支出：先确保资金来源；按有关部门批准的投资规模和自身的财力编制；有单独、详细的预算表格反映。 4/26/20226四、行政单位预算报表 1、收支预算总表 2、预算外资金收入项目明细表 3、其他收入预算明细表 4、支出预算明细表 5、经常性支出预算计算表 6、预算外资金收支计划表 、预算基本数字表4/26/20227一、国家对事业单位实行的预算管理方式一、国家对事业单位实行的预算管理方式 “核定收支，定额核定收支，定额/定项补助（上缴），超支不补，结余留用定项补助（上缴），超支不补，结余留用” （一）核定收支。（一）核定收支。核定事业单位的全部收支，将其全部纳入预算统筹安排。（二）定额（二）定额/定项补助（上缴）定项补助（上缴） 、预算补助。对自身组织的收入不能满足支出的事业单位采取的预算拨付方式。（前提：事业单位的经常性支出首先由非财政收入来弥补）预算上缴。对事业单位自身组织的收入超出其正常支出较多，实行收入上缴办法。（三）超支不补，节余留用（三）超支不补，节余留用4/26/20228二、事业单位收入预算的编制二、事业单位收入预算的编制 财政补助收入财政补助收入：定额补助要按财政部门确定的补助定额标准计算编制；定项补助按财政部门确定的定项补助标准，逐项计算编列。 非财政补助收入非财政补助收入：分清不同的收入类别，编入不同的项 上级补助收入上级补助收入：根据主管部门或上级确定的数额编列 附属单位上缴收入附属单位上缴收入：按附属单位上缴比例或定额编列 事业收入事业收入：有收费标准的，按相关标准计算；无，根据上年基数调整计算。 经营收入经营收入：根据上年情况，结合本年度经营活动直接编入 其他收入：其他收入：参照上年实际数结合预算年度具体情况编列。 基建拨款收入基建拨款收入：单位提出需要，上级主管部门和财政审批的数编列 4/26/20229三、事业单位支出预算的编制三、事业单位支出预算的编制 消耗性支出消耗性支出：划分不同性质的支出项目，属于人员支出的，按有关标准和编制人数计算编列；属于公用支出，由定额的按定额，无定额的，按实际情况测算编列。 调拨支出调拨支出：按规定的补助支出标准或上缴标准计算编列。 向下级拨付财政补助；向下级拨付费财政补助；向上级上缴自身组织的收入向下级拨付财政补助；向下级拨付费财政补助；向上级上缴自身组织的收入 基建支出基建支出：对于利用国家基建资金的按上级主管部门和财政部门的审批数；对自筹基建支出，按存入基建专户的数列支。4/26/202210四、事业单位预算报表四、事业单位预算报表 收支预算总表：收支预算总表：反映年度总体的收支情况 事业收入预算明细表事业收入预算明细表：反映事业单位各种事业性收入的明细情况。 事业支出预算明细表事业支出预算明细表：反映事业各种事业性支出的明细项目。 预算外收入明细表：预算外收入明细表： 预算外资金收支计划表：预算外资金收支计划表： 预算基本数字表：预算基本数字表：反映事业单位的基本数字及补充资料。（定员定额及相关数据 ）4/26/202211一、部门预算概述部门预算：由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。 1、各部门预算由本部门所属行政事业单位预算组成； 2、各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行； 3、各部门定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。 4/26/202212二、部门预算的特点 完整性。完整性。反映部门财政拨款，预算外资金，政府性基金收入和其他收入。 细化性。细化性。将收支内容细化到部门所属的具体下级单位和项目。 综合性。综合性。涵盖部门各项收支的综合性财政计划。4/26/202213三、部门预算收入的编制 基本要求：根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本部门组织的收入。收入预算要按收入类别逐项核定按收入类别逐项核定；对本部门组织的行政事业性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入，要核定到具体的单位和项目到具体的单位和项目。 （一）预算内收入，预算内收入，包括财政拨款（补助）收入和纳入预算管理的政府性包括财政拨款（补助）收入和纳入预算管理的政府性基金收入；基金收入；（二）预算外收入预算外收入，财政部门从财政专户中核拨给行政事业单位的预算外财政部门从财政专户中核拨给行政事业单位的预算外资金收入资金收入； （三）其他资金收入其他资金收入，包括事业收入、事业单位经营收入、上级补助收入、包括事业收入、事业单位经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入和其他收入。附属单位上缴收入和其他收入。 4/26/202214四、部门预算支出的编制 基本要求 ：以财政部门核定的定员定额标准为依据编制经费预算；所有支出预算都要编制到具体项目，改变过去基础加增长的编制方法，改零基预算法。（一）人员经费按定员定额标准编制。预算由单位编制并由部门负（一）人员经费按定员定额标准编制。预算由单位编制并由部门负责汇总。责汇总。（二）正常公用经费按单位性质和部门分类分档定额编制。（二）正常公用经费按单位性质和部门分类分档定额编制。（三）专项支出按项目预算实行零基预算，需要对项目进行可行性（三）专项支出按项目预算实行零基预算，需要对项目进行可行性论证，从技术，财务，成本费用，社会效益等方面进行分析，测定论证，从技术，财务，成本费用，社会效益等方面进行分析，测定支出概算。支出概算。 4/26/202215五、部门预算报表收支预算总表收支预算总表收入支出预算表收入支出预算表收入预算表收入预算表支出预算表支出预算表人员经费预算表人员经费预算表公用经费支出预算表公用经费支出预算表行政事业专项支出预算表行政事业专项支出预算表基本建设支出预算表基本建设支出预算表其他生产建设性支出预算表其他生产建设性支出预算表事业发展支出预算表事业发展支出预算表财政拨款支出预算表财政拨款支出预算表4/26/202216 预算外资金收支预算汇总表 预算外资金支出分部门明细表 行政事业性收费和政府性基金收支汇总表 行政事业性收费收支分部门明细表 国有企业计划亏损补贴预算表 政府采购预算表 行政事业单位人员及机构情况表 单位资产负债表4/26/202217六、我国部门预算及其改革4/26/202218（一）编制部门预算的背景（一）编制部门预算的背景我国在推行部门预算之前，只是编制粗略的总我国在推行部门预算之前，只是编制粗略的总预算，并将经费整体地切块给各职能部门，由预算，并将经费整体地切块给各职能部门，由它们进行二次分配，二次分配的方法各部门不它们进行二次分配，二次分配的方法各部门不一。一。主要缺陷是预算资金分配权分散；预算分类过主要缺陷是预算资金分配权分散；预算分类过于粗略，经费用途不透明，无法仔细判断经费于粗略，经费用途不透明，无法仔细判断经费使用与政府执政总目标的一致性，人大代表也使用与政府执政总目标的一致性，人大代表也无法实施有效的评估、检查；缺乏科学合理的无法实施有效的评估、检查；缺乏科学合理的定额标准，资金分配随意性大，难免一些单位定额标准，资金分配随意性大，难免一些单位资金不足、一些单位存在浪费，而且为了争取资金不足、一些单位存在浪费，而且为了争取更多的资金，有些单位会采取寻租行动，造成更多的资金，有些单位会采取寻租行动，造成财政腐败和不公平；预算资金分配权分散，执财政腐败和不公平；预算资金分配权分散，执行过程中追加追减，弱化了预算的约束。行过程中追加追减，弱化了预算的约束。4/26/2022191999年年 6月月审计署代表国务院在第九次全国人民代表大审计署代表国务院在第九次全国人民代表大会常委会第十次会议所作的关于会常委会第十次会议所作的关于 1998年中央预年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告和算执行情况和其他财政收支的审计工作报告和全国人民代表大会常委会在审议全国人民代表大会常委会在审议 1998年中央决算年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作。预算编制工作。主要意见：一是要严格执行中华人民共和国预主要意见：一是要严格执行中华人民共和国预算法，及时批复预算；二是要细化报送全国人算法，及时批复预算；二是要细化报送全国人民代表大会审查批准的预算草案内容，增加透明民代表大会审查批准的预算草案内容，增加透明度。报送内容应增加对中央各部门支出、中央补度。报送内容应增加对中央各部门支出、中央补助各地方的支出和重点项目的支出等。助各地方的支出和重点项目的支出等。4/26/202220全国人民代表大会预算工作委员会具体要求全国人民代表大会预算工作委员会具体要求财政部财政部 2000年在向全国人民代表大会提交年在向全国人民代表大会提交中央预算草案时要提供中央各部门预算收支中央预算草案时要提供中央各部门预算收支等材料，要报送部门预算。为此，财政部于等材料，要报送部门预算。为此，财政部于 1999年年 9月月 20日下发了关于改进日下发了关于改进 2000年年中央预算编制的通知，提出从中央预算编制的通知，提出从 2000年起，年起，试编部门预算。试编部门预算。4/26/202221（二）部门预算与传统预算的区别（二）部门预算与传统预算的区别传统预算也称功能预算，采用收入按类别，传统预算也称功能预算，采用收入按类别，支出按功能方法进行编制，其特点是在编支出按功能方法进行编制，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准。制预算时，不以预算部门作为划分标准。 4/26/202222 1、预算管理方式不同。功能预算一个部门不同、预算管理方式不同。功能预算一个部门不同功能的经费在财政均由不同机构进行管理，在财政功能的经费在财政均由不同机构进行管理，在财政部门是一个机构管理若干部门同一性质的经费。部部门是一个机构管理若干部门同一性质的经费。部门预算则是一个部门不同功能的经费在财政均由同门预算则是一个部门不同功能的经费在财政均由同一机构管理，在财政是一个机构管理一个部门的所一机构管理，在财政是一个机构管理一个部门的所有经费。有经费。 2、预算涵盖范围不同。功能预算的编制范围仅、预算涵盖范围不同。功能预算的编制范围仅限于预算内资金收支预算，没有涵盖预算外收限于预算内资金收支预算，没有涵盖预算外收 支、基金预算收支和其他收支。部门预算则涵支、基金预算收支和其他收支。部门预算则涵 盖了全部收支。盖了全部收支。4/26/2022233 3、预算编制方式不同。功能预算经常由主管、预算编制方式不同。功能预算经常由主管部门代基层单位编制预算，层层代编。部门预部门代基层单位编制预算，层层代编。部门预算编制是自下而上，即从基层编起，逐级审核算编制是自下而上，即从基层编起，逐级审核汇总。汇总。4 4、预算管理的侧重点不同。功能预算侧重于、预算管理的侧重点不同。功能预算侧重于财政收入拨款管理财政收入拨款管理, ,且管理方式粗放。部门预且管理方式粗放。部门预算侧重反映细化的某一部门的全部收支情况，算侧重反映细化的某一部门的全部收支情况，突出预算的事前控制作用。突出预算的事前控制作用。5 5、预算细化程度不同。部门预算与功能预算、预算细化程度不同。部门预算与功能预算相比更加细化相比更加细化, ,预算编报时间延长预算编报时间延长, ,批复及时。批复及时。4/26/202224 传统按功能编制预算存在的问题传统按功能编制预算存在的问题 1、部门没有一本完整的预算、部门没有一本完整的预算 2、预算编制粗糙，缺乏有效监督机制。、预算编制粗糙，缺乏有效监督机制。 3、预算编制缺乏科学的定员定额标准。、预算编制缺乏科学的定员定额标准。 4、预算资金分配权分散。、预算资金分配权分散。 5、约束软化，追加追减情况时有发生。、约束软化，追加追减情况时有发生。 4/26/202225 部门预算内在的优点部门预算内在的优点 1、扩大了预算的编制范围，有利于提、扩大了预算的编制范围，有利于提高预算的综合性。高预算的综合性。 2、一个部门一本预算，一个部门一本预算，保证了预算的保证了预算的完整性。完整性。 3、克服了代编预算的方式。、克服了代编预算的方式。 4、基本统一了预算分配权。、基本统一了预算分配权。 5、严控年初预留机动财力，防止二次、严控年初预留机动财力，防止二次预算。预算。4/26/202226“二上二下二上二下”的编报程序。我国部门预算仍然实行的编报程序。我国部门预算仍然实行“二上二下二上二下”的编报办法。的编报办法。“一上一上”，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提出概算。，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提出概算。行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提出包括财政预算拨款收入、预算外资金收入、其他收入和各项支出包括财政预算拨款收入、预算外资金收入、其他收入和各项支出组成的收支概算，逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。出组成的收支概算，逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。“一下一下”，财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数，财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数或预算指标。财政部门根据本级人民代表大会后下达预算控制数或预算指标。财政部门根据本级人民代表大会批准的财政预算及本级政府批准的财政预算外资金收支计划，参批准的财政预算及本级政府批准的财政预算外资金收支计划，参照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配下达单位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核拨数下达单位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核拨数额。行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政额。行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部门审批。部门审批。（三）部门预算编制流程（三）部门预算编制流程4/26/202227“二上二上”，部门根据预算控制数编制本部门预算，部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部。行政单位根据财政分配的预算指标，报送财政部。行政单位根据财政分配的预算指标，核实调整单位各项收支，按照预算编报的要求，核实调整单位各项收支，按照预算编报的要求，正式编制年度收入和支出预算，经主管预算单位正式编制年度收入和支出预算，经主管预算单位审核汇总后报送同级财政部门。审核汇总后报送同级财政部门。“二下二下”，财政部门根据人代会批准预算草案批，财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算。财政部门对上报的行政单位预算，复部门预算。财政部门对上报的行政单位预算，应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预算；主管部门再在部门预算的范围内批复单位预算；主管部门再在部门预算的范围内批复单位预算。单位预算经财政部门、主管预算单位批准后算。单位预算经财政部门、主管预算单位批准后作为预算执行的依据。作为预算执行的依据。4/26/202228（1）中央部门预算的总流程。通过利用）中央部门预算的总流程。通过利用“中央部门中央部门预算子系统预算子系统”，各部门可以编制、汇总和上报本部，各部门可以编制、汇总和上报本部门的预算建议数；财政部业务司局按照其管理职能门的预算建议数；财政部业务司局按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；数；各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准；根据全国人大批准的预审定后报送全国人大批准；根据全国人大批准的预算，由财政部统一批复给各部门。中央部门预算的算，由财政部统一批复给各部门。中央部门预算的总流程如图总流程如图部门预算的编制程序流程图4/26/202229（）部门编报预算的流程。部门或单位在编报预（）部门编报预算的流程。部门或单位在编报预算的过程中通过利用算的过程中通过利用“中央部门预算编报子系统中央部门预算编报子系统”，编制和上报部门预算建议数，根据预算控制数编制编制和上报部门预算建议数，根据预算控制数编制和上报部门预算数。部门编报预算的流程如图和上报部门预算数。部门编报预算的流程如图4/26/202230（3）财政部审核上报预算的流程。财政部在管理部门预算的）财政部审核上报预算的流程。财政部在管理部门预算的过程中根据现行管理职能将部门预算拆分给各业务司局；各业过程中根据现行管理职能将部门预算拆分给各业务司局；各业务司局通过预算专网在自己的权限范围内审核各部门预算数据，务司局通过预算专网在自己的权限范围内审核各部门预算数据，给各部门下达部门预算控制限额；根据全国人大批准后的中央给各部门下达部门预算控制限额；根据全国人大批准后的中央预算，预算司向各部门批复预算。财政部审核部门预算和上报预算，预算司向各部门批复预算。财政部审核部门预算和上报中央预算的流程如图中央预算的流程如图4/26/202231财政部批复预算的流程。全国人大批准中央预算后，财政部批复预算的流程。全国人大批准中央预算后，财政部在一个月之内将预算批复到各部门。其流程财政部在一个月之内将预算批复到各部门。其流程图为：图为：4/26/202232现状：现状：我国从2000年起开始学习西方发达国家的预算管理办法，试编中央部门预算，随后积极推广到省级及省级以下政府预算的编制。案例 浙江人大首次审查政府部门预算：一张纸变一本书（四）部门预算改革探索（四）部门预算改革探索4/26/202233目前我国开展的部门预算还刚刚起步，还更多地从“编制”角度，而不是从部门预算所含有的精神实质角度，推行这一改革，加上实际上存在的垄断性公务员或准公务员市场（即通俗说法公务员仍是“铁饭碗”），财政供养单位人员只能进、不能出，人员经费只能升、不能降，以及我国面子人情关系现实文化和宜粗不宜细、“大概”“差不多”思维习惯影响，我国的部门预算与西方发达国家的部门预算还不能同日而语。4/26/202234主要问题：主要问题：尚未全面建立起科学合理的支出标准和预算定额体系；预算科目分类体系、结构不够科学，难以客观、准确地反映政府各项职责活动；资金安排还不能以科学的分析、评估为依据，缺乏准确的基础数据支持，主要还是采用拍脑袋或按往期基数简单地确定预算定额的方法；部门预算的内容仍然不够细化；存在资金多头重复安排问题。因此，原有预算管理中的问题还没有得到完全解决，而且还出现新问题。还必须根据中国国情和现实文化特点，探索中国式的部门预算管理模式。4/26/2022354/26/202236政府预算的审查批准 宪法规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的职权。 立法机关修改预算的法定权力大体有三种模式：、权力无约束、权力受约束、平衡预算的权力4/26/202237审查内容：编制审查收入审查支出审查平衡审查4/26/202238
