强化或是扭曲：绩效问责对官员创新行为激励影响的实验研究.doc

强化或是扭曲：绩效问责对官员创新行为激励影响的实验研究摘要 持续的改革创新是地方政府应对复杂多变环境的重要战略和手段，政府创新在宏观层面是制度结构的设计问题，在微观层面则是官员创新行为的激励问题。然而，在实践中始终存在官员创新需求与官员创新行为阻滞之间的矛盾，上级政府试图通过问责来强化官员创新行为的绩效结果，以解决官员不作为问题，而事实结果往往由于绩效问责改变官员个体创新意愿而导致创新行为更不易发生。基于官员创新意愿测量，采用实验法研究绩效问责、官员创新意愿与创新行为之间的关系，研究发现：（1）公务员个体创新意愿具有结构性特征;（2）高创新意愿和低创新意愿对于绩效问责反应的敏感度存在差异;（3）官员创新意愿转化为创新行为的过程中存在制度性阻滞。 关键词 绩效问责;创新意愿;官员创新;创新行为 中图分类号D630 文献标识码A 文章编号1000-4769（2022）01-0038-10 基金项目国家自然科学基金青年项目“中国地方政府自发型和建构型创新的发生机理、耦合互动与整合性绩效研究”（71904070）;国家自然科学基金青年项目“基层干部何以担当作为？动机与影响因素的研究”（71904071）;兰州大学中央高校优秀青年支持项目（21lzujbkyjh009） 作者简介郎玫，兰州大学管理学院教授，甘肃 兰州 730000。 吴建南：，2021年第9期。 一、问题的提出与文献回顾 现阶段，地方政府面对的主客观环境更加复杂化、多样化，改革创新需要解决发展路径固化与创新突破之间的内在协同问题，使创新在“顶层建构-组织实施-个体意愿”过程中有效衔接，从而提升创新的有效性。但两者之间的矛盾会构成政府创新转型的重大阻碍，具体而言：一是全面深化改革对地方政府改革创新的需求与创新动力衰竭之间的矛盾，改革创新有破有立，而创新是将改革成果变成实施机制的过程，对全面改革、深化改革至关重要;二是创新的顶层设计推进与官员创新意愿衰减之间的矛盾，官员被动创新，墨守成规，进而出现“懒政”“怠政”问题，使得顶层政策整体推进出现停滞甚至倒退，政策创新红利因推进过程中执行力匮乏而被部分抵消。随着制度创新时代的落幕，创新逐渐成熟固化，地方政府创新的重心、内容、方式发生巨大变化，当法制化、程序化逐渐超越绩效要求时，“踩红线”创新被随之而来的问责压力所替代。2015年，各地建立了官员创新的“容错机制”，借此缓解地方政府因问责压力所导致的“不作为”现象，但效果仍旧乏善可陈。绩效问责制度设计的初衷，是为了体现人民主权的价值导向下监督官员权力与官员责任的对应性。曹鎏：，2017年第5期。责任政治是现代民主政治的核心范畴和本质特征张贤明、杨楠：，2021年第4期。，绩效问责对构建责任政府和施政府绩效管理有重要作用。参见徐元善、楚德江：，2007年第11期;张创新、赵蕾：，2006年第5期。有效的问责不仅能划分并监督官员权力，建立动态调整的干部选拔机制，提升政府官员素质，促使政府官员履行职责参见高恩新：，2016年第3期;马骏：，2010年第5期。，还能推动政府信息公开和区域创新，并提升政府形象。参见赖诗攀：，2013年第2期;阎波、吴建南：，2013年第11期;阎波、刘佳、刘张立、吴建南：，2017年第2期。绩效问责与政府创新动力在理论上具备内在一致性，绩效问责是对政策实施、项目实施、管理过程等的结果进行问责，而地方官员为了绩效的实现，往往选择不断创新来解决问题，或学习其他地方政府的创新。然而，从实践来看，绩效问责与官员创新又存在着对立关系，绩效问责的实施往往会从以下三个方面抑制官员创新。 一是绩效问责需要一定的“精准性”，而政府绩效的衡量却天然具有模糊性和非对应性，一方面表现为无法清晰定义政府“无绩效”“低绩效”与“高绩效”之间的边界;另一方面表现为无法有效地将个体绩效、组织绩效、政策绩效形成有效隔断并形成明确的逻辑链条，也无法准确定位绩效问责的主体。所以，在问责过程中必然存在“简单问责”“形式问责”等倾向，或以“问责到位”代替“查处到位”。高恩新：，2015年第4期。二是绩效问责本身具有情境性，绩效问责的标准难以统一，使得官员对于绩效问责的认知存在偏差。实际问责过程中存在行政问责幅度缺乏一致性、问责形式起伏较大等问题，严重削弱了问责制度的合法性张创新、陈文静：，2012年第11期。，部分地区在执行问责制度的过程中存在自由裁量空间，使得绩效问责趋于弱化，甚至沦为上下级政府行政博弈的工具。管兵：，2021年第2期。三是绩效问责对官员的激励与惩罚往往不对等，外在绩效无法有效内生为官员的个体绩效而导致对官员个体缺乏持续的内在激励机制，而当出现问责事项时，其问责的“负反馈”效应又十分明显，容易造成官员“不求有功，但求无过”的心理，这也是实践中“担当作为”要求难以落实的重要原因，长此以往还容易诱发政府内部为避责而追求短期绩效目标、数量拼凑的机会主义行为。参见渠敬东、周飞舟、应星：，2009年第6期;李元珍：，2013年第3期;Creso M.Sá，Andrew Kretz and Ksistjan Sigurdson，“Accountability，Performance Assessment，and Evaluation：Policy Pressures and Responses from Research Councils，”Research Evaluation，vol.22，no.2，2013，pp.105-117. 第 5 页 共 5 页