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依法行政讲座中南财经政法大学法学院中南财经政法大学法学院教授教授/博士生导师博士生导师一、依法行政释义一、依法行政释义 一、何谓行政一、何谓行政 正确理解正确理解“行政行政”是掌握是掌握“依法行政依法行政”这个重这个重要问题的起点，因为这涉及到依法行政适用对象。要问题的起点，因为这涉及到依法行政适用对象。 行政的概念行政的概念在我国日常生活中运用的相当广泛，在我国日常生活中运用的相当广泛，人们往往把行政等同于人们往往把行政等同于“管理管理”，凡是有，凡是有“管理管理”的地方即被冠以的地方即被冠以“行政行政”。管理的部门称为行政。管理的部门称为行政科、室、处，管理人员称为行政干部、行政人员科、室、处，管理人员称为行政干部、行政人员等，甚至有人将行政解释为后勤，也有人把非专等，甚至有人将行政解释为后勤，也有人把非专业的杂物也称为行政。业的杂物也称为行政。 但这些均不是“依法行政”所指的行政。 “依法行政依法行政”所指的行政是有特定含义的，专所指的行政是有特定含义的，专指国家行政机关或者法律、法规和规章授权行使指国家行政机关或者法律、法规和规章授权行使行政权力的社会组织以及国家行政机关委托行使行政权力的社会组织以及国家行政机关委托行使行政权力的社会组织或个人，对国家与公共事务行政权力的社会组织或个人，对国家与公共事务所进行的决策、组织、管理和执行的活动。所进行的决策、组织、管理和执行的活动。 从这个含义中，可以发现从这个含义中，可以发现“依法行政依法行政”的的“行行政政”包括四层意思：包括四层意思： （1）从主体而言从主体而言，包括国家行政机关；国家行政机关；法律、法规和规章授权行使行政权力的社会组织；国家行政机关委托行使行政权力的社会组织或个人。 比如，公安机关对闯红灯的汽车司机给予行政处罚，工商行政管理机关检查市场上的食品安全情况等。 （2）从范围而言，）从范围而言，行政是对国家事务或公共事务行政是对国家事务或公共事务的管理。的管理。 （3）从方式和手段而言）从方式和手段而言，有决策、组织、管理、，有决策、组织、管理、执行等，比如，发布命令和通知，制定规范性文执行等，比如，发布命令和通知，制定规范性文件。件。 （4）从本质而言，）从本质而言，是国家行政机关、是国家行政机关、法律、法规和规章授权等主体运用行政权力的行为。运用行政权力的行为。 事例（一）：企业内部的事例（一）：企业内部的“行政行政”是否属于是否属于“依依法行政法行政”中的中的“行政行政”？ 某市国有农业机械厂是一家拥有6000人的大型企业。1997年5月，该厂行政办公室发布了一个分房通知，将机械厂购置的8套二居室住宅分给有关人员，并将分房的条件列出。机械厂工程师李波认为，他在该厂已经工作10年，对该长机械设备的更新改造作出过较大贡献，且他家一直住房紧张，并符合分房通知中所列的分房条件，但分房名单中却没有他。李波认为这很不公平，便多次向厂行政办公室、厂长等反映和申诉，但均未获得解决。 李波一气之下，于1998年8月以该机械厂行政办公室为被告向人民法院提起行政诉讼。法院经审查认为，被告不合格，驳回了李波提起的行政诉讼。 评析：从“依法行政”所特指的“行政”的概念中可以发现，“企业内部的行政”不同于“依法行政”所指的“行政”。 “企业内部的行政”仅指企业在经营运作时所进行的一系列组织和管理活动，它所管理的事务仅限于企业内部事务。在本案中，机械厂行政办公室所发布的分房通知就是企业内部的管理事务，李波对该分房方案不满不能通过行政诉讼途径解决，他可以以机械厂为被告向人民法院提起民事诉讼。 事例（二）：工商局购买办公家具的行为是否事例（二）：工商局购买办公家具的行为是否属于属于“依法行政依法行政”中的中的“行政行政”？ 某县工商局决定将原有办公楼修葺一新，并购置一些办公家具，便于2005年8月与该县居美家具公司签订了一份购买办公家具的合同。合同签订之后，居美家具公司按照合同规定送货上门。县工商局认为该批家具质量不够好，便以此为由要求降低价格。居美家具公司不肯降价，认为家具完全符合合同的约定，县工商局应当履行合同，收货付款。双方争执不下。居美家具公司于是向县人民法院提起行政诉讼，要求县工商局履行合同，并偿付违约金。 县法院经审查驳回了居美家具公司的诉讼请求。 评析：在本案中，县工商局是国家行政机关，符合“依法行政”所指的“行政”中的主体要素的要求，但不符合“依法行政”所指的“行政”中本质要素行使行政权力的要求。 县工商局签订购买办公家具的行为仅仅是一种民事行为，它没有行使法律所授予的国家行政权力。它与居美家具公司同属于民事主体，与居美家具公司签订的合同所产生的是民事上的债权债务关系，应由民事法律规范来调整。对工商局不履行合同的行为，居美家具公司应向法院的民事审判庭提起民事诉讼。 事例（三）：民警何某接小孩违章驾驶的行为是事例（三）：民警何某接小孩违章驾驶的行为是否属于否属于“依法行政依法行政”中的中的“行政行政”？ 某县公安局民警何某，开车执行公务。在返回单位途中，路过其小孩在读书的学校，临时先决定先接其小孩回家，然后再回单位。就在何某接上小孩回家的路上，何某违章驾驶，撞伤了一位老太太。 在该事例中，对于民警何某接小孩违章驾驶的民警何某接小孩违章驾驶的行为是否属于行为是否属于“依法行政依法行政”中的中的“行政行政”的问题的问题存在两种不同观点。存在两种不同观点。 一种观点认为一种观点认为，属于，属于“依法行政依法行政”中的中的“行行政政”，理由是何某是民警，属于国家公务员，理由是何某是民警，属于国家公务员， 何某有权代表该县公安局行使权力；何某发生撞车时使用的车是公务车，而不是私家车；虽然接送自己的小孩不属公务，但它发生在整个公务的时间段之内，即回单位之前而不是之后。 第二种观点认为，何某的行为不属于属于“依法行政依法行政”中的中的“行政行政”，而是何某的私人行为。理由是接，而是何某的私人行为。理由是接送小孩是私人行为，不是执行公务行为，因而与送小孩是私人行为，不是执行公务行为，因而与县公安局没有关系。县公安局没有关系。 我们同意第二种观点我们同意第二种观点，即，即何某的行为不属于属于“依法行政依法行政”中的中的“行政行政”，而是何某的私人行，而是何某的私人行为。理由是不符合为。理由是不符合“依法行政”所指的“行政”中本质要素行使行政权力的要求。在本案中，判断何某是否代表所属公安局行使行政权力 的关键是何某的行为是否属于执行公务。 民警何某驾警车外出执行公务，这是事实，但他到学校接送小孩的行为显然不属于执行公务，没有运用行政权力，认定该行为是否属于公务，是否在运用行政权力，不是看时间，也不是看使用的工具，而是看该行为的目的和功能。 所以，何某违章撞人时，虽然用的是警车，虽然时间仍在上班时间（尚未回单位），但接送小孩的实际目的及功能，决定了此时他在从事私务，而不是公务，没有行使行政权力，由此不是“依依法行政法行政”中的中的“行政行政”。 二、何谓“依法” 正确理解正确理解“依法依法”是掌握是掌握“依法行政依法行政”这个重这个重要问题的关键，因为这涉及到依法行政的依据。要问题的关键，因为这涉及到依法行政的依据。 （一）（一）“法法”的类型的类型 “依法行政”中的“法”的类型非常广泛，包括：（1）宪法； （2）法律：全国人民代表大会及其常委委员会根据宪法制定的规范性文件，比如，行政处罚法、行政许可法； （3）行政法规：国务院根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、科技、文化等各类规范性文件的总称。比如，行政法规制定程序条例、全面推进依法行政实施纲要。 （4）地方性法规：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会，在不与国家宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，所制定的规范性文件总称。比如，湖北省反窃电管理条例、四川省农业承包合同管理条例等。 （5）自治条例和单行条例：民族自治地方（自治区、自治州和自治县）的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定规范性文件总称。 （6）行政规章。这包括部门规章和地方规章。 部门规章指国务院各部门根据法律和行政法规制定的本部门权限范围内的规范性文件总称。 地方规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，根据法律和行政法规所制定的普遍适用于本行政区域行政管理的规范性文件。比如，武汉市人民政府制定的政府规章，公安部制定的部门规章等。 （7）法律解释：具有法律解释权的特定国家机关（立法、行政和司法）就法律规范的使用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释。比如，2003年最高人民法院制定并实施的行政诉讼法若干问题解释。 （8）行政措施：是指县级以上各级人民政府为执行本级人民代表大会及其常委会的决议或上级行政机关的决议而制定的各种办法和手段。 （9）其他规范性文件：行政机关以及法律、法规和规章授权组织制定和发布的除行政法规、规章和行政措施以外的其他具有普遍约束力的决定和命令。 （二）事例解释 事例（四）事例（四）：县计划生育委员会的规定是否属于：县计划生育委员会的规定是否属于“依法行政依法行政”中的中的“法法”的范围的范围 刘亮是吉林省某乡村民，1999年12月18日与王英再婚。2000年初，乡计划生育办公室女服务员与村妇女主任到再婚后的刘亮家做妇检工作，因未带仪器，便口头查询王英带环情况，并告之够间隔年龄可再生一胎。2001年11月25日，王英生育一女。2002年5月2日，乡计划生育办公室工作人员到刘亮家，以孩子出生未办准生手续，属计划外生育，违反了吉林省计划生育条例和县计划生育委员会关于严格贯彻吉林省计划生育条例的若干规定的规定，对刘亮处以罚款。 本案的问题是：县计划生育委员会的规定是否县计划生育委员会的规定是否属于属于“依法行政依法行政”中的中的“法法”的范围？的范围？ 评析评析：在本案中， 吉林省计划生育条例是地方性法规，属于属于“依法行政依法行政”中的中的“法法”的范的范围。围。而县计划生育委员会关于严格贯彻吉林省计划生育条例的若干规定的规定是行政措施，也属于属于“依法行政依法行政”中的中的“法法”的范围。如的范围。如果与果与吉林省计划生育条例没有抵触，可以成为行政执法依据。 事例（五）：普法读物和党委通知是否属于“依依法行政法行政”中的中的“法法”的范围的范围 侯某原是四川省某市官渡镇明月村六社村民。2003年8月考入武汉水运工业学校，同时将户口迁入该校。2004年10月，官渡镇人民政府根据某市市委41号文件精神，对镇内已到承包期限的联产地进行调整并续签承包合同。侯家于1999年5月与明月村六社签订的土地承包合同，期限5年，现已到期，属于这次调整和续签联产地合同的农户。2004年11月2日，明月村六社以发包方身份召开村民大会，绝大多数社员同意不再发包联产地给侯某耕种，而由本社另一村民耕种。 侯某不服，认为四川省政府对此有明确规定：大中专在校学生，虽然户口、粮食关系已转到学校，但还需要家庭负担的，原定承包的土地面积可以不退还农业集体经济组织。结业分配后，当地土地所有者可将其土地收回，另行调整承包经营面积。故以此为由请求官渡镇人民政府解决。 官渡镇人民政府根据某市市委办公室关于完善土地承包和搞活土地经营使用权若干问题的通知中关于“在完善土地承包中的一些具体问题的处理，应充分尊重本社群众意见，只要多数人同意就行”的文件精神， 以及四川省某出版社出版的普法读物农村政策法规一千问中也有关于在人多地少地区可对考入大中专学校的学生的承包地适当调整或收回的规定，于2005年4月4日口头作出了维持明月村六社收回侯某的联产地的处理决定。 本案问题是：官渡镇人民政府上述两项依据是否属于“依法行政依法行政”中的中的“法法”的范围，进而能的范围，进而能否作为作出行政处理决定的依据？否作为作出行政处理决定的依据？ 评析评析： 我们认为我们认为农村政策法规一千问是一本普法性读物，其对有关政策法规的介绍与解释只能作为学理解释，没有法律效力，不是依法行政中所指的“法”，充其量只能作为行政决定的参考。某市市委办公室关于完善土地承包和搞活土地经营使用权若干问题的通知属于党委文件，也不属于依法行政中所指的“法”的范围，可指导行政决定的作出，但不可直接作为法律依据。二、依法行政基本要求二、依法行政基本要求 一、一、行政要合法行政要合法 它是指国家行政机关或者法律、法规和规章授它是指国家行政机关或者法律、法规和规章授权行使行政权力的社会组织以及国家行政机关委权行使行政权力的社会组织以及国家行政机关委托行使行政权力的社会组织或个人（托行使行政权力的社会组织或个人（主要是国家主要是国家行政机关，以下简称国家行政机关行政机关，以下简称国家行政机关），行使行政），行使行政权力，管理公共事务，必须有法律的明确授权，权力，管理公共事务，必须有法律的明确授权，不得与法律相抵触。不得与法律相抵触。 主要包括下列两项要求：主要包括下列两项要求： （1）行政要符合法律优先）行政要符合法律优先。 第一，一切行政行为都不得与法律第一，一切行政行为都不得与法律相抵触相抵触。这。这里的法律是宪法、全国人大及常委会制定的法律。里的法律是宪法、全国人大及常委会制定的法律。 所谓行政行为，既指国家行政机关制定和发布所谓行政行为，既指国家行政机关制定和发布的具有普遍约束力且能够反复适用的规范性文件，的具有普遍约束力且能够反复适用的规范性文件，比如，武汉市人民政府的规章，也指它们针对特比如，武汉市人民政府的规章，也指它们针对特定对象和事件作出的具体行政行为，比如，某县定对象和事件作出的具体行政行为，比如，某县公安局对陈某的行政处罚决定。公安局对陈某的行政处罚决定。 第二，法律在适用上处于第二，法律在适用上处于优先的地位优先的地位。行政机关在适用行政法规范时，当存在法行政机关在适用行政法规范时，当存在法律、行政法规、地方性法规、规章及其他律、行政法规、地方性法规、规章及其他规范性文件时，必须优先适用法律，再适规范性文件时，必须优先适用法律，再适用其他规范性文件。依法行政之用其他规范性文件。依法行政之“法法”，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件，自治条例和单行条例、规章等规范性文件，但行政机关在实施行政管理时，所依之但行政机关在实施行政管理时，所依之“法法”主要是法律。主要是法律。 （2）行政要符合法律保留原则）行政要符合法律保留原则 。它是指某是指某些事项专门保留给法律、只能由法律而不得些事项专门保留给法律、只能由法律而不得由法律以外的其他规范性文件作出规定。这由法律以外的其他规范性文件作出规定。这些事项通常涉及到宪法规定的公民基本权利些事项通常涉及到宪法规定的公民基本权利的内容。包括两层含义：的内容。包括两层含义： 一是一是绝对保留绝对保留的事项，是在任何情况下都只的事项，是在任何情况下都只能由法律作出规定的事项；能由法律作出规定的事项； 二是二是相对保留相对保留的事项，是在法律一时无法制的事项，是在法律一时无法制定而实践中又非常需要的情况下，可以授权定而实践中又非常需要的情况下，可以授权国务院制定为行政法规的事项。国务院制定为行政法规的事项。 我国我国立法法立法法第条规定了法律保留的第条规定了法律保留的事项范围：下列事项只能制定法律：事项范围：下列事项只能制定法律： （一）国家主权的事项；（一）国家主权的事项； （二）各级人民代表大会、人民政府、人民（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；基层群众自治制度； （四）犯罪和刑罚；（四）犯罪和刑罚； （五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚由的强制措施和处罚 （六）对非国有财产的征收；（六）对非国有财产的征收； （七）民事基本制度；（七）民事基本制度； （八）基本经济制度以及财政、税收、海关（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（九）诉讼和仲裁制度； （十）必须由全国人民代表大会及其常务委（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。员会制定法律的其他事项。 第条规定了法律绝对保留的事项和相对保留的第条规定了法律绝对保留的事项和相对保留的事项。事项。 立法法立法法第条规定，本法第条规定的事项第条规定，本法第条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。强制措施和处罚、司法制度等事项除外。 事例（六）：工商所有权限制公民的人身自由吗？ 高某和徐某系夫妻关系。从2004年3月开始，夫妻二人租用某市大唐轻纺市场东门外30号房屋，为袜子生产者进行袜子包装兼作生活用房。2004年5月3日，该市工商局所属市场工商所工作人员来高某处检查，认为高某夫妇无营业执照违法经营，责令二人到工商所申办营业执照。高某认为自己只负责包装袜子，按双取酬，袜子生产者已领取了营业执照。自己无需申办营业执照。双方发生争吵。工商所工作人员将房内10箱袜子搬到工商所，但没有出具扣留凭证。双方为争夺袜子发生争执。工商所工作人员随即将高某扭送到 市场管理办公室，并用手铐把高某铐在办公室窗户的铁栅栏上。徐某随后赶到，见丈夫被铐，便责骂工商所工作人员，也被带到另一间屋内铐上手铐。二人被扣留时间长达5个小时。 评析：公民人身自由权是公民最重要的权利，非经本人同意，其他任何机关和任何人没有法定依据，非依法定程序，均不能限制或剥夺公民的人身自由权。 在本案中，工商所是经济执法监督机关，根据国家法律和法规的规定，没有限制或剥夺公民人身自由的权力。工商所工作人员用手铐把高某和徐某铐住的做法，违反依法行政的要求，是严重侵害公民人身自由的行为。 事例（七）：出殡时自请西乐队被处以罚款合法吗？ 2008年10月4日，某县农民李某的父亲病故。第二天，李某到该县民政局所属的殡仪所办理有关火葬手续，并交纳了有关费用，其中包括保证不能自请西乐队的押金人民币500元。但在10月6日，李某自请西乐队组织出殡。 2008年11月10日，殡管所认定李某在为父亲治丧过程中，雇请西乐队，吹吹打打，招摇过市，违反了该县人民政府2005年12月3日发布实施的某县殡葬管理暂行办法第4条关于出葬不准请乐队吹吹打打，招摇过市，违者处以200元600元罚款的规定。据此，对李某处以400元罚款，从 其预交的押金中扣除，并开具了收款收据。 评析：出葬自请乐队吹吹打打，招摇过市，要被处以罚款，这在我国法律、行政法规和地方性法规，政府规章中均未加以规定。 在本案中，某县人民政府既不属于省、自治区人民政府所在地的市，也不属于国务院批准的较大市，无权制定政府规章，而根据行政处罚法第9条到14条的规定，只能是法律、行政法规、地方性法规、政府规章才有权规定罚款，除此以外的其他规范性文件一律不能设定行政罚款。 某县殡葬管理暂行办法属于行政处罚法所规定的其他规范性文件范畴，无权设定行政罚款，因此该文件违法，殡管所的罚款处罚也违法。 二、行政要合理二、行政要合理 这包括两层含义：这包括两层含义： 第一，行政要符合平等原则第一，行政要符合平等原则。具体而言：。具体而言： （1）平等对待相对人，不得歧视，不能因相对人）平等对待相对人，不得歧视，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等地对待；予以不平等地对待； （2）自己不得做自己案件的法官。国家行政机关）自己不得做自己案件的法官。国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，如果与所处理及其工作人员在行使职权过程中，如果与所处理的事务有法律上的利害关系，为保证实体处理结的事务有法律上的利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，就应当回避。果和程序进展的公正性，就应当回避。 （3）不单方接触。就同一事项同时对两个或两个）不单方接触。就同一事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触。触。 （4）依法行政，不偏私。）依法行政，不偏私。 （5）合理考虑相关因素，不专断。所谓）合理考虑相关因素，不专断。所谓“相关因相关因素素”，包括法律、法规规定的条件、政策的要求、，包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果。所谓产生的正面或负面效果。所谓“专断专断”，就是不，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断、任意地、武断地作出决定和实施行政理、判断、任意地、武断地作出决定和实施行政行为。行为。 第二，行政要符合比例原则第二，行政要符合比例原则。它是指国家行政机关及其工作人员在行使行政权力时，应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持两者处于适度的比例。 事例（八）：凤凰公司不服某市规划局行政处罚案 某市规划局为凤凰公司颁发建设工程规划许可证，同意其将临长江大街的2层楼房翻建为4层楼房。其后，凤凰公司又申请增建4层，但未获批准。一年后，凤凰公司建成8层楼房一栋，命名为凤凰大厦。不久， 规划局下达行政处罚决定，认定：凤凰公司超出批准范围建成凤凰大厦，属违法建设；大厦所在长江大街是历史名街，某市城市总体规划对长江大街景观的保护规定要求，沿街建设要“从整体环境出发，使新旧建筑互相协调，保证完美的风貌”，而凤凰大厦5至8层遮挡了长江大街的典型景观 天主堂尖顶，严重影响长江大街景观。根据城市规划法第40条规定，限凤凰公司60日内拆除大厦58层。凤凰公司请求规划局减少拆除面积，遭到拒绝后，诉至法院。 法院经现场勘察确认：凤凰大厦58层只有一小部分遮挡天主堂尖顶。法院认为，大厦58层是违法建设，规划局有权责令凤凰公司采取补救措施，但必须同时兼顾行政目标和相对人权益，在确保实现行政目标前提下，应使相对人权益遭受最小损害。规划局既然确定以露出天主堂尖顶为补救措施的标准，就应将拆除部分限于大厦58层遮挡天主堂尖顶部分，其要求拆除58层整体明显超出遮挡范围，额外增加了原告损失，处罚 显失公正。根据行政诉讼法第54条、城市规划法第40条规定，法院判决将行政处罚变更为：拆除凤凰大厦58层一小部分，对违法建设其余部分罚款若干。 评析：本案是行政要符合比例原则行政要符合比例原则典型案例典型案例 在该案中，规划局采取的手段是责令拆除凤凰大厦5-8层，行政目的是保护长江大街的整体景观，维护城市规划，凤凰公司受到的损害是大厦58层被拆除。以比例原则衡量该案可以得出下列结论： （1）规划局的处罚决定没有违反适当性原则 规划局决定将凤凰大厦58层全部拆除，无疑可以充分满足保护长江大街景观和维护城市规划之 目的，即采取的手段有助于实现行政目的。因此，该处罚决定符合适当性原则。 （2）规划局的处罚决定违反必要性原则 规划局只拆除大厦58层一小部分就可露出天主堂尖顶，满足行政目的，却要将58层整体拆除。规划局在给凤凰公司造成较小损害就可以达到执法目的的情况下，却非要选择给其造成较大损害的方法。该处罚决定违反了必要性原则。 （3）规划局的处罚决定违反了相当性原则 在本案中，损害与目的之间的比例关系是：拆除凤凰大厦58层一小部分与行政目的之间均衡关系。规划局决定将凤凰大厦58层整体拆除则打破了这种均衡的比例关系。 因此，该处罚决定违反了相当性原则。 （4）规划局的处罚决定严重违反了比例原则 规划局的处罚决定带给凤凰公司的损害远远超出最小损害，该处罚决定违反必要性原则和相当性原则达到非常明显的程度，严重违反了比例原则，构成了行政处罚法第54条第（4）项规定的“显失公正”，根据该规定，法院应当予以变更。因此，法院依据有关规定判决变更规划局的处罚决定是正确的。 （三）行政的程序要正当（三）行政的程序要正当 它是指国家行政机关及其工作人员实施行政管理，它是指国家行政机关及其工作人员实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开；注意听取公民、法人和其他隐私以外，应当公开；注意听取公民、法人和其他组织的意见，要依法保障其知情权、参与权和救济组织的意见，要依法保障其知情权、参与权和救济权；公正地行使行政权力，平等对待相对人。具体权；公正地行使行政权力，平等对待相对人。具体而言包括三层意义：而言包括三层意义： 第一，公开原则第一，公开原则。它是指除涉及国家秘密和依法。它是指除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，国家行政机受到保护的商业秘密、个人隐私以外，国家行政机关及其工作人员根据公民、法人和其他组织的申请关及其工作人员根据公民、法人和其他组织的申请或者主动公开与行政活动有关的情况和资料。或者主动公开与行政活动有关的情况和资料。 第二，公正原则。第二，公正原则。它要求国家行政机关及其工它要求国家行政机关及其工作人员：作人员： （1）平等对待相对人，不得歧视，不能因相对人）平等对待相对人，不得歧视，不能因相对人的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之的身份、民族、性别、宗教信仰等的不同而对之予以不平等地对待；予以不平等地对待； （2）自己不得做自己案件的法官。国家行政机关）自己不得做自己案件的法官。国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，如果与所处理及其工作人员在行使职权过程中，如果与所处理的事务有法律上的利害关系，为保证实体处理结的事务有法律上的利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，就应当回避。果和程序进展的公正性，就应当回避。 （3）在相同或相似情况下，行政权力的行使，应）在相同或相似情况下，行政权力的行使，应当体现一致性。当体现一致性。 第三，参与原则第三，参与原则。它是指国家行政机关及其工作。它是指国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中，除法律规定的程序外，应人员在行使职权过程中，除法律规定的程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，从而确保行政相对人实现行政程序权利。它主要包从而确保行政相对人实现行政程序权利。它主要包括：括： （1）获得通知权，即相对人享有获得通知其何时、）获得通知权，即相对人享有获得通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利；以何种方式参与行政程序的权利； （2）陈述权，即行政相对人享有就行政活动所涉）陈述权，即行政相对人享有就行政活动所涉及的事实向国家行政机关及其工作人员进行陈述的及的事实向国家行政机关及其工作人员进行陈述的权利；权利； （3）抗辩权，即行政相对人针对国家行政机关及）抗辩权，即行政相对人针对国家行政机关及其工作人员提出的不利指控，依据自己所掌握的其工作人员提出的不利指控，依据自己所掌握的事实和法律向其提出反驳的权利；事实和法律向其提出反驳的权利； （4）申请权，即行政相对人请求国家行政机关及）申请权，即行政相对人请求国家行政机关及其工作人员启动行政程序的权利，如听证请求权、其工作人员启动行政程序的权利，如听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权以及行政复议请求回避请求权、卷宗阅览请求权以及行政复议请求权等。权等。 事例（九）：畜牧兽医站当场作出处罚决定是否符合依法行政要求？ 陈某是从事猪肉贩运的个体工商户。2007年7月20日25日期间，陈某曾先后将50头经过兽医卫生检疫部门检疫的生猪运到本县某镇食品站屠宰。 7月26日，县畜牧兽医站所属的该镇兽医站工作人员在对陈某的冷藏库进行检查时，发现有20头猪没有加盖兽医卫生检疫验讫印章，据此认定其逃避兽医卫生检疫，当场责令陈某按20头生猪数补缴检疫规费200元，并依照中国兽医卫生行政处罚办法第5条的规定，当场作出罚款500元的决定。 行政处罚法第33条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告行政处罚的，可以当场作出处罚决定。 在本案中，陈某是个体工商户，根据民法通则的规定，属公民范围，对公民处以450元罚款，不能当场作出处罚决定。畜牧兽医站的行为属于违反法定程序。 评析：畜牧兽医站当场作出行政处罚决定的行为违反依法行政的要求。 畜牧兽医站应当根据行政处罚法第36条至41条所规定的作出行政处罚决定的一般程序来对陈某作出罚款处罚决定，必须经过四个步骤：调查取证；告知当事人处罚事实、理由、依据和有关权利；听取当事人的陈述、申辩或举行听证；作出处罚决定。 （四）行政要高效便民（四）行政要高效便民 它是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时它是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保行政效率，并限、顺序的设置都必须有助于确保行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。包括两层含义：行政效率。包括两层含义： （1）严格遵守时限。国家行政机关及其工作人员）严格遵守时限。国家行政机关及其工作人员严格遵守法定期限之内来行使行政职权，否则将严格遵守法定期限之内来行使行政职权，否则将承担相应的法律责任；承担相应的法律责任； （2）行政机构精简。）行政机构精简。 （五）行政要诚实信用（五）行政要诚实信用 这一原则又称为信赖保护原则。它是指当这一原则又称为信赖保护原则。它是指当公民、法人或其他组织对国家行政机关及其公民、法人或其他组织对国家行政机关及其工作人员的行政活动已经产生信赖利益，并工作人员的行政活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，国家行政机关及其工作人员不得随保护时，国家行政机关及其工作人员不得随意改变这种行为，如果改变，必须补偿公民、意改变这种行为，如果改变，必须补偿公民、法人或其他组织的信赖损失。这一原则包括法人或其他组织的信赖损失。这一原则包括四层意义：四层意义： （1）行政行为一经作出，非有法定事由和）行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变。经法定程序不得随意撤销、废止或改变。 （2）国家行政机关及其工作人员对行政相）国家行政机关及其工作人员对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人的过错（行贿或者提供虚假资料等）对人的过错（行贿或者提供虚假资料等）造成的，国家行政机关及其工作人员不得造成的，国家行政机关及其工作人员不得撤销或改变，除非不得撤销或改变此种违撤销或改变，除非不得撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。益。 （3）行政行为作出后，如事后据以作出该行政）行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益需要，国家行政机关及其工作人员可以公共利益需要，国家行政机关及其工作人员可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。据此给撤销、废止或改变已经作出的行政行为。据此给相对人造成损失的，相对人有权获得补偿。相对人造成损失的，相对人有权获得补偿。 （4）国家行政机关及其工作人员撤销或改变其违）国家行政机关及其工作人员撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失给予人过错造成的，要对相对人因此受到的损失给予赔偿。赔偿。 事例（十）：事例（十）：公安机关超过公安机关超过7天办证的承诺期，是天办证的承诺期，是否违反法定程序？否违反法定程序？ 2002年年2月，李某去当地公安局申领月，李某去当地公安局申领居民身居民身份证份证。在公安局的办证大厅，他看到在墙上贴。在公安局的办证大厅，他看到在墙上贴有公安机关的有公安机关的承诺书承诺书，上面写道：对，上面写道：对居民居民身份证身份证的申领，公安机关的工作日为的申领，公安机关的工作日为7天。李某天。李某在申领时，还口头向办证民警说明：他要注册公在申领时，还口头向办证民警说明：他要注册公司，希望能尽快给办妥。民警答复：一定在司，希望能尽快给办妥。民警答复：一定在7天内天内办妥。办妥。 可是，可是，7天内李某前去询问三次，答复均是天内李某前去询问三次，答复均是“尚未尚未办妥办妥”。直到一个月之后，公安机关仍未给李某。直到一个月之后，公安机关仍未给李某办妥。当李某质问公安机关为何不遵守办办妥。当李某质问公安机关为何不遵守办居民居民身份证身份证为为7个工作日的个工作日的“承诺承诺”时，办证民警时，办证民警 回答道：按法律规定是3个月，7天是我们自己要求的，只要不超过3个月不算违法。 李某一气之下，将办证的公安机关告上了法院。他提起的行政诉讼的理由是：公安机关自己承诺办理居民身份证为7个工作日，现在超过7日未办毕，属于“违反法定程序”；要求人民法院责令公安机关履行办证职责，并赔偿因超过7日办证期所造成的损失。 公安机关答辩说：违反法定程序应该是违反“法律所规定的程序”，而不是我们“所承诺的程序”；我们办证没有超过居民身份证条例实施细则第26条规定的3个月期限；故要求法院驳回李某的诉讼请求。 问题：公安机关超过公安机关超过7天办证的承诺期，是否违反天办证的承诺期，是否违反“法定程序法定程序”，是否符合，是否符合“依法行政依法行政”要求？要求？ 评析：在本案中，由于居民身份证条例实施细则第26条规定，户口登记机关应当在受理公民申领、换领、补领居民身份证手续后的3个月内发给证件。这说明，办理居民身份证的工作期限确是3个月。公安机关承诺在7天内办毕居民身份证，这是在法定期限内对自己工作的更高要求，但这不属于“法定程序”的范畴。由此，公安机关超过7天办证的承诺期，没有违反“法定程序”。 然而，公安机关超过7天办证的承诺期依然违反“依法行政”的要求，即其违反了诚实信用原则要求，它应对自己的承诺行为负责。 6行政要权责统一行政要权责统一 （1）国家行政机关及其工作人员享有法定的职权，）国家行政机关及其工作人员享有法定的职权，具有要求他人服从的力量；具有要求他人服从的力量； （2）国家行政机关及其工作人员负有法定的职责，）国家行政机关及其工作人员负有法定的职责，是一种责任。是一种责任。 （3）国家行政机关及其工作人员不能随意处分自）国家行政机关及其工作人员不能随意处分自己的权力，只能依法行使。己的权力，只能依法行使。 （4）国家行政机关及其工作人员违法或者不当行）国家行政机关及其工作人员违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。任的统一。 事例（十一）：某市城管局的行为是否符合依法行政要求？ 某省的地方性法规规定，各单位和个人不得向城镇街道和道路仍置垃圾，否则由城市环境卫生管理部门给予50至2000元的罚款。2002年，该省内的某市设立了“城市管理行政执法局”，上述法规设定的在该市的处罚权归入“城市管理行政执法局”。 2003年3月，高某在其沿街开设的个体布行经营时，