社会保障理论与实务(共5页).doc

精选优质文档-倾情为你奉上学号： 课 程 论 文课题：社会保障理论与实务学生姓名：系别：电气工程系专业班级：电子信息工程一班指导老师：周云 社会保障理论与实务摘 要在现代社会保障的构建中,政府角色的界定,直接关系到社会保障的模式选择和该社会保障制度体系下的责任划分问题,从而影响到效率与公平在社会保障领域中的实现。我国政府在现代社会保障制度体系中,在宏观和微观两个方面均应加强相应的工作,而把注意力更多的放在宏观方面。在现代社会保障的构建中,政府角色的界定,直接关系到社会保障的模式选择和该社会保障制度体系下的责任划分问题,从而影响到效率与公平在社会保障领域中的实现。但是,从对政府职能的思考历程和实践过程来看,要想设计一种既能充分发挥政府的公共管理优势,又能调动和保证社会各方面的力量和公民民主参与与监督的积极性;既能促使政府高效运行,又能保证政府廉洁的行政体制,是一件很困难的事情。在社会保障领域也不例外。如何界定现代社保障体制下的政府责任,政府在现代社会保障的运营过程中该做什么,不该做什么,等等,都是需要审慎考虑的问题。本文即是试图对政府在构建现代社会保障过程中的定位做简要分析。一、社会保障责任理念的变迁社会保障自产生之初,就是以应对各种贫困问题、社会问题为任务和目的。社会保障责任的历史实际上就是对于贫困问题责任认识的历史。在社会保障以法律的形式确定以前,中外国家对待贫穷、灾荒等社会问题,常常是通过政府救助、社会救济和私人慈善行为以及亲友邻里间互济互助等方法予以解决。也就是说,对社会弱势成员进行保障的行为,可以由其本人、他人(不论有无血缘)、社会某一团体及至政府来完成。纵观社会问题的对策史,对解决贫穷、灾荒等问题过程中的责任划分,大体经历了个人责任时期、雇主责任时期、社会共同责任时期。贫困问题、社会问题直接表现为个人问题,因此个人成为社会保障责任的最基本的承担者或者说是最早的承担者。但个人的力量终归是有限的,某些致困因素仅仅个人的力量是无法排除的。与贫困之间的斗争,不仅需要个人与个人之间的联合,还需要个人以外的主体的支援。个人在作为社会保障权利主体的同时,作为社会保障义务主体的力量和责任由此来说也是有限的。而雇主,不可能成为上述要求的满足者。自雇主责任时期肇始之初,雇主对社会保障做出的支援就是有限的。一方面,雇主这种在有限的情况下提供的补助仅仅针对属于自己的劳动者,另一方面,雇主的这种补助也是与自己的能力相对应的,因而存在着雇主之间保障水平的差异以及保障的不稳定性和难以兑现等缺陷。在不同时代和地区,还出现了各种形式的民间自助组织和慈善机构。民间自助组织,主要以参加组织的成员为互助对象,以缴纳一定的费用为互助条件,在其成员遇到因约定事由而陷入的困境时,以其共同经费对该成员进行资助,类似小范围的保险行为。民间的慈善机构,则是定期或不定期地对社会成员进行救济,其经费来源多是社会捐助和国家财政补贴。民间的自助组织和慈善机构所暴露出的共同的缺陷就是:其救助行为的力度不够,遇到大规模的社会灾荒的时候无力应对,尤其是慈善机构,缺乏稳定性,而且救助的标准和水平难以社会化。这种民间的类似社会保障的行为,往往具有较为严格的条件和限制,难称“社会”保障。而这种组织社会化运作的责任,不可避免地落到了唯一有此能力的国家的身上。唯有国家有能力对整个社会的财富分配进行衡平;唯有国家有能力对整个社会的生活水平进行全局地把握;唯有国家有能力制定统一的保障水平和标准;唯有国家有能力对社会保障的不法行为进行纠正和监督。作为国家政权体系中法律与政策执行机构的政府,成为实施社会保障的义务主体之一。可以看出,社会保障是经历了权利主体的社会化、义务主体的社会化、保障范围的社会化管理运营的社会化等一系列发展过程,才成为名副其实的“社会”保障的1现代的社会保障,是指社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护,以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争,并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴2社会保障已经被视为是现代社会中所有社会成员的一项基本权利,同时,社会保障的义务主体,也被认为是包括国家、社会集体和个人在内的所有社会主体。但是与个人、雇主和其他民间组织相比,国家在现代社会保障中起到了越来越不可忽视的作用。其他曾经作为主角出现的主体,已经被证明不能或无力承担主要责任。二、政府是重要的社会保障义务主体现代社会保障从权利论的角度分析,属于一种社会权利,是20世纪发展起来的一项新兴人权3也已经作为一项公民所应当享有的基本权利得到了认可。社会保障最基本的是要维持社会成员的生命的延续,同时,现代社会保障的目标还要使社会成员能够维持一种“体面的生活”状态。也就是说,与早期的人权规范中作为自然权状态的生命的含义不同,现代作为生存权的生命的含义,已经增加了尊严的要素。“生命状态”与“生活状态”一字之差,即反映了生存权的发展进步。现代社会保障所要维持的,是有了尊严要求的生命的延续。因此,现代社会保障关于保障的水平和内容,提出了较以往社会成员的贫困危机的解决更为严格的要求和标准。社会保障的目标是要帮助社会成员与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争,而这种帮助,更多的是要依靠个人以外的力量。同时,现代社会保障体现得更多的,是一种对社会公平的追求。这种社会公平,不仅仅是对社会弱势群体的一种现时的实际的保护,也是对社会优势群体的一种防患于未然的隐喻的支援。“社会保障应对全社会实行保护,这是不言而喻的。对社会各类人的保护应当是一律的,这纯粹的社会正义。”2享有社会保障既然已经发展成为一项社会成员的基本权利,那么它就当然具有平等性。现代社会保障要求对于同样条件下的社会成员应给予同样程度的保障。当然,由于社会保障特殊性,对于同样享受社会保障的全体社会成员来说,所实际享受到的社会保障的程度和内容可能有很多差别。对社会保障的权利性和平等性负有不可替代的责任的,是国家。从魏玛宪法对生存权的全面定型化4开始,国家对公民权利的保护形式从不介入、不干涉或者说消极的、被动的保障,变成了公民社会生活的积极的、主动的介入保护行为。国家责任涵盖了从政治体制、经济帮助、法律援助等各个方面和领域。同时,国家对公民权利的保障,帮助其实现生存权利,尤其是经济生活能力,也能够同时实现国家的政策性目的,即图谋提高社会成员的生活水平,刺激其社会购买能力,以此达成恢复经济的目的。国家为实行社会保障所采取的一些措施,如建立与改善资源住宅和道路等生活基础和产业基础等等,客观上也在达到上述同样的目的5国家在现代社会中对社会保障承担责任的表现形式或者说领域有很多。与国家机关的分类相对应,存在立法机关的制度构建责任,司法机关的制度补救责任和行政机关的制度实施责任。而政府的作用和地位是显而易见的。它不仅仅直接与接受社会保障的弱势社会成员相联系,而且其运作也直接关系到其他社会成员对社会保障制度体系的合理程度与公正程度的信心。具体来讲,是否符合社会保障条件从而接受社会保障救助,应由政府来审核;对符合社会保障条件的社会成员交付相关的社会保障服务,也由政府的相关部门来实际交付或监督实施;社会成员之于社会保障的作用和参与,也由政府来组织实现;等等。政府与其他国家机关相比,更贴近于社会成员的日常生活。立法机关处于一种社会日常生活之上的层面上,依据传统和发展趋势,对社会行为做一种整体上的规范和把握;司法机关更像是处于社会日常生活之外的层面,它仅仅是在社会日常生活秩序遭到破坏之后,才以一个纠正、补救或曰保护的身份出现。而唯有政府机关,由于执行国家的政策法规而不时地介入到国民的政治经济文化生活当中。在现代社会,人权的样态已经从对国家的排斥过渡到了对国家的依赖,而这种依赖,更多的不是体现在国家的立法支持和司法保护上,而是通过政府行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)体现于行政的物质帮助和程序关注上。因此,在社会保障领域,国家责任,更多的体现为或者说被人们所投入更多的关注的,是政府责任。三、我国现代社会保障责任体系构建的设想反观我国目前的社会保障制度体系,理论界与实务界对存在的问题已经做了较为广泛的探讨,提出了诸如社会保障结构混乱、保障项目应作调整、保障水平较低、覆盖面有漏洞、各地标准不一等等需做改进的地方。而关于政府责任,笔者认为,突出的问题就是关于政府在社会保障制度体系中的责任的不明确或者说混乱。目前我国政府在社会保障领域同在其他领域一样,也存在政出多门、权责不清等问题,在某些问题上显得管得过细,而在某些问题上却又显得力不从心,或者说失职。在我国的政治体制设计之初与现在正在进行的改革过程中,在社会保障制度体系的重构中,均还没有一个具体的概念或者明确的设想,去界定政府究竟应该在什么事项上、在什么限度内介入社会保障。笔者认为,我国政府在现代社会保障制度体系中的职能和形象,在宏观和微观两个方面均应加强相应的工作,而把注意力更多的放在宏观方面。不能以加强社会保障的具体操作和监督为由,抓得过细,忽视了政府的总体规划、管理和协调工作。也不能以避免行政的过渡干预和机构膨胀为由,放弃政府的具体实施社会保障的责任和义务。具体而言,应从以下几个方面构建我国的现代社会保障体系:第一,应当区分政府责任与其他社会保障责任主体的责任的界限。对于较低的社会保障层次和关乎全体社会成员利益的社保障事业,如最低生活水平的保障、满足特殊群体的需要、临时灾害的救助、社会保障基础设施的建设和基本医疗服务的提供等,应当由国家承担,也即由政府负责组织实施。但是社会保障制度不仅仅是对社会成员的最低的维持生存的需要的满足,其终极目标或者说理想还是促进人的发展。因此,对较高的社会保障层次和要求,如社会福利、社会保险、部分集体的社会保障事务,可以要求其他社会保障责任主体多承担一些相应的责任。这可以说是社会保障中的“私的责任”。但是在界定公、私的责任的同时,又不能绝对化。因为随着社会的发展,最低生活水平的标准也在提高;同时,社会保险、社会福利的责任也并非是完全与政府无关,而且也有向涉及全体社会成员的发展的可能性。第二,应当在坚持社会保障以国家(政府)责任为主导的同时,引入市场竞争机制。社会保障的建立与实施也是一种制度的运营。既然是制度的运营,必然涉及到效率和成本问题。因此,在实施社会保障的时候,必须坚持一种最高效的运行体系。为此,引入市场竞争、发挥市场的效率功能,就成为一种可能的设计。可以考虑设立更多的、有差别的社会保障项目,允许社会成员自由地选择接受社会保障项目,形成政府行为与商业保险行为之间就社会保障的竞争。这可以称为政府责任的外部竞争、社会保障制度的竞争。也可以以委托的形式将一部分政府责任交由某些非政府组织承担,形成政府主体与非政府主体之间就政府行为的竞争。这可以称为政府责任的内部竞争、社会保障实施的竞争。第三,应当建立和扶植社会化管理机构或组织。也就是说,应当改变以往的或曰传统的社会保障由政府一手管理的局面,同时改变社会保障的某些方面推给单位、企业的做法,实现社会保障的社会化管理。中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议指出: “社会保障工作要坚持社会化管理与单位管理相结合,以社会化管理为主的改革方向。社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工作统一管起来,制定规划、综合协调。”中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议又进一步指出: “建立统一的社会保障管理机构”, “社会保障行政管理与社会保险的基金经营要分开”。朱钅容基在关于进一步完善社会保障体系的座谈会上的讲话也进一步指出: “要建立全国统一、规范和完善的社会保障体系,必须实现社会保障管理和服务的社会化,必须强化社区服务功能,发展和利用社区资源。”6为此,应当在适当的行政区域内,建立社会化管理组织,统一承担以前由企业负担的社会成员的社会保障责任。我国社会保障管理实施体制构建的设想,应以社区为基石、以社会化为主体、以集体单位为补充。政府主承担调控、管理和监督的责任。第四,应当加强社会保障的行政立法工作。笔者并不同意赋予政府立法权的说法和设计,总体上来讲,社会保障的立法工作也应属于专门的立法机关,而且有必要尽快出台综合性的法律级的规范,来界定和保护社会保障。但目前我国的社会保障仍处于转型和整顿时期,许多问题还不确定,提出上述立法要求尚有时机不成熟之虞。因此,可以发挥行政立法的灵活性和试验性的优势,就部分具体问题出台应对措施,满足社会保障领域立法的要求。行政立法的内容,以适应改革需要和填补立法空白为主要方向。如上述公的责与私的责任的划分、民间组织的活动、社会保障的社会化管理、社会保障项目的设立和管理、社会保障基金的筹集与运营等等相关具体问题,亟需政府进行试验性立法。第五,政府应当加强有关社会保障的调研工作。调研工作也与上述行政立法工作紧密相关:行政立法工作的展开,必须以严谨的调研为基础,以调研的情况为依据;调研工作也必须着眼于为行政立法乃至立法机关的立法服务。有关社会保障的调研工作可以委托给非政府组织展开,但政府也应当发挥自身的力量和优势进行一定的工作。调研的主要内容,包括社会成员是否符合接受社会保障的条件、社会成员对社会保障制度体系的具体问题的意见、社会保障具体问题的对策的效果、社会保障制度体系运行的不足等方面。可以根据需要针对各种问题展开定期的或不定期的调研,使之形成一种能够反映和吸纳社会成员意见、从而使社会成员参与到社会保障制度体系建设中来的机制。第六,政府应当在社会保障基金筹集中起主导作用。这里的主导作用,并不是要政府的财政拨款占据社会保障基金的主体部分。政府的财政拨款是我国社会保障基金的重要来源,但我国经济基础薄弱、人口基数大、老龄化程度的加深、社会保险制度转轨等所带来的资金衔接问题,使社会保障基金面临重大的挑战,这都不可能仅仅依靠政府的财政拨款就能满足需要度过改革难关。从长远的发展看,即使我国完成了社会保障制度的改革,建立了适应社会主义市场经济发展要求的现代社会保障制度,也不可能仅仅依靠政府财政来支持社会保障制度体系。社会保障基金的筹集必须坚持多元化、多渠道的策略。筹集的体多元化,不仅要求政府从事社会保障基金筹集工作,还要求非政府组织、社会集体等主体参与进来。多渠道筹集,是指不仅通过财政拨款,更要通过积极发动社会捐助、收取一定比例的社会保险费、发行福利彩票等途径,多方筹集资金,增强应对社会风险的能力。无论从管理的角度还是从监督的角度,这项工作都必须突出政府的主导作用。参考文献:1李长勇,吴继刚.社会保障概念考察J 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