第四章外国强化税源管理可借鉴的经验(共5页).doc

精选优质文档-倾情为你奉上第四章 外国强化税源管理可借鉴的经验第一节 可供借鉴的国际成功经验    一、税源管理法制化    发达国家普遍把税源管理提高到按法律管税源的高度，从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，并依照税法对应税收入的整个活动过程进行全过程的管理。主要具有三个特点：一是依照法律把纳税人和其应缴纳的税额全部纳入税收管理范围，对应缴税款从源头进行全面管理；二是依法把税收活动运行的全过程均纳入税收管理的范围，从而形成系统化的管理。目前许多发达国家普遍建立了较为完善的税收立法机制和执法体系。英、法、美、日等都将纳税人的权利、义务写进宪法，包括国家元首在内的任何人偷逃税都会受到严厉的制裁。韩国还专门制定了逃税惩罚法和逃税惩罚程序法。此外，美国、德国、法国等均制定了仅次于宪法的税收基本法，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，以法律规范确立了完整高效的税收执法管理体系，将税收管理全过程完全置于税务机关统一的管理之下，实现税收征管的规范化、法治化，最大限度地提高了公民的国家观念和税收遵从度，提高了征管效率和经济效率。三是严格执行税收法律。以美国为例，如果查出偷税，则补税罚款，罚款不超过应交税款的100%；偷税数额大的要承担刑事责任，可判510年监禁。尽管处罚并不十分重，但稽查处罚对纳税人偷逃税有威慑作用。这主要是因为美国严格按章办事，偷逃税处罚不存在找人说情的问题，偷逃税有实实在在的风险。    二、税源管理科学化    在税源控管上，发达国家十分注重管理科学化，特别是实行税源分类化管理、推行纳税人身份代码制、源泉扣缴和所得双向申报制以及税务审计制等，均取得积极的效果。    一是税源管理分类化。针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，合理设置管理机构，强化重点税源管理，实行税源的分类层次化管理。如：英国国内收入局设置了大企业管理机构，专门负责全国大企业公司所得税的税收管理及政策处理，伦敦以外的大企业也归大企业税收管理局管理，所在地的税务机关不得干预；澳大利亚联邦税务局按照大税种、纳税人种类设立机构，实行分类管理；西班牙则将纳税人被划分为超大型、大型、中型、小型和工薪自然人5种，超大型企业由总局的稽查部门进行管理并进行即时监控式的稽查，大型企业由区（大区）级税务机关的稽查部门进行管理和稽查，其余纳税人由省级税务机关的管理部门进行管理，稽查部门进行稽查；巴西为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户进行管理。     二是推行统一的税务代码制度。目前很多发达国家都建立了全国性的税务代码，即纳税人鉴别号码，以加强对纳税人税务登记和纳税信息的管理。一个纳税人终生只有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。如澳大利亚为纳税人建立了纳税档案号码，税号一经确定，终身不得改变。纳税人就业、到银行存款、领取失业救济金以及进行投资等活动时，都必须提供税号，如果公民领取其薪金时不提供其税号，将以47%的最高税率从该公民的收入中扣除税金，并收取15%的福利保险税。通过执行严格的税号制度，澳大利亚可以对各类纳税人进行全面的监控，从而有效地避免“漏征”或“漏管”的现象。芬兰公民一出生税务局即根据其身份证号码确定税务代码，人口登记处负责定期向税务局提供人口登记情况。美国使用社会保障号码作为税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终生唯一不变的。公司开业也需领取识别号，纳税人只有领取了注册税号后才能获得银行账号。税务代码的建立，不仅方便了税务机关进行登记管理，也为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定了基础。    三是普遍采用所得税源泉扣缴和所得双向申报制度。预扣是许多国家所得税征管的重要制度，特别是对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得的征税，由雇主在支付个人所得时扣缴税款。如美国的预扣收入占全部税款收入的七成。美国税法规定，预扣是收入支付者的义务，必须有效履行，否则，必须承担法律责任及相应的罚款。预扣义务人除了代扣税款外，还要用磁盘向税务局报送“税源信息报告表”。在美国，不仅个人自己要在每年4月15日前申报缴税，而且公司雇主也要申报雇员工资所得，并从雇员工资中代扣代缴税款。如果个人申报数少于公司申报数，则将收到税务局要求其重新报税的信件。四是推行专业化的税务审计。以澳大利亚为例，联邦税务局按照税收种类在全国设置了若干个专项审计机构，税务审计长和专项审计局长必须具备法律和税收以及会计专业资格，各审计机构必须严格按照一系列审计业务程序和方法实施税务审计。在美国，计算机中心掌握着纳税人的全部交易和收支来源资料，一旦自行申报材料与之不符，即被确认为审计对象，并由专门的审计人员负责实施税务审计。    三、税源管理信息化    发达国家在税源管理方面广泛采用信息化技术。计算机的大量运用使税务机关通过电脑联网，随时了解纳税人的各项纳税资料，检查、判断申报的真实性，一旦发现问题立即采取相应措施，有效地防止了税款流失。1.信息共享程度高。美国计算机征管网络形成了10大税务管理计算中心，并与银行、海关、边防等部门联网，建立了严密的体系。为了防止纳税人拒不申报或利用各种手段逃避纳税，税务局除根据纳税人自己申报的资料立档外，还要取得有关单位(如银行、商业注册局、车辆注册局、社会组织等)的涉税信息磁盘或与其计算机联网，取得纳税人收入及纳税的资料，由计算机检查纳税人是否已经登记，督促纳税人如实填写税务部门寄送的纳税申报表；由计算机自动检查已登记的纳税人是否申报纳税，并对申报单进行分析比较，审查是否如实申报。网络信息共享的一个重要条件是纳税人应有固定的纳税编号。美国人从幼年起就领有一个社会保险号码，这个号码也是他在社会上任职、在银行存款以及申报纳税等的号码。美国公司也凭自己的代号在税务机关立档。通过这些代号和档案所存的情况，税务机关就可以了解美国基本税源。意大利规定，凡年满“岁的公民，均须到税务机关去领取纳税编号，编号卡要注明纳税人姓名、出生日期、出生地等情况。这个编号也是意大利人在银行开户、参加社会保险和财产买卖时的代号。纳税人用此号按期到税务处理中心报送纳税单，税务处理中心将纳税申报单输入计算机，经过核对，这些资料再以磁带方式送交大型计算机处理中心。另一方面，银行、保险部门、财产登记单位、行业协会以及雇主等将其所属纳税人的工资收入、支取的存款利息、财产转让所得等资料，以磁盘或磁带方式送交给大型计算机处理中心。在这里，再与纳税人自己申报的资料进行分析比较，然后，将核查后的资料返回给税务处理中心。对发现有问题的纳税人，中心将酌情对其提出补缴税款、退税、催缴、罚款、立案调查等意见。   2.税源监控信息较为全面。美国有一套严密的税收征管法律制度，公民依法必须向所属的税务机关呈送纳税表，详细填写其收入来源及应税金额，若因故自己不便于填写，纳税人必须委托税务中介组织代办申报表。至于公司，它也必须将其经营收支、职工工资支付等情况，如实向税务部门申报。美国有2亿多纳税人，其中90%是个人纳税义务人，10%是公司纳税义务人。纳税人非常分散，纳税者的身份和收入来源也极复杂，但是，通过完善的计算机网络，税务机关基本上能掌握其所属纳税人的收入和纳税情况。美国税务部门利用计算机对所有纳税人的纳税申报单进行审核，如对公司，在其申报基础上，通过计算机对各公司在交易活动中留下的各种凭据进行审计，若公司有偷漏税行为，一般都能检查出来。对公司雇员的纳税审计是以个人纳税申报表为依据，与纳入计算机的其他信息相对照，从中发现问题。一旦查出问题，即要求纳税人到税务部门做出解释，并接受不同的处理。   3.注重发挥计算机的分析应用功能。目前，美国在其税务系统中主要应用计算机来处理纳税申报单、进行年终所得税汇总结算、安排税收稽查和贮存税法条款。在美国，确定稽查对象时，一般采用电脑计分、选样抽查的方法。90%以上的税务稽查案件是通过计算机分析筛选出来的，筛选应当进行稽查的纳税人在20%左右，进行全面稽查的仅为其中的1%。在税务局电脑作业时，纳税人申报的每张申报表都会经过电脑选查评分检验，根据税务局所定的标准、设定的公式，由电脑进行比较、分析、打分。一般而言，案件越复杂，收入越高，减项越大，错误越多，评分也就越高，选定被查的可能性就越大。税务局的计分选案标准通常根据实际查账的情况和不断变化的经济状况等因素每3年调整一次，确保评分标准的科学性。此外，美国所得税条例文件长达9000页，而且这些文件的新增、废弃、调整和修改是经常发生的事，美国把所有的税收法律和变动的税法等资料都输入计算机，为征纳双方及税务代理人迅速查询各种税法文件提供了便利条件，从而有利于提高纳税人的税法遵从度。通过现代信息技术广泛应用于税源监控管理的各个环节，税收征管效率得到普遍提高，税收成本明显降低。如美国联邦税务系统人均征税约1000万美元；意大利各大税务服务中心每年处理上千万份纳税申报单。到1990年，日本的税收直接成本已降到了0.8%，而美国的税收直接成本不到0.4%。    四、税源管理社会化    一是最大程度地控制现金交易，强化税源管理手段。美国规定1万美元以上的交易均需用支票结算，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；澳大利亚在1988年就通过了现金交易报告法案，规定对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。    二是通过离境清税制度，有效控制外籍人员偷逃税款。美国的离境许可制度就规定，包括美国公民在内的一切应纳税者在离开美国时必须出示美国税务机关签发的离境许可证后方可出境。    三是曝光不履行纳税义务者，鼓励诚实纳税。澳大利亚联邦税务局一般每年6月份发布公告，提醒纳税人和代理人近期税务部门拟做的涉税事宜，申明当年税务检查的重点（特定纳税人或特定行业），提醒纳税人诚实申报；每两年都要开展一次民意测验，听取纳税人对税务工作和税制的反映，充分协调征纳关系，进一步改善工作。    四是加强与各种专业协会的密切合作，普遍推行税务代理制度。日本国税厅十分重视与注册会计师协会等私营企业协会的合作，定期为他们提供指导和帮助，共同推进纳税人如实建账、及时申报的问题。在美国，中小企业一般借助中介代理机构办税。在德国，税务代理业十分繁荣，税务机关很少与纳税人直接接触，近90%的纳税人办税事宜都委托中介机构办理。这种社会化报税、办税的方式，有效帮助政府加强了税源的监管。    五是健全有效的护税协税制度。发达国家的协税护税体系比较健全。在美国，税务部门可以向政府汽车管理部门查询个人买车登记情况，然后向车主发信要求缴纳汽车财产税。对于一些不缴税的汽车，税务局往往会组织检查小组实地查询，有时甚至邀请警察一起检查，有关部门一般都会积极配合。    五、税务机构设置精简高效  发达国家税务机构设置普遍按有利于征管和方便纳税人原则而不是近经济区划设置，税务机构具有层级少、扁平化的特点。在美国，联邦税务机构并非州、郡、市层层设局。美国国内收入署按征税对象分类设置四个管理职能部门，即工资与投资分局、小企业和个体户分局、大中型企业分局、减免税和政府分局；另按经济区在全国设置了5个大区办事处，下设10个服务中心（大型数据处理中心）和63个地区办事处，办事处主要负责税务稽查。发达国家税收部门内设机构既精简又实用，税务部门工作针对性强，税收管理目标明确，工作任务都是与税收事务密切相关，很少安排大量的人力物力用于上下级内部管理或承担过多的社会活动，人力资源主要用于纳税服务和税务稽查。以美国夏威夷州税务局为例，只设税收服务处理、查账两个组和六个办公室。发达国家税务局职数不多、人员精干，工作效率高。如美国夏威夷州税务局只设局长、副局长各1人，全局人员约300人，年收税额40亿美元。    六、税收服务注重实效发达国家普遍重视为纳税人提供广泛周到、形式多样的税法宣传和免费资料服务，平缓纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造了良好条件。在美国，税务部门为纳税人提供的服务都是纳税人确实需要的，如免费为纳税人提供纳税人申报表；快速准确的电话答疑；在办税窗口平台上免费提供辅导纳税的小册子；办税窗口提供纳税人满意度调查表，受理纳税人的投诉和意见，等等。纳税服务便捷高效，如特拉华州税务局95%的客户服务热线电话能在30秒内答复解决。七、税务稽查力度大   税务稽查是加强税源控管、促使纳税人自觉依法履行纳税义务的主要手段。西方国家重视利用税务稽查加强税源控管，其税务稽查有以下几个特点：   1.通过资金流向控管税源。美国中央税务局装有一套“货币一银行一企业”的检查系统，它的数据库里储存着来自银行、企业和货币使用者的资金流动信息，每当有数额一万美元以上的现金交易时，银行、企业的专业人员便得填报表格，税务稽查人员可以通过计算机发现不实的疑点，并进一步取得是否纳税的证据。网络技术的运用也使纳税人利用假名作案十分困难，因为银行和商店在接受巨额现金之前，必须先核对每个客户的社会保障号和信用卡。   2.重视对重点税源的监控管理。美国的税务稽查工作一般由分区税务局负责，总部及大区税务局不负责具体的税务稽查工作，对大公司的审计通常采取驻户稽查，由大区税务局或实力较强的分区税务局派小组驻户常年稽查。一般来说，对于国内收入局稽查过的纳税人，在国内收入局将有关资料提供给州或地方税务局后，州或地方税务局一般就不再对这些纳税人进行重复检查，而直接根据国内收入局提供的稽查资料予以处理。澳大利亚税务稽查通常由分局负责，总局负责大公司的审计。各地分局对稽查工作进一步细分，分为案件挑选组、代扣税审计组、特别审计组等。在德国，税务局作为财政部下属的收入组织部门，主要由征管分局、稽查分局、调查分局组成，征管分局负责联邦、州、地区及行政机构的税收征管工作，接受纳税人申报，负责管辖范围内中小企业的日常稽查；稽查分局负责大型企业的稽查工作，接受征管分局移送案件、公民举报案件的立项稽查；调查分局是德国税务局具有司法职责的一个分局，它负责稽查分局移送的涉税犯罪案件和公民检举揭发的涉税犯罪案件的立项调查和刑事侦察工作。   3.税务稽查监控的针对性强。在美国，税务稽查工作是在总部高度集中的计划指导下进行的。美国联邦税务局总部有专门的审计计划及其研究机构。税务稽查计划调研处负责税务稽查计划的规划、调研、制定及任务的下达。它根据调查研究的信息及计算机打分，并综合考虑稽查人员的素质及配置情况，制定稽查计划，并在每年的6月向全国各税务局公布当年9月1日到次年8月31日的年度全国稽查计划，下达给大区税务局，再由大区税务局分送给分局税务局，然后由稽查部分到各稽查组。这种全国性的稽查计划综合考虑了各方面的因素，明确了被查对象、被查纳税人的具体名单，有很强的针对性。除此之外，分区税务局还有10%的稽查机动权，可以根据分区的实际情况灵活安排一些稽查工作。   4.重视涉税相关资料的搜集与分析。美国的稽查方法大体分为两种。一是经济实况稽查，即国内收入局将纳税人在申报表上所报的收入与其生活方式及资产进行对照，以确定两者是否相符。在稽查过程中，稽查人员广泛使用一种由国内收入局设计的包括27个问题的固定表格，这些问题涉及纳税人银行存款、现金收付等各方面的问题，纳税人只要被查税，就面临这些问题的全部或部分调查。二是分行业专业稽查，即稽查人员由过去几乎什么行业都查变为精通某一行业的“专业”稽查人员，国内收入局编写了90个行业的稽查培训手册，供税务稽查人员参考使用。   5.税务稽查保障有力。在美国，税务局如怀疑纳税人隐瞒收入或谎报税单，为进一步获取纳税人偷税的证据，税务局可以采取一些非常规调查手段，如窃听纳税人电话、拆阅纳税人的信件等。一旦被查出申报不实，当事人就会受到重罚，情节严重者还可能会被判入狱。在澳大利亚，税务局收集税务信息的权力远远高于警察，警察想搜查，必须从法院取得搜查令，而税务官员没有这些限制。    第二节   强化税源管理的具体措施    一、持之以恒地搞好税源管理法制化建设 把税收管理提高到按法律管税源的高度，从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，并依照税法对应税收入的整个活动过程进行全过程的管理。一是强化税收基本立法。在纳税人义务权利写进宪法基础上，在时机成熟时制订税收基本法，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，确立完整高效的税收执法管理体系，将税收管理全过程完全置于税务机关统一的依法行政之下，实现税收征管的规范化、法治化；二是强化税收一般立法。目前包括增值税暂行条例等在内的各项税收法规多达十余部，这些税收法规多由全国人大授权立法，立法层次低，变动随意，有的法规明显过时，但法规本身还未做相宜改变。根据现行社会经济发展形势，由全国人大及常委会适时立法是当然之义；三是严格执行税收法律。完善的税收立法如果没有严格的执行就是一纸空文。必须探寻严格执行税收法律的有效途径，强化专门法律监督部门对税务执法部门执法活动的有效监督。    二、积极推行发达国成型的税源管理制度    一是税源管理分类化。针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，合理设置管理机构，强化重点税源管理，实行税源的分类层次化管理。重点税源实行驻厂管理、一般税源实行划片管理、集贸市场实行专人管理，农村零散税源实行委托代征。对于重点税源要强化账簿凭证管理、日常经营状况动态掌握，强化纳税分析与纳税评估，及时跟踪管理。     二是推行统一的税务代码制度。借鉴美国的做法，在全国推行唯一终身不变的税务代码制度，根据社会现实的需要和未来社会的发展，将全国唯一的社会保险号做为个人纳税人的唯一税务代码。以此为依据建立纳税档案号码，税号一经确定，终身不得改变。纳税人就业、到银行存款、领取失业救济金以及进行投资、办理银行贷款等活动时，都必须提供税号。人口登记部门负责定期向税务局提供人口登记情况。公司开业也需领取识别号，纳税人只有领取了注册税号后才能获得银行账号，从而为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定基础。    三是普遍采用所得税源泉扣缴和所得双向申报制度。严格推行总局规定的个人所得税全员申报制度，同时强化对雇主的所得税扣缴管理，特别是对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得的扣缴管理。不得因为税收征管法对扣缴义务人处罚的减轻而弱化对其的管理。对从纳税人个人和其扣缴义务人两方面的纳税资料及时进行比对，对有出入者及时查处。四是推行专业化的税务审计。在全国普遍推行专业税务审计制度，在企业所得税申报时要求纳税人提供专业审计机构如注册税务师、注册会计师等中介机构从业人员提交的纳税鉴定报告。同时打破只有税务人员才能查账的惯例，在办理重大复杂的税务案件时，税务机构有权聘用专业机构人员参与查案。税务机构自身要健全稽查人才库建设，重大案件可以在全省及至全国抽调精兵强将参与，不断提高税务审计水平。在管理分局内部，也要建立相对稳定的税务审计人员队伍，强化日常纳税评估处理。    三、以科学实用为前提，强化税源管理信息化建设    目前国税系统的税收征管数据在金税工程三期逐步推行下，在全国范围内实现了区域性集中与共享。但地税系统数据集中与共享还处在市级阶段，省级数据大集中还不能实现。现实需要我们在省一级通过信息化实现数据集中与共享，条件成熟时，实现全国按几大区计算机中心实时处理税收征管数据、全面联网，强化纳税人信息共享与电脑自动审计。    在现有信息化条件下，在各岗位人员的操作功能与权限设置上要切实考虑税收基层工作实际，要使信息系统为征管实际服务而不是人为机器服务。例如在有的地区稽查部门选案人员不具有查询辖区内纳税人基本信息的权限，就大大制约了稽查选案的精度，征管信息数据就没能有效发挥作用。注重数据利用。目前信息利用还是一块短板，必须按照统筹规划、统一标准的要求，对已采集、散落于各单项软件中的涉税信息，通过“一户式”管理实现数据层面的整合，开发数据应用分析软件，定期定时发布，形成宏观和微观两个数据分析指标体系；要结合案头资料，强化税源综合分析，通过汇总和分析海量数据，提供数据产品，为领导提供决策参考；要加强数据质量管理，建立数据采集、信息发布质量检测标准，对征管信息系统内的基础数据定期进行审核整合，对各种错误信息和冗余信息及时修改维护，对行业税负分析的指标参数要及时进行调整，以确保税源分析的准确性。    四、逐步实行税源管理社会化    试行并逐步推广个人及单位金融机构账户全国唯一制度。每一个公民及任一家事业单位、国家机关、社会团体只允许在中国境内的唯一家金融机构开设一个银行账号，所有账号的日常交易信息都由中国人民银行实行计算机动态监控，交易数据备份。在金融机构开设银行账号时，个人的银行账号可以直接用其税务代码，单位账号必须与其税务代码唯一对应。同时，最大程度地控制现金交易，强化税源管理手段。1万元以上的交易均需用支票结算，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户行为银行必须向税务机关报告处理。中国人民银行定期向税务机关提供特定账户非正常交易信息供税务机关处理。通过离境清税制度，有效控制外籍人员偷逃税款。严格执行离境清税制度，根据征管法规定，凡出境者在办理出国护照，外籍人员在购买出境机票、船票时必须提供税务机关签发的离境许可。    曝光不履行纳税义务者，鼓励诚实纳税。结合政府信息公开的实施，推行办税公开制度，及时曝光不履行纳税义务者；在评选纳税先进时更多过考虑纳税守法状况而不是纳税数量大小，及时授与荣誉称号。    加强与中介机构的密切合作，普遍推行税务代理制度。重视与注册会计师协会、注册税务师协会等中介机构的合作，共同推进纳税人如实建账、及时申报的问题，特别是涉税鉴定方面，要求有关纳税人必须提供中介机构出具的涉税鉴定报告以作为重要参考。同时，采取措施，促进税务代理事业的发展，减轻税务机关的管理负担，提供纳税申报的准确性。    健全有效的护税协税制度，适时出台税收保障法。税务部门执法是在税收法制大环境前提之下的，各部门的通力合作是做税源监管的有效前提。在目前条件下，特别是地方税务征管中，这一点显得特别重要，时机成熟时，国家至少省一级政府应当出台税收保障法规，促进协税护税体系的建设，使得税务部门在税源监管时有有效的信息来源渠道，在处理税务案件时有有效的护税机构和制度保障。    五、精心设置税务机构，精简高效办税借鉴发达国家经验，税务机构设置按有利于征管和方便纳税人原则而不是近经济区划设置，税务机构实行扁平化。在税务机构内部要按按征税对象分类设置实用的管理职能部门，做到事事有人管，人人有事管。提高税务部门工作针对性，明确税收管理目标，大力减少用于上下级内部管理或过多的社会活动，人力资源主要用于纳税服务和税务稽查。    六、积极为纳税人提供实用高效的纳税服务 积极为纳税人提供广泛周到、形式多样的税法宣传和免费资料服务，平缓纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，免费为纳税人提供纳税人申报表；快速准确的电话答疑；在办税窗口平台上免费提供辅导纳税的小册子；办税窗口提供纳税人满意度调查表，受理纳税人的投诉和意见，开通语音反应系统，纳税人可通过语音电话进行纳税申报，回答纳税人多数业务问题。定期举办服务活动，提供个人所得税和销售与使用税纳税申报表，解释税收评估通知单，帮助纳税人制定付税计划，受理业务咨询问题等。专心-专注-专业