党内监督的基础：实现党代表的监督职能党内监督的三种监督.doc

党内监督的基础：实现党代表的监督职能 党内监督的三种监督摘要党代表切实履行监督职能对于提高党内监督质量有重要意义。目前制约党代表履行监督职能的因素主要是代表履职的法理、组织、制度和信息等资源不足。探讨实现党代表监督职能的现实途径。关键词党代表；监督职能；监督质量党内监督条例明确了党代表的监督主体地位赋予代表重要的监督职责。但因目前代表履职总体上仍处于“一次性”的被动状态其监督作用难以发挥监督主体地位难以落实。随着党代会常任制试点的逐步扩大代表履职状况正在发生重大变化。因此很有必要以实际调查和实践经验为基础从理论上探析党代表履行监督职能问题。一、实现党代表的监督职能对于提高党内监督质量具有重要意义1.有利于实现党代会最高监督机关职能从党代会的实际运行情况看党代会虽然听取并审议党委会和纪委会的工作报告但都属于下届党代会监督上届党代会选举产生的党（纪）委会工作。因法理逻辑不顺其监督力度必然有限。同时党代会闭会后其职权由党代会转移到中央委员会再转移到中央政治局最后转移到中央政治局常委即党代会职权实现了三次转移因前三者均无常设机构履行其职能故党代会职权形成了三级虚化（地方各级党代会情况与此类似）。党代表切实履行监督职能必然促使党代会常任制的深入发展促使其职权由执行机关回归到权力机关并能切实监督其选举产生的党（纪）委会的工作实现其最高监督机关职能。2.有利于推进党内权力结构性优化在目前党委领导模式下既是决策机关又是执行机关、并领导监督机关即集党内三权于一体的党委成为同级党组织中惟一领导机关。因党内权力结构欠优人们对党内监督条例出台所能产生的实际效果的期望值并不高。党代表切实履行监督职能必然推进党代会及其常设委员会建设理顺党内三会的关系在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制为提高党内监督质量奠定体制机制基础。3.有利于实现其他监督主体的监督职能党内监督条例规定的六大监督主体中党委本身是被监督的重点对象纪委履职困难重重党员履职既缺乏安全渠道又成本过高几大监督主体仍呈分散状态。党代表切实履行监督职能既能（通过党代会）支持和督促党委和纪委履行其监督职能也能改变目前纪委主要靠上级党组织推动导致法理动力不足、人为作用过强而履职不足的状态更能帮助党员实现其在党内监督方面的责任和权利将风险过高的党员个体监督转化成为强有力的组织监督从而整合党内资源形成监督合力。4.有利于落实党内监督制度提高党内监督质量的基础是推进党内民主化进程发展党内民主的关键在于推进改革加快制度建设。党代表可以通过党代会对各级党组织执行改革情况进行监督整合党内改革自下而上和自上而下两方面力量形成强大的合力共同推进党内改革进程将党内制度尤其是党内监督条例规定的有关监督制度落到实处。5.有利于落实党内监督保障措施各级纪委公平公正执纪和党员积极有序参与党内事务是提高党内监督质量的重要保证。据笔者20_年对湘、津、辽、蒙四省（市、区）1797名党员的问卷调查（以下简称“本调查”）显示党员认为党纪面前实现了“人人平等”的占21.98%认为“不一样”的占77.29%其中主要认为对干部约束失之过宽。党内既然存在特殊党员党内监督制度就难以落实。党代表切实履行监督职能既可（通过党代会）支持和督促各级纪委从严执纪有效防范各种违纪行为的发生又可切实保护向纪检机关举报问题的党员使纪检机关获取源源不断的监督资源和动力真正落实党内监督保障措施。二、资源不足党代表难以履行监督职能从总体上看由于现代治理理念在党内仍处于初步形成过程中传统的偏重于党内管理的治党理念制约党代表充分发挥作用。同时权力高度集中的党内领导体制也影响着党代表切实履行职能。从现实表现看则主要是因为履职资源严重匮乏党代表难以切实履行监督职能。1.法理资源不足具有充足的合法性基础是指代表的产生符合党章规定的“体现选举人的意志”、代表本身能得到党员内心的普遍认同这是党代表履行监督职责的基本前提。但当前各级党代表的履职法理资源明显不足导致其难以切实履行监督职责。（1）代表产生欠规范。各级党代表候选人提名大多以组织“酝酿”为主并未按照选举条例规定的“采用自下而上的方式提名经过充分酝酿协商根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”来进行。整个选举过程既未形成实质性竞争局面上级党委和纪委也未能对其进行实质性监督。代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定其中不少是“必须选上”或“确保选上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”。广大党员在知情不多和选择余地不大的情况下“选举”党代表往往政治热情不高这样当组织与党员的意图不完全一致时代表活动往往主要体现组织意图而难以体现选区党员愿望其监督作用难以真正实现。（2）代表构成欠科学。为有效行使党代会职权各级党代会代表中党务活动家和政法专家应占相当比例但实际上所占比例很有限。同时代表中领导干部所占比例过高（副科级以上干部占75%左右）与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体党代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督受利益相关性制约其监督作用趋于弱化。（3）代表被认可程度不高。因代表产生欠规范且履职不足实际被认可程度不高。本调查中党员认为本选区代表“能够”代表自己利益愿望要求的只占20.26%认为“不能”代表的占33.44%“不知道”能否代表的占45.58%。党员及党外人士与代表“经常联系”的分别占6.07%和3.92%“从没联系过”的分别占64.33%和78.04%。“有时联系”的分别占20.37%和11.37%“联系过但不是反映情况”的分别占8.79%和6.27%。这样党员参与党内事务包括对干部监督的愿望和要求难以通过党代表进行整合和表达。党外人士对党代表认可程度更低进一步弱化了党代表的合法性基础。（4）对代表的诉求动力不足。由于我国采取先经济后政治的改革战略在取得巨大经济改革成果的同时政治体制改革进程相对滞后群众政治参与要求显著增强。表现在党内党员参与党内事务的要求日益强烈。目前党员除通过基层组织直接参与党内事务外主要是通过党代表间接参与。而实际上党员通过党代表表达权利诉求的动力不足。本调查显示当遇到社会生活方面的困难需要请求帮助时除家人外党员最先想到找“亲戚”的占61.66%找“朋友”的占86.96%找“党政领导”的占48.22%而找“党代表”的只占1.19%。显然在党内远未形成“有困难找代表”之风气代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”。2.组织资源不足（1）党代会开会期间代表难以履行监督职责。代表参加5年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源但即使在会议期间也难以充分发挥监督作用。代表难以参与党代会议题的制定和重大决策的筹备。依十二大以来的党章规定党代会都是在党委会周密安排下进行。党委为筹备党代会进行了大量的调查研究反复征求各级党组织和党员包括党代表的意见党代会的决定能体现全体党员的意志。但实事求是地说党内重大事项决策形式上由权力机关决定实质上由执行机关决定代表因难以参与其中而难以实施有效监督。代表能“听取”却难以“审查”党委和纪委的报告。第一报告工作的“两委”与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系因而也不存在监督与被监督的关系。因缺乏明确的委托和授权规定本届党代会代表难以审查其报告。第二党代会召开前“两委”报告高度保密代表难以就审议报告做相关准备工作更谈不上征求选区党员的意见和建议。第三代表均以举手形式对“两委”报告进行表决表决的具体情况一般不公开实际监督难以到位。第四经过分组讨论形式（以交流学习体会为主）“审议”过的“两委”报告很少修改代表监督效果难以体现。（2）党代会闭会期间代表更难履行监督职责。虽试点地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局面但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代表活动导致各地发展很不平衡呈分散状态。从组织机构来看大多是在组织部下设代表联络办公室（即“党联办”）代表归党委组织部门管理。从学理角度看这种做法有悖于政治法理逻辑。代表因缺乏组织平台而难以行使监督权。3.制度资源不足目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不足因理论支持不够现有党内法规对代表职权及其行权方式要么缺乏明确规定要么规定比较笼统而缺乏操作性代表难以依法履职。现行党章第11条只简要规定了各级党代表的选举原则第19、25条只规定了党代会的职权而未规定代表的职权两个党内选举条例对代表选举办法也规定简约（全国党代会代表的产生尚无明确的法规依据）。党内监督条例第11条明确了各级党代表在党内的监督主体地位第42条明确提出要“鼓励、支持、保护”“党的代表大会代表在党内监督中发挥积极作用”但对代表在党代会开会期间的监督未予明确对闭会期间如何行使监督权缺乏明确规定。党代表是党员权利受托者行使监督权的根本目的在于保障党员权利而修改后的党员权利保障条例却没有提到党代表的保障职责。代表执行职务时不像人大代表有相应的法律保障和组织保障导致其行使监督权的内动力不足难以积极履行监督职能。4.信息资源不足对党内事务享有充分的知情权是代表行使监督权的基础。本调查显示科级以上党员干部认为自己对党内事务特别是重大事务“知道”的占13.67%只“知道一些”的占71.11%“不知道”或“无从知晓”的占15.14%。对党务公开认为“现在已经做得很好”的占9.08%认为“重要的没公开次要的公开了”的占63.75%认为“党内秘密太多党务公开严重不足”的占20.67%。认为对干部的使用“有发言权和监督权”的只占23.53%认为“没有发言权”（包括“无从知晓”）的占68.17%。因党代表的主体是科级以上干部这从侧面反映出代表对党内事务知情有限。三、深化改革实现党代表的监督职能实现党代表的监督职能不仅要积极推进治党理念转型而且要优化党内权力结构。目前更重要的是加快制度创新既为代表履职构建科学合理的内外动力机制又为其充分行使监督权提供制度保障和组织平台。1.健全资格获取机制激发党代表履行监督职能的内动力代表履行监督职能的内动力建立在健全的资格获取机制上。选举是党员对党代表授权的基本形式应按照民主政治发展要求总结党内选举改革经验进一步改革和完善党内选举制度。合理划分选区优化代表结构增强党代表的代表性和广泛性。根据“代表应是共产党员中的优秀分子”的规定明确代表任职的基本条件：认真执行党的路线方针政策按党性原则办事严守党的纪律模范遵守国家法律有为党员和群众服务的政治热情有一定的议事能力等。改选举登记制为申报制即愿意参与党内选举的党员在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举以激发党员参与党内选举的积极性主动性。健全完善候选人提名方式。规范党委提名、界别、党员（党代表）提名的原则和比例以党员提名为主建立健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度增加个人自荐环节。逐步健全竞选承诺制度不断扩大直选范围和差额选举的比例和范围。建立秘密投票制度。设立专门的选举监督委员会加强对选举全过程的有效监督。顺应党内越来越高的规范化选举要求在修改完善现有选举工作条例基础上适时出台能统管全党而且具有高度权威性的党内选举工作条例。2.构建激励、约束和活动机制增强党代表履行监督职能的外动力（1）建立健全党代表履职激励机制。建立健全培训制度。当前代表素质总体上尚难以适应党内民主发展要求必须加大对代表的培训力度。各级党委要将代表培训列入党（干）校的重要任务制定并落实培训计划对所有代表特别是新当选代表进行系统而富有针对性和实效性的培训。建立健全表彰制度。在明确代表权利义务、职权职责基础上建立科学的考评机制定期对代表履职情况进行考核评比对优秀代表进行表彰奖励。建立健全保障制度为代表切实履职提供法制、物质和组织保障。（2）建立健全党代表履职约束机制。建立健全述职制度。每年党代会年会召开前组织代表向选区党员和选举单位述职听取选举单位党员意见接受评议和监督回答党员的询问或质询。党员群众对代表的评议测评情况当场公布对不满意率超30%者可在党内正式场合公开谴责（但不得侮辱个人人格）甚至启动罢免代表资格程序。建立健全通报制度。对代表履职及其考核情况通过媒体在一定范围内定期通报。建立健全代表联系群众制度。党员群众与代表广泛联系的过程既是其权益诉求包括对党组织及其干部进行监督的过程也是对代表履职的监督过程。建立健全辞职、罢免制度。代表调离选举单位（选区）的自动终止代表资格；难以继续履行职责的应主动辞去代表职务。党员发现本选区代表有严重违法违纪行为或认为代表不能正常履职或不再适合担任代表职务的可以罢免代表使选举产生的不称职或不尽职的代表及时得到警示、撤换或调整真正体现授权和制约相统一。（3）建立健全党代表活动机制。建立健全党代会年会制和代表常任制在党代会上充分履行监督职能。第一审议一年一度“三委”（党代会常设委员会、党委会、纪委会）的工作报告并投票表决并对“三委”成员进行信任投票。就有关问题提出询问或质询案。如半数以上代表对质询结果不满意则可提出对书记的弹劾案。如大会否决其中工作报告代表应相应提出罢免案并建议罢免其主要负责人。第二参与决定党内重大事项包括选举“三委”成员。第三审查下级党代会及“三委”作出的决议、决定。第四审议党费的收支计划、计划执行报告和财务审计报告。第五参与党代会的专门问题调查委员会对党内重大问题进行调查。第六审查党内法规。建立健全代表团（小组）活动制度。闭会期间定期组织代表团（小组）就有关问题开展调研、视察和巡视活动加强对“三委”领导班子及其成员的监督。建立健全代表询问和质询制度。对党员群众关注的焦点问题向当地党组织提出询问或质询。建立健全代表评议制度。组织代表参加对党组织及其职能部门开展民主评议活动。建立健全代表听证制度。组织党代表参加党内立法和决策的听证会。3.大力推进党务公开为党代表履行监督职能提供信息基础党内监督条例正式确立了“重要情况通报和报告”制度就是为了用制度保障党员（党代表）和各级党组织的知情权党员（党代表）行使知情权的过程本身就是对党内事务进行监督的过程。中央在这方面已做出表率。除在闭会期间将中央办公厅通讯等材料发给各级党代表外每次政治局会议结束后除涉及国家机密的议题会议的其他议题都及时通过中央媒体向全党和全社会公开。为使党务公开有章可循应尽快出台党内信息公开条例规定公开的具体内容、时限、方式、范围、执行主体及其监督保障措施；监督机关对实施情况进行严格督查使党代表切实参与党内每一项重大事务经得起党员的详细询问。党务公开必须发挥媒体的作用故期待国家尽快出台国家新闻法、信息公开法等法律法规以使党务公开依法依纪规范运行。4.设立党代会常设机构为党代表履行监督职能提供组织基础动力机制的构建并有效运行必须凭借一定的组织平台故应设立党代会常设机构。目前从中央到地方党的全委会每年召开一两次会议实际履行党代会（年会）的部分职能。中国共产党地方委员会工作条例规定：“常委会在全委会闭会期间行使委员会职权执行上级党组织的指示和全委会的决议主持经常工作。”实际上履行党的执行机关职能。理论界已就改变这种状况提出了一些很好的建议笔者基本赞同李永忠的观点（参见李永忠：关于改革党委“议行合一”领导体制的思考中国党政干部论坛20_年第1期；党代会常任制改革之思南风窗20_年第19期）在现有党内权力架构内在适当减少全委会和常委会人数的前提下实现党代会常设机构直接与全委会对接成为党的权力机关（取消实际很少召开的党的全国代表会议）常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处。同时随着党委副职数的明显减少可取消书记办公会和实际存在的书记碰头会改变目前因党委会内部层级过多而难以监督的状况。这样党代表就能真正成为党代会的主体因得到组织保障就能充分履行监督职能进而真正落实其党内监督主体地位切实提高党内监督质量。党内监督的基础：实现党代表的监督职能来源于免费范文网欢迎阅读党内监督的基础：实现党代表的监督职能。第 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