杨钢桥 教授华中农业大学公共管理学院.ppt

,杨钢桥 教授华中农业大学公共管理学院,当前农民土地权益问题探讨,汇报内容,目前有关农民权益的方针政策,一,二,三,四,农民土地权益的内涵与外延,当前农民土地权益受损情况,保护农民土地权益的路径与策略,四,一、当前有关农民土地权益的方针与政策,十六大报告：“不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”,十八大报告：“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”,1.中共十六大、十七大、十八大报告,十七大报告：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，发展多种形式的适度规模经营。”,一、当前有关农民土地权益的方针与政策,2.十六届三中全会、十七届三中全会、十八届三中全会,十六届三中全会：依法保障农民对土地承包经营的各项权利，农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权。,十七届三中全会：依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权。,十八届三中全会：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。,一、当前有关农民土地权益的方针与政策,3.近三年中央一号文件,2012年中央1号文件：基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。,2013年中央1号文件：要保护农民在土地流转中的权益，要提高农民在土地增值收益中的分配比例。,2014年中央1号文件:赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；允许土地承包经营权向金融机构抵押融资,切实维护妇女的土地承包权益。,一、当前有关农民土地权益的方针与政策,（1）党中央、国务院一直高度重视农民的土地权益问题；（2）保护农民土地权益，必须以家庭承包制为前提和基础；（3）随着社会经济的发展，农民土地权益的内涵越来越丰富；（4）在市场经济条件下，农民土地权益主要通过市场实现，但必须有法律的保护才能持续、有序。,4.小结,二、农民土地权益的内涵与外延,1、限于物权体系的观点 是指农民所享有的物权体系内的土地权益。【如】：是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权使用权收益权处分权等。 2、不限于物权体系的观点 是指农民基于土地所享有的全部权益。 【如】：是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民主权利与获得物质利益权利的总称。,（一）现有的两种观点,二、农民土地权益的内涵与外延,中国农村的现实情况 （1）土地所承担的绝不仅仅是经济功能，更多的还是生存功能和发展功能。 （2）否定土地的生存与发展功能，会给无止境地征收农村土地提供了一种理论借口。 【结论】：扩展农民土地权益的内涵与外延，十分必要。,对现有两种观点的分析,（二）农民土地权益的内涵与外延,【内涵】： 应是指农民基于土地享有的权益。 【外延】： 既包括农民基于土地所享有的经济、政治、社会和文化等实体权益，也包括农民为保护前述实体权益所享有的程序权益。,1、农民的土地实体权益,（1）农民土地经济权益，主要包括农民土地承包权、农民土地使用权、农民土地收益权和农民土地受偿权。（2）农民土地政治权益，主要包括农民土地信仰权、农民土地知情权、农民土地参与权、农民土地决策权和农民土地监督权。（3）农民土地社会权益，主要包括农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地居住权、农民土地发展权和农民土地环境权。（4）农民土地文化权益，主要包括农民基于土地享有农村的物质文化、制度文化、心理文化，以及农村文化产品的权利。,2、农民的土地程序权益,是指因保障农民土地实体权益而自然延伸出来的权益。主要包括：（1）农民土地纠纷行政裁决请求权；（2）农民土地纠纷司法裁判请求权等。,三、当前农民土地权益受损情况,【总体情况】： 农民土地经济权益没有得到有效保障，全社会已经普遍认同这一点； 农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益，以及农民土地程序权益等，却往往被忽视。,（一）农民土地经济权益受损情况,1、农民土地承包权受损情况（1）村委会毁约，提前收回承包经营权；（2）村委会与乡镇政府串通，强行终止、提前收回农民的承包经营权；（3）农村妇女的土地承包权常常被侵蚀。 【如】：第一，出嫁女承包地被村里收回，或由娘家继续承包； 第二， 村里没有机动地或机动地极少，嫁到村里的妇女难以分配到土地，使妇女陷入因婚姻导致两头落空的困境； 第三，离婚或丧偶后妇女土地权益难以得到保障。,（一）农民土地经济权益受损情况,2、农民土地处置权受损情况（1）集体所有土地的所有权不能交易，只能通过征收的形式变为国家所有，才可以进入交易领域，集体所有的土地也不得出让；（2）集体所有土地的用途受到限制，农村集体土地只能用于农业生产、农民建设住宅和兴办乡镇企业，农民不能通过变更土地用途而获得比从事农业生产更高的经济效益；（3）农村集体土地上的房屋不能向城市居民销售；（4）村委会、乡镇政府代替农民流转土地，或强迫农民流转土地；（5）承包经营权抵押受限,农民规模化经营受到影响。,（一）农民土地经济权益受损情况,3、农民土地收益权受损情况（1）农地征收补偿标准偏低；（2）农地非农化产生的土地增值收益，农民无法得到；（3）征地补偿款项不能足额、及时到达农民手中；（4）农地流转价格偏低；（5）农地流转收益分配不合理；（6）种粮等政府补贴被扣留，被挪用。,（二）农民土地政治权益受损情况,1、在审批征地方案阶段，针对是否同意征收耕地的问题，农民的决定权未受到尊重。土地管理法第45条：农地征收是由国务院或省级政府单方批准的，其无需听取农民和农民集体的意见。2、在公告征地方案阶段，针对是否同意耕地征收方案的问题，农民的参与权缺少保障。 土地管理法第46 条：农民仅享有耕地补偿的登记权利，对于耕地征收方案并无参与权和话语权。3、在批准补偿方案阶段，针对补偿标准过低问题，农民的话语权也未受到重视。土地管理法第47 条：耕地补偿标准是由征地机关单方面决定的，农民并不享有参与确定具体补偿标准的权利。,（三）农民土地社会权益受损情况,1、征收农村耕地使得农民失去就业岗位，而影响了农民的就业权。2、征收农村耕地损害了农民的生存保障权。3、征收农村耕地损害了农民的发展权。土地管理法第47 条，耕地征收补偿目标仅是为了“使需要安置的农民保持原有的生活水平”，而未将农民及其家庭的长远生计和今后发展考虑在内。4、征收农村宅基地，损害了农民住房保障权。5、征收农村土地，必将会损害到农民的环境权。 一般而言，农民可以接触到更洁净的空气、更清洁的水、更充足的阳光和更美的自然风景。,（四）农民土地文化权益受损情况,1、由于农民对耕地和宅基地都有着深深的依恋和归属等文化性情感，因此当耕地，尤其是宅基地因征收而被铲平时，其心理所受的创伤应该是相当严重的。2、当农民因征收而失去了全部土地的时候，也就意味着其基于土地而形成或养成的安逸、稳定和安全等心理和吃苦耐劳、坚忍不拔和忍辱负重等性格将受到影响。3、当农村耕地或宅基地被全部征收时，对农民来说，这也就意味着其将彻底失去在农村生活的机会、失去基于土地而养成的生活习惯和生产方式。,（五）农民土地程序权益受损情况,【总体情况】：征地程序不是一种完全的参与型程序，而且针对征地纠纷的诉讼救济机制也不健全。（1）尽管农民对征地方案不满意，却始终无力阻挡征收的进程。（2）行政复议法第30 条第2 款：农村集体或农民可以对国务院、省级政府做出的征收土地的决定提起行政复议，但行政复议决定却是最终裁决。,（五）农民土地程序权益受损情况,（3）土地管理法实施条例第25 条第3 款：农民对农地征收补偿方案和安置有异议的，由县级以上政府协调和裁决，即使农民对协调和裁决的结果仍不满意的，也不得影响农地征收工作的正常开展。（4）最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第1 条第1、3 款和第24 条：人民法院应当受理农民针对承包地征收补偿费用分配不均所提起的诉讼，但却不受理农民就用于分配的土地补偿费数额所提起的诉讼，即土地补偿费“分不分”和“拿多少出来分”等问题，因属于村民自治的范畴，故不属人民法院的受案范围。,案例之一：村委会侵害农民权益,【3·21平度村民守征地被焚事件】2014.3.21凌晨，山东平度市凤台街道杜家疃村农田里一处帐篷起火，致4名守地农民1死3伤。中纪委很快就受理此案。,案例之二：妇女土地权益受损,近3年来，福建省各级妇联接到有关农村土地问题的信访605件(次),占财产权益类信访量的50.6%。其中,反映的主要问题之一就是妇女的集体经济组织成员身份确认难。,案例之三：农民承包经营权受损,金州区七顶山街道陆海村一农民家，大樱桃树一天内被街道和村委会强占并毁坏 。2014年2月25号，大连金州区部分农户的果园遭到街道与村委会强占。在与村民没有签订任何补偿协议的情况下雇佣一百多名保安和五台挖掘机对果园内果树进行野蛮破坏，事后村民多次到街道和村委会讨说法他们不予理会。 2014年 3月10日施工方再次对其进行强行挖掘取土。农民维权的时候再次遭到威胁，并有肢体冲突。,案例之四：农地流转中的权益受损,2014年5月24号，柳州市柳北区长塘村三组村民自发组织到了柳州林业职业学院旁，此行目的是为了拿回次小组的土地2009年以来一直被长塘村委强行占用，并转让给他人经营,案例之五：增减挂钩中的权益受损,某地村干部与乡镇政府强迫农民上楼。 农民普遍不愿住楼房。但村干部对他们说，村里超过70%村民同意，只能“少数服从多数”。 如今，部分社区的拆迁进度不到十分之一，入住楼房的只80多户。部分村民反映，住进楼房以后水、电、气、暖全部需要交费。现在小区内还没有物业，搬进来半个月不到，院子里剩菜垃圾乱丢，今后请物业公司仍需要钱。,四、保护农民土地权益的路径与策略,（一）将农民土地权益提升为宪法性权利 1、宪法保护的必要性物权法等私法主要调整平等主体之间的法律关系，私法对农民土地权益的保护主要是防止平等主体之间的权利侵犯。但随着国家权力的扩张，农民土地权益越来越多地受到来自国家公权力的侵犯，私法对防范此类侵权行为已无能为力。如：农民土地权益越来越容易受到立法权的侵犯；农民土地权益越来越容易受到行政权的侵犯等。因此，通过宪法加强对政府权力的制约，完善宪法中制约行政征地权的公共利益标准和补偿标准的规定，才是保护农民土地权益的根本路径。 2、宪法保护如何实现应将农民土地权益写进宪法之中。如：“国家依照法律规定保护农村土地，切实保障农民土地权益。”,(二)构建尊重农民主体地位的征地程序,1、在审批征地决定阶段，改变政府单方批准征地决定的局面，赋予农民相应的话语权即由政府和被征地农民共同行使征地决定的审批权。这就需要做好以下两方面工作：（1）对宪法和土地管理法等涉及农地征收法规中的“公共利益”进行严格的界定，使其在法律上具有明确的范围或边界；（2）在“公共利益”认定机制方面，赋予农民相应的决定权。,(二)构建尊重农民主体地位的征地程序,2、在公告征地方案阶段，改变农民仅享有征地补偿登记权利的局面，赋予农民相应的征地方案话语权由征地机关和被征地农民共同协商和制定具体的征地方案。这需要做好以下两方面的工作：（1）实行征地机关主动向被征地农民登记征地补偿信息制度.由征地机关与被征地农民来共同确认被征土地的使用人、位置、地类和面积等具体信息，不仅可以防止征地机关在补偿对象和补偿数额上出现差错，也可以进一步保障被征地农民享有充分的知情权。（2）改变征地机关单方决定征地方案的局面，实行征地机关与被征地农民依法共同协商和制定具体征地方案的做法让被征地农民对补偿方案、社会保障方案和安置方案享有充分的话语权。,(二)构建尊重农民主体地位的征地程序,3、在实施征地补偿方案阶段，实行补偿款到位、社会保障安排到位和安置计划到位等制度即在被征地农民没有获得全额补偿款、社会保障费用不落实和没有按计划被妥当安置前，征地机关不能实施强行征地行为。其目的不仅是为了防止征地补偿款被层层克扣和截留，更是为了保证农民享有最基本的生存保障权和居住保障权。,(三)构建农民权利本位的征地补偿机制,1、完善现行征地补偿目的将现行征地目的改为：“征地补偿安置必须要确保被征地农民原有生活水平长期不降低、发展机会不减少和长远生计有保障。”2、拓宽现行征地补偿范围目前，征地补偿范围只包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费3 个方面。今后不仅要对因征地而受损的农民土地经济权益进行补偿，而且要逐步对因征地而受损的农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益进行补偿。,(三)构建农民权利本位的征地补偿机制,3、完善现行征地补偿方式（1）对农民土地经济权益所造成的损失采用货币补偿方式；（2）对农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益所造成的损失，除了采用货币方式外，还应采用环境修复、职业培训、住房安置和心理治疗等补偿方式。4、完善现行征地补偿标准除了要提高土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准外，还要确立一个合适的非经济权益补偿评价机制。,(四)构建权威的农民土地权益司法救济机制,1、赋予农民就土地纠纷的行政裁决请求权 2、赋予农民充分的司法裁判请求权 相对于强大的征地权力来说，农民保护土地安全和维护自身权益的力量毕竟是比较有限的。 必须在审批征收决定和制定征收方案这两个方面，不仅要赋予征收机关以司法救济权，而且也要赋予农民以司法救济权。效果：实现私权和司法权对征地权力的联合制约。,(五)明晰农民土地产权，开展农村土地登记发证,土地登记中切实保护农村妇女土地权益。【福建省的经验】2012 年福建省妇联、省农业厅、省民政厅、省国土资源厅联合下发的关于进一步规范完善村规民约维护农村妇女土地权益的意见。2014年5月初，福建省妇联发布关于实施“土地登记中的农村妇女土地权益保护”项目的通知，决定在全国农村土地承包经营权登记试点单位漳平市、永安市，实施“土地登记中的农村妇女土地权益保护”项目。,(五)明晰农民土地产权，开展农村土地登记发证,该项目主要突出5 个方面内容：（1）大力开展妇女权益保障法及福建省实施办法宣传；（2）对侵害妇女合法权益的村规民约予以纠正；（3）推动建立有性别视角的土地承包经营权登记制度，明确将妇女作为共有人予以登记。妇女作为共有人进行登记，从法律上规定享有共有人权利，共同享有土地流转、出租等收益；并探索将夫妻双方均作为户主代表进行登记。（4）完善有关农村妇女土地权益纠纷的调解、仲裁和司法救济机制；（5）认真办理农村妇女有关土地权益的信访案件。,(六)转变政府职能，发挥市场机制的作用,1、加快政府职能的转变（1）实施政府权利清单制度（2）提高服务能力和水平（3）加强市场监管2、充分发挥市场机制的作用（1）建立城乡统一的土地市场（2）农地征收补偿价格市场确定机制（3）完善农地流转的定价机制,(七)高度重视村干部违纪违法问题,从最近曝光的村干部“违规违纪违法”事件来看， 村干部“官”虽小，但“权”很大，脾气也很大。一些村干部劣迹斑斑，只手遮天，利用人民赋予的职权，干着不法的勾当，只顾着为自己谋利益，不仅损害人民群众的利益、损害国家的利益，也损害了党的声誉。 村干部违纪违法事件频发值得警惕！,(七)高度重视村干部违纪违法问题,1、完善教育机制，使村干部不想腐败（1）开展理想信念教育（2）树立先进典型（3）强化警示教育2、完善监督机制，使村干部不敢腐败（1）坚持和健全民主生活会制度（2）执行述职述廉制度（3）发挥村级纪检监察信息员的监督作用（4）强化乡镇对村干部的监督3、强化财务管理，使村干部不能腐败（1）完善村账乡管制度（2）完善民主理财制度（3）建立村级财务审计制度,(七)高度重视村干部违纪违法问题,4、加大查处力度，使村干部不敢腐败（1）加大对农村道路建设、农村水利建设等传统领域中的村干部贪污、截留、挪用、侵占等问题的查处力度；（2）将支农资金、粮食直补款等的发放作为预防、打击的重点；（3）将农地流转、农地征收、增减挂钩等新领域作为预防、打击的重点。5、完善用人机制，使村干部不愿腐败（1）公平公正选人（2）充实年轻力量（3）规范村干部报酬（4）建立奖励机制,谢谢！,敬请批评指导！二一四年六月二十日,