美国联邦调查局反恐情报共享机制及启示介绍(共12页).doc

精选优质文档-倾情为你奉上美国联邦调查局反恐情报共享机制分析及启示 来源：   联邦调查局（FBI）是隶属于司法部的重要执法机构，也是美国情报界的重要成员，是美国联邦政府的“万能”机构l。肩负着保护和捍卫美国免受恐怖主义袭击和外国情报威胁，调查违法犯罪活动的责任，在恐怖主义、反情报、暴力犯罪等力一面享有最高优先权。因未能预防“9·11”恐怖袭击事件的发生，FBI遭到了“9·11”委员会的严厉批评，使FBI深刻认识到情报共享的价值和重要性，所以FBI逐步从一个传统的打击犯罪的机构转变为情报主导、威胁驱动的组织，在集中预测和预防所面临的威胁的同时加强与其他部的合作。正如FBI前局长罗伯特·所说：“在全球化的时代，合作不仅是最好的选择，还是唯一的选择。”FBI一直致力于情报共享的探索，以维护国家安全为出发点，在打击犯罪和恐怖主义进行禁毒情报、刑侦情报、反黑情报等普通犯罪情报的共享以及反恐情报共享，建立了一套“以保护国家安全为口标，以系列政策文件为依据，以跨部门合作为重点，以共享技术和能力为动力，以管理框架为支撑”的情报共享机制。其中，反恐情报共享是该机制的重要组成部分。反恐情报作为一种特殊情报，为预防恐怖主义活动，发出早期预警信号，以减缓与制止恐怖组织早期行动因具有重大作用，而及时有效地共享反恐情报是取得反恐斗争胜利的重要保“9·11”事件后，FBI的结构与任务重点都转向预防和打击恐怖主义闭，开始重视反恐情报及其共享，围绕反恐情报共享进行情报共享机制设计与架构。文章对FBI反恐情报共享机制研究，为我国公安反恐情报共享机制建设提供借鉴。1、反恐情报共享依据2004年的情报改革和预防恐怖主义法案指导建立协同的恐怖主义信息共享环境（ISE），2007年的9·11委员会法案的实施建议进一步细化了ISE的要求；2007年的美国信息共享国家战略和2012年的褥冲等国信息共享与安全保障国家战略为促进信息共享环境的发展与实施提供了指导力一针；2008年国家情报总监办公室（ODNI）发布美国情报界信息共享战略和情报界政策备忘录，为创建情报信息共享文化和共享技术框架提供了指导原则；司法部（DOJ）建立了执法信息共享计划（LEISP），为执法界在非保密级别进行信息共享创建了一个信息共享环境；FBI的信息共享国家战略和连续3年发布信息共享报告5为FBI的反恐情报共享提供指导依据。2、反恐情报共享跨部门合作机制单靠FBI自身的力量不可能完成预防和打击恐怖主义的任务，所以FBI参与或加入了许多外部组织、项口或倡议以促进反恐情报共享。情报共享关系存在于包括联邦机构和情报界，州、地力一和部落机构，私营企业、学术机构和协会，国际伙伴所有层级。这些机构在恐怖主义和其他威胁问题力一面加强沟通、协调、合作，共同保护美国安全。2.1国家联合反恐特遣队和联合反恐特遣队2002年在FBI总部建立国家联合反恐特遣队（NJT-TF），负责管理协调全国的联合反恐特遣队，联合联邦、州、地力一的执法、国防、国土安全等机构加强恐怖主义信息的共享，打击国内外恐怖主义。在FBI的每个外勤办公室和美国100多个主要城市，FBI建立了联合反恐特遣队（JTTFs），由训练有素的本地侦查人员、分析师、语言学家、特警专家和联邦、州、地力一、部落执法组织和联邦情报机构的其他专家组成。主要的任务是调查线索、收集证据、执行逮捕，为特殊活动提供安全，开展培训，收集和分享情报，迅速应对威胁和事故。它将FBI和其他联邦机构的资源与州、地力一执法机构的专门技术结合起来预防恐怖主义行动，调查恐怖分子的活动。为推动整合工作，FBI与地力一警察机构建立了书面谅解备忘录，并承担地力一和州警员派驻联合反恐特遣队后的所有费用同。2.2州和地力一融合中心融合中心由两个或两个以上的机构协作提供资源、专业知识和信息，以发现、预防、侦查和应对犯罪和恐怖主义活动。口它是一种交换信息和情报，最大化利用资源的高效机制，通过分析各种来源的数据提高打击犯罪和恐怖主义的能力。合作参与办公室（OPE）成立于2002年4月，隶属于FBI情报总部，负责FBI与州和地力一融合中心的交流。自2010年以来，FBI实施沟通战略，帮助外勤办公室与融合中心之问有效合作，强调在某些领域进行更深入的交流沟通来提升融合中心对FBI的价值，同时增加FBI对融合中心的支持。例如FBI在2010年为融合中心提供1250万美元的资金支持。FBI也会派遣人员到融合中心工作，这些人员通过加强对地力-和FBI需求的理解促进情报共享，利用融合中心的信息收集能力来支持FBI的任务需求，并把融合中心作为FBI情报评估、情报简报、情报信息报告等情报产品的传播点。2.3恐怖分子筛查中心“9·11”恐怖袭击发生后，很多危及国家安全的可疑恐怖分子数据信息分散在不同机构中，对此，根据国土安全第6号总统令于2003年成立恐怖分子筛查中心（以下简称TSC。该中心隶属于FBI并由其领导，是一个由司法部、国土安全部、国务院等部门代表组成的综合性机构，主要负责确定可疑或潜在的恐怖分子。下设信息科技处、行政管理处和行动处三个部门。国家反恐中心（NCTC）和FBI分别将国外与国内己知和可疑的恐怖分子名单通过TSC传输到恐怖分子筛查数据库（TSDB），并根据不同数据库之问日常交互运作，增加、修改或删除TSDB中己知和可疑恐怖分子的身份信息。在TSC内设有全天候呼叫中心，以帮助执法机构确定在恐怖分子筛查过程中遇到的人员是否是数据库中确定的匹配对象，然后将这些可用信息提供给进行日常筛查作业的执法人员。TSC还积极与全美融合中心合作，确保融合中心准确及时地传递己知和可疑恐怖分子信息，通过授权FBI等各机构执法人员参与筛查，有效地预防了恐怖袭击的再次发生。2.4公私合营综合机构一InfraCardInfraCard是一个公私合营的综合机构，成立于1996年，由FBI，州、地力一执法机构，学术机构，商业协会和其他机构代表组成，口前成员达到54677人。该机构成员与FBI及时对话沟通，共享有关恐怖威胁信息，保护美国关键基础设施免受恐怖主义的威胁和攻击。自InfraCand建立以来，私营部门和FBI之问在恐怖主义、犯罪和安全信息交流等力一面建立了彼此相互信任的关系。FBI通过安全电子邮件和安全网站以警报和公告的形式为InfraCand成员提供信息；InfraCand成员通过在安全网站和在线公告栏上发布信息，或通过安全电子邮件、网络会议等力一式与FBI或成员之问共享信息情报。2.5其他跨部门合作禁毒情报、刑侦情报等普通犯罪情报和其他情报（如金融情报）在一定程度上对打击恐怖主义具有巨大的推动作用，所以，FBI不断加强与其他执法机构、政府部门合作来共享情报，打击与毒品走私、帮派、暴力和洗钱相关的犯罪。例如，任命两个督导特工为联络官，把他们分配到国家麻醉品控制政策办公室，加强和度贩毒地区合作伙伴的情报共享；为保护美国商业利益，FBI与私营部门形成战略伙伴关系，加入一系列国家级组织，如反情报商业联眼、反情报学术联眼、国家反情报工作组、反情报威胁工作组等；为应对网络犯罪、犯罪集团、金融犯罪等国际犯罪问题，FBI加入由多国执法力量参与的战略联眼组织（SAC），定期共享非机密或机密情报，如己知的或可疑的恐怖分子生物特征信息等，讨论新出现的威胁，并在培训力一面开展合作。3、反恐情报共享技术与能力实现情报共享离不开技术的支持，技术是情报共享的有力武器。FBI利用现有的平台技术，建设标准体系，加大基础设施的投资，同时利用合作伙伴的能力，增强自身内部与外部信息共享的能力。3.1执法在线FBI的执法在线系统（LEO）通过提供安全、基于网络的通信访问，可用于国际、联邦、州、地力一和部落的执法机构，提供了多条通往FBI和其他执法部门数据库的途径。在该系统中，全国的执法人员都可以访问非机密信息、情报报告和警报，同时开通了像实时聊天、远程学习等功能，实现互动。LEO也提供了一个被称为虚拟指挥中心的实时电子指挥中心，实现在本地和远程站点的情报共享和危机事件管理。3.2全国数据交换系统全国数据交换系统（N-DEx）是FBI刑事司法信息服务部管理的国家调查信息共享系统，是汇集全国执法机构刑事司法记录的国家存储库。该系统为刑事司法机构提供一个共享、搜索、连接和分析美国刑事司法信息（包括事故、逮捕、监禁、缓刑和假释报告）的机制。其显著作用主要表现在：用户可以发现人、事件、财产和地点之问的关系，通过不同地区信息交流消除信息差距，把不明显的和看似无关的数据连接起来。N-DEx可以增强刑事司法机构安全、快速访问相关信息，及时分享信息的能力，并提供分析和协作工具协助侦查人员与其他机构合作处理案件。3.3电子监控系统及时发现和共享可疑活动对预防和制止潜在的恐怖主义行动是至关重要的，但不同地区执法机构在收集和共享有关恐怖主义可疑活动情报力一面还存在着很多困难，所以FBI主持开发了电子监控系统。该系统是一个敏感而非保密的情报共享平台回，供各层级机构和融合中心使用，它使执法机构将新的可疑活动报告与现有的报告结合在一起形成-个供执法人员和分析师访问的信息存储库，通过使用先进的搜索能力查看和分析可疑活动报告，促进对恐主义威胁的态势感知。电子监控系统捕捉到的信息也会传入FBI的内部监控系统，然后将这些信息分配到相应的外勤办公室和联合反恐特遣队以开展进一步调查行动。3.4新一代身份识别系统FBI刑事司法信息服务部的新一代身份识别系统（NCI）是对现有的自动化合成指纹识别系统（IAFIS）的技术升级，提供最先进的生物识别服务，其生物识别形式不仅包括指纹，而且还包括掌纹、面部照片、伤疤等，通过生物识别形式的扩展，减小识别罪犯的误差幅度10。该系统除了具备先进的指纹识别技术，还具有特别关注人员存储库（RISC）洲际拍照系统（IPS）、国家掌纹系统（NPPS）、报告反馈、虹膜识别等高级功能。通过先进技术与功能的研究、评估和交互运作，提高生物识别和犯罪历史信息服务，提高信息处理效率，满足各机构问信息共享需求，减少恐怖分子和罪犯活动。3.5情报共享与保护能力处理好情报共享与隐私保密的关系一直是困扰情报界的问题，特别是“棱镜门”事件发生后，促使FBI更加重视情报保护和尊重公民隐私与自由。秉持在美国法律内，提高情报保护能力，推进情报共享。FBI工作人员与合作伙伴在访问国家犯罪信息数据库时均被授予唯一的机构识别代码和口令11，数据传输过程中进行加密，通过使用公钥基础设施数字证书进行身份认证管理。FBI安全部门和信息技术部门对情报共享政策、流程和特定领域监控的合规性进行评估，对收集信息类别，共享、访问和数据安全存储力一式进行隐私影响评估。4、情报共享管理框架FBI情报共享机制涉及到政策、标准、人员与机构、技术等各个力一面，要实现情报有效共享，有赖于科学的管理。FBI重视管理体系构建，形成了包括内外部组织管理、培训管理、绩效管理在内的情报共享管理框架。反恐情报共享作为FBI情报共享的重要组成部分，反恐情报共享管理同样要遵从该管理框架。4.1组织管理FBI内部和外部成立专门组织机构（主要是政府授权的委员会、小组等机构形式），为情报共享制定统政策、标准，规范共享行为，统筹协调机构问的关系。4.1.1内部组织管理情报共享政策委员会。该委员会成立于2005年，是FBI制定情报共享政策的首要机构，由首席知识官（CKO）担任主席，口标是提出、制定、监督和维护政策、规定和有关程序，以促进FBI各业务部门的情报共享。具体做法就是评估有关情报共享的业务惯例，并提供政策指导，使FBI所有部和外部伙伴形成一种由任务驱动的情报交换机制。如：通过全国数据交换系统，FBI与州、地力一、部落的刑事司法机构分享数百种案件。访问策略委员会。该委员会是情报共享政策委员会的常务机构，由FBI首席情报共享官（CISO）担任主席。负责对用户访问问题进行评估并向情报共享政策委员会提出政策建议，包括信息技术和用户访问政策，FBI的分析、情报、侦查系统和工具的数据源认证，跨部门情报共享问题等力一面的内容。情报共享小组。该小组的工作由情报共享政策委员会和访问策略委员会进行指导，负责对与FBI的分析、情报和侦查系统、数据和工具相关的情报共享政策问题进行特定的或有针对性的评估和审查，然后向访问策略委员会提出最初的政策建议，经认可后，由情报共享政策委员会审批。首席情报共享官。该职位设置于2008年9月，隶属首席知识官办公室（OCKO），主要任务是配合制定FBI情报共享和保护政策以推进业务部门的工作，通过参与不同层级的委员会或工作组，代表FBI与司法部、国家情报总监办公室等联邦机构，以及州、地力一、私营部门紧密联系，促进、监督和报告FBI与其他各层级机构之问的跨部门情报共享倡议，协调跨部门政策和问题。4.1.2外部组织管理高级情报共享和安全保障指导委员会。该委员会创立于2011年，由美国行政管理和预算局与国家安全委员会的高级主管共同主持。负责指导和监督保密网络，机密信息共享的安全。FBI的信息技术部门次级行政助理主管和首席情报共享官定期代表FBI出席并执行委员会的政策。情报共享和访问跨部门政策委员会。该委员会负责主导跨部门的政策程序，以确定信息共享和访问优先级，在保护隐私和公民自由的同时，更加允分地满足联邦、州、地力一、部落和私营部门的需求。其下设的监视和筛查，融合中心，可疑活动报告，隐私、公民权利与自由，信息整合五个小组委员会，FBI都积极参与其中。情报共享环境项口主管办公室。情报共享环境项口主管（PM-ISE）负责管理情报共享环境，为其制定计划，并监督其实施。通过将合作伙伴团结起来，调整业务流程、标准和体系结构、安全和访问控制、隐私保护、最佳实践，促进情报共享环境的发展。圈FBI首席情报共享官不断与PM-ISE互动交流以确保FBI内外部活动协调进行。情报界信息共享指导委员会。该委员会构造了-个包含具体口标的情报共享框架，旨在创建一个包含管理、政策、技术、文化和经济五个关键要素的合作体制。首席情报共享官代表FBI协调包括政策、预算、业务流程和技术在内的情报共享问题。4.2培训管理培训是情报共享管理的关键环节。首先，从培训力一式上看，FBI采取内部与外部相结合的培训力一式，新入职人员进行上岗培训，强调FBI内部不同部门、角色的情报人员之问协作和情报共享的重要性。将FBI员工分配到其他机构锻炼或与情报界其他机构人员一起参加培训，促进整体情报共享意识的培养。其次，从培训课程上看，FBI为员工提供众多培训课程，如：情报安全保障、数据处理、敏感非机密信息处理、国内侦查和行动指南等，同时这些课程内容也会包含在对各种情报共享系统使用的培训中，如执法在线、全国数据交换系统等。第三，在情报安全力一面，FBI的安全部门对雇员进行关于识别、标记机密情报，提高情报安全意识等力一面的培训和教育。除上述外，FBI还形成了一个基于网络的培训模式，对每个雇员进行综合分类和指导。4.3绩效管理FBI将情报共享和保护列入机构战略和绩效管理指标。FBI的高级主管把“合作与整合”作为他们绩效评估的一部分，每个特工和情报分析师都将情报共享要素列入其年度绩效工作计划中。对于没有完成计划任务的，要追究其责任。FBI每年都会给予在情报共享力一面表现优秀的员工认可、奖励，建立这种奖励机制旨在增强雇员对情报共享的意识，认识到他们在FBI维护国家安全和履行执法任务中发挥的核心作用。5、FBI反恐情报共享机制对我国公安反恐情报土作的启示综上所述，FBI己经建立了相对完备的反恐情报共享机制，为打击恐怖主义，保障国家安全提供了强有力支持。近年来，我国反恐形势日益严峻“10·28”“3·O1”等暴恐事件造成大量人员伤亡和财产损失，其发生的一个很重要原因就是情报未能共享。公安机关作为反恐斗争工作的主体，在反恐情报的共享力一面存在诸多问题，如：肩负反恐职责的部门各自为战，没有形成有效的协调机制；技术标准不统一规范，反恐情报共享受限等等。情报共享程度有限在很大程度上制约了国家安全保障水平的跨越式提高和打击犯罪手段的多样化发展。13虽然中美两国国体、政体不同，FBI与公安部机构体制等各力一面也不尽相同，但同为执法机关，都有着相同的使命。他山之石可以攻玉，在结合我国实际的情况下，FBI的反恐情报共享机制值得我国学习借鉴。5.1建立反恐情报共享政策体系，提供法律保障美国司法部于2003年10月颁布了美国国家犯罪情报共享计划，促进情报界内合作化改革，美国国家情报总监办公室于2008年4月发布美国情报界信息共享战略，将情报共享确立为美国情报界的长期发展目标14，FBI自身也制定了FBI国家情报共享战略，这些政策规定，为FBI大胆进行反恐情报共享提供了强有力的支持和保障。面对严峻的反恐形势，我国在反恐情报共享力一面并没有进行战略顶层设计，出台国家情报共享战略、政策、规定，也没有相关法律法规支持，反恐情报工作缺少法律依据。2013年我国成立国家安全委员会，应当把情报共享当作一项重大战略，尽快出台中国情报共享战略反恐情报共享国家战略；公安部作为反恐斗争的主体，也应该尽快出台相关情报共享政策，如公安部反恐情报共享战略，建立从上到下的情报共享政策体系。5.2营造反恐情报共享环境，加强跨部门合作FBI不断加强和联邦，州、地力一、部落，私营部门，国际伙伴各层级部门机构的交流合作，为反恐情报共享营造出相互信任的情报共享环境，按照美国情报界信息共享战略精神构建一种“有责任提供”的情报共享文化，深化各层级机构的情报共享意识，消除共享壁垒。我国公安部门应该深刻认识到在全国范围内进行跨地区、跨部门反恐情报共享的重要性，在对恐怖主义的侦查与打击中，加强与军队、海关、司法、民航、医院、银行等部门之问以及公安内部各警种（如国保、网监、刑侦、边防）之问的协作与交流，建立全力一位、多层次的反恐情报网络。加强部门合作，笔者认为可以由公安部牵头，成立情报共享指导委员会和情报共享跨部政策委员会，定期将内外各部门的负责人召集到-起就与反恐情报共享和其他情报共享相关的政策、规定等进行商议、评估，表达各自的需求，制定长效的合作共享机制。5.3升级反恐情报共享技术，提高情报保护能力有效地情报共享离不开技术的支持，但随着计算机和网络技术、通讯技术和监控技术的飞速发展，使现代社会表现出全景式特征，在涉及恐怖主义、公民合法权利等敏感问题的情报领域，常出现情报泄露的隐。FBI不断加强情报共享技术投入与升级，在保护隐私的同时提高共享效率。口前，我国各地公安机关的情报信息平台建设缺乏规范化标准，情报共享受限，而且在情报收集力一面也或多或少地存在侵犯公民隐私问题。采用先进的反恐共享技术成为我国反恐情报工作的重头戏。建立互联互通高度共享的情报综合应用平台，以此为基础开发多种高效共享的应用系统。如为防范恐怖分子入境或外逃，运用数据挖掘和生物特征识别技术，在边境口岸、机场或旅馆等场所使用基于生物特征识别的数据库系统，对护照或身份证中的头像、指纹等生物信息进行全国范围共享，进而快速出击。在进行反恐情报共享的同时要做好情报安全管理，建立共同的数据加密指南、安全审计和评估机制等。5.4建立首席情报官制度，加强情报共享管理情报指挥部是FBI进行情报共享的核心机构，设立首席情报共享官，有效协调各部门的情报共享问题。类似于FBI，我国公安部也成立了情报中心，但是就口前来看部省市三级情报中心之问的关系协调并不融洽，甚至省级之问，地力一之问，市级之问，不同部门不同警种之问，常常存在“信息孤WJ”“信息壁垒”，情报浪费等一系列问题，反恐情报得不到很好的共享。所以很有必要建立首席情报官制度，从部到市设立首席情报官，专门负责管理与协调公安部门内部，公安部门与其他部门的情报共享、交流合作。5.5加强反恐情报人员培训激励，提高情报共享意识FBI重视对雇员的培训，入职便让他们深刻认识到情报共享的重要性。口前，我国的情报警察从质量和数量上都无法满足实战需要，特别是地区问反恐情报人员水平不均衡，情报队伍素质良劳不齐，综合情报部门的情报警察大多从刑侦、技侦等各业务部门调动过来，虽然经验丰富，但公安情报基础理论薄弱，严重制约情报共享。所以我们应该成立专业的反恐情报警察队伍，对他们进行理论与实践相结合的专业培训，制定一套制度化的情报共享奖惩标准，将情报共享贡献率纳入绩效考核体系，对表现优秀的情报官和情报警予以物质和精神上的奖励，同时对弄虚作假或因情报质量问题造成损失的追究其责任，激励共享，深化意识，提升其情报共享的自觉性。来源:情报杂志2015年04月    作者简介：白海将 中国人民公安大学反恐怖学院硕士研究生；田华伟 中国人民公安大学讲师；李俊蕙 中国人民公安大学法学院硕士研究生专心-专注-专业