中国粮食主产区利益补偿的制度困境与路径选择(共17页).doc

精选优质文档-倾情为你奉上中国粮食主产区利益补偿的制度困境与路径选择 摘 要：粮食主产区的建设具有显著的经济效益和社会效益。文章阐述了粮食主产区建立利益补偿机制在促进农业现代化和保障国家粮食安全方面的积极意义，并在总结粮食主产区利益补偿机制的主要特征基础上提出了我国粮食主产区利益补偿的制度困境，最终为解决该问题从多个层面提出了路径选择。 关键词：粮食主产区;利益补偿机制;财政转移支付;农业基础设施建设 作者简介：张立迎，女，东北农业大学经济管理学院副教授，东北农业大学农林经济管理博士后流动站研究人员，从事农业问题研究;李翠霞，女，东北农业大学经济管理学院教授、博士生导师，从事农业问题研究。 基金项目：国家自然科学基金面上项目“基于粮食安全的东北地区养殖业与粮食生产良性竟协发展机制研究”，项目编号： 中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2015）05-0072-06 粮食是一种关系国家安全的非普通商品，粮食自给率是出于国家粮食安全和供给保障而不可忽视的指标，这一指标的关注常常导致市场均衡价格与粮食价格的背离。因此，将粮食主产区利益补偿机制这一课题提上日程并进行深入研究，对于完善粮食支持政策、提高粮农种粮积极性和收入水平、加快粮食主产区发展、促进粮食主产区利益补偿机制的合理建立，从而维护国家粮食安全，均具有长远的意义。 一、问题的提出 进入21世纪以来，粮食主产区利益补偿机制问题日益成为农业经济领域的研究重点和热点，理论界的研究热情不断增长，相关研究成果日益增多。陈锡文（2013）指出，建立现代农业至少有四大环节不可回避，其中就包括国家对农业的支持保护体系，尤其是补偿机制问题1。余航（2011）认为，粮食补贴政策应该有利于补偿粮食生产的外部性，特别是要能够补偿其机会成本，可以通过市场和税收调节等措施积极加以解决2;侯明利（2013）认为，应该仿效日本关于粮食补贴的政策，构建综合粮食补贴政策，加大农业基础设施投入，加快粮食补贴的规范化和法制化，从而提高粮食补贴的效率3;王立勇、高伟（2014）认为，对农业的补偿机制应通过非货币化形式，如就业培训、工作安置、社会保障、置换补偿、异地移民安置、土地使用权入股等形式，从而提高农民的满意度;4沈琼（2014）对粮食主产区利益补偿政策的目标、对象和模式提出了改进措施;5张扬（2014）认为，从长远看，必须建立粮食主产区内生性补偿机制，做到“硬投入”与“软投入”补偿并重、政策公平与效率并举、体制机制与市场机制补偿相结合;6辛岭、蒋和平（2014）对现有的粮食补贴政策作了检验，认为国家对粮食主产区的支持政策对于我国的粮食生产、农民收入和促进经济社会发展起到了积极的作用，但政策仍有完善空间7。关于粮食主产区补偿机制的研究较多，但也有些不足。一是缺乏对建立粮食主产区利益补偿机制关键问题和突出矛盾的研究，比如，没有实质性的机制构建构想;二是很多研究停留在机制合理性研究层面，缺少对机制运行的研究，也缺少成功运作模式;三是较多研究关注于粮农积极性，缺少对主产区政府积极性的研究。这些问题的解决都有赖于对粮食主产区利益补偿机制内涵与特征的把握。 二、中国粮食主产区利益补偿机制的主要特征 基于改善粮食生产环境、调整粮食生产相关主体经济利益和降低粮食安全成本而建立起来的利益补偿机制是一种充分考虑机会成本原则、具有协调和补偿经济利益分配关系的激励机制特征的有效制度，是一种在当前情况下不断完善和长期持续实施的补偿制度。粮食主产区的利益补偿机制涉及的利益群体包括政府、社会组织、国外政府与机构等补偿主体和粮食农户、粮食研究单位与粮食企业等补偿客体。在坚持外部监督和内部约束相结合、纵向和横向补偿相结合、政府主导和市场调节相结合等原则的基础上，利益补偿机制主要采取专项阶梯补贴、财力性补偿金、财政转移支付、粮食保证金、赠款、最低保护价和提供智力补偿等分区、分层的补偿方式，不管采取何种补偿方式，在调动生产者积极性、稳定粮食产量、保障农民增产增收的同时，都要以提高粮食主产区的可持续发展能力为最终目的。 粮食主产区所具有的独有特征表现在以下几个方面。一是政府主导性。在经济活动中，无论是经济增长方式转变、地区与城乡的协调发展、收入分配差距的合理调节、政治体制改革、法律和经济制度建设、先进文化的形成、正确的价值导向的确立，还是环境保护的投入，政府都应该起到主导作用。市场经济作为一种竞争经济形态，在具有灵活配置经济资源优势的同时，在价格机制形成中又具有市场失灵的可能性，特别是对于公共产品而言。作为关系国计民生的粮食，就是一种典型的准公共产品，也面临着无法通过市场机制本身来协调耕地赤字区和盈余区的利益关系，因此，必然依靠政府作为制度设计者、制度执行者和利益分享者的多重身份干预和实现彼此的利益均衡。二是市场辅助性。市场机制是通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制，本身也是价值规律的实现形式。在粮食生产、销售和流通过程中要充分发挥市场机制内在价格机制、竞争机制、风险机制和供求机制的联系与作用机理，当然，前提是要保障对粮食安全和粮食生产的调控。通过市场机制建立起竞争、有序、统一和开放的粮食大市场，在为粮食生产者提供充足和有价值信息的同时，不仅能够实现各地区粮食供需的平衡，而且能够逐步实现农业生产结构的调整和粮食产业链条的延长。三是利益协调性。利益问题永远是个非常棘手和难以解决而又不得不去协调和平衡的问题。在粮食生产过程中，每一个利益相关者都扮演着不同的角色和发挥着不同的作用，并在特定时期和特定环境中存在着出于个体理性和集体理性以及集体理性之间的矛盾和冲突，因此，要使各自应有的作用得到充分发挥，彼此矛盾得到化解，从而激发各个利益相关者的主动性和积极性，就必须进行制度创新和制度安排，从相对利益协调的源头完善利益补偿机制。四是权利保障性。各个利益相关者都是自我最大经济利益的追求者，相关利益者没有充分的理性在利益的获取和分配过程中顺利达成一致，天生的“贪财”心理会使得每一个人在利益分享问题上喋喋不休，除非有一个强有力的第三方协调或者强迫他们同意，因此，构建有效的制度约束平衡各个利益相关者的经济权利和经济利益是非常有效的途径。权利的实现是良好经济秩序的保障，特别是对粮食主产区相关利益者经济权利和政治权利的保障。前者主要包括劳动者的劳动权、休息权、财产权等，是特定主体实现基本权利和享受特定物质利益的保障;后者主要是指监督和约束职能的发挥。8 三、中国粮食主产区利益补偿的制度困境 从对粮食主产区利益补偿机制的特征研究中发现，中国粮食主产区利益补偿在制度设计上存在如下问题： （一）政府层面 近年来，国家制定了一系列保证粮食主产区农业基础设施建设和发展的政策措施，不仅有效规避了粮食生产过程中的市场风险和自然风险，而且也降低了粮食主产区粮食的生产成本，从而逐步实现了粮食主产区粮食生产的规模化、市场化、专业化和产业化。但是，仍然面临着一些迫切需要解决的问题。一是粮食主产区农业基础设施防范自然灾害的能力缺失。农业生产一定程度上具有“靠天吃饭”的特点，粮食主产区作为农业生产的主要地带，近几年由于薄弱的农业基础设施受到频繁自然灾害的极大威胁。实际上，粮食主产区农业基础设施薄弱是由来已久的，特别是北方的一些地区，例如，农田基本设施长期缺乏资金投入而年久失修和严重老化，主产区农民公共积累不足，农户组织化程度低而无法承担有效的农业基本设施建设。因此，种种有关农业基础设施的局限严重阻碍了粮食主产区粮食的高产稳产。二是粮食主产区农业基础设施管理体制缺失。一方面，在很多主产区农业基础设施管理不作为和不到位，缺乏损害赔偿责任制度的制定和日常维护、维修的实施;另一方面，缺乏明晰的产权制度，在产权分割和转让等过程中，要么产权主体意识不明确，要么产权归属关系不清楚。从制度经济学的角度而言，明晰的产权能够建立起有效的激励与约束机制，能够适时地排解纠纷，从而降低交易费用。在粮食主产区，由于缺少有效的产权制度，导致出现农业基础设施存量不清、管理混乱、设备闲置以及资产损失等现象。三是粮食主产区农业基础设施建设投资缺失。农业基础设施建设投资是保障粮食主产区正常粮食生产的必要条件，一方面，主产区农业基建投资严重不足，在某些地方呈现逐年下降的趋势，导致无法建立主产区粮食增产和农户增收的长效机制，投资不足已经成为制约十三个粮食主产区发展的主要因素;另一方面，国家开发办、国家水利部和国家计委都参与到主产区农业基础设施建设过程中，投资的部门过多过散，不仅由于难于协调而造成重复建设和资源浪费，也由于难于形成规模经济而造成社会效益低下。 目前，伴随农业发展过程形成了比较完整和逐步完善的粮食主产区耕地使用、产权、管理与规划的政策体系，并由国家投资了一些旨在整理中低产田、治理盐碱渍害、推进节水灌溉和建设旱涝农田等提高耕地质量的土地开发整理项目，不仅有效巩固了主产区粮食生产的自然基础，也有效保护了粮食主产区耕地的数量和质量。但是，粮食主产区耕地使用和保护中仍然存在一些问题。一是耕地面积不断减少。随着市场经济的快速发展，我国耕地供求矛盾日益突出，生态退耕、城市面积扩张、农业结构调整、工业用地增加、灾毁耕地以及盲目投资和重复建设等导致耕地面积特别是粮田面积减少，加上土地荒漠化和中低产田改造的进程不快，耕地资源严重紧缺。二是耕地质量不断下降。在进行上述行为的过程中，造成耕地面源污染不断蔓延扩散，耕地生态环境严重破坏，严重影响了耕地土壤的环境质量和肥力状况，导致出现土地板结、病虫害频发和土壤养分失衡等现象和退化现象。同时，由于盲目和非法圈占耕地、占而未用、多占少用、未批先建等，导致不愿离开和失去土地的农民以兼业化的方式从事劳动力外流活动，耕地的大面积抛荒导致利用效率逐步下降。 （二）市场层面 目前，全国十三个粮食主产区都将规模化和产业化作为其建设的必然选择，在产业化实现的过程中，逐步实现了集团企业+农户、购销企业+农户、加工企业+农户等多种产业化模式以及“订单式”产业化经营的方式。但是，主产区在产业化经营方面也存在以下问题。一是市场机制不完善。产业化经营需要充分发挥市场机制在资源配置和信息传递中的积极作用。长期以来，农户分散经营和土地的无效转移限制了大规模和产业化的粮食生产，同时，由于农民滞后的思想意识、缺失的市场经济认识、薄弱的市场反应能力和较差的信息敏感度，使得适应和参与市场竞争的能力不足，建立完善有效的市场机制，是主产区产业化经营的必然选择。二是农业资源利用率不高。粮食主产区的集约化程度低和经营方式粗放是由于长期存在的市场机制缺失、市场基础薄弱、农业现代化程度不高等造成的，而这种状态又导致了环境效应和经济效应缺失的农业资源利用率低下的问题。主产区的粮食产业化实现了粮食基地的快速建设和龙头企业的发展，但是也不同程度出现了得不偿失的耕地破毁、三废的产生、生态环境的破坏以及农户的身体健康问题，严重影响了生态、社会和经济的协调可持续发展。三是粮食产业组织结构不完善。粮食主产区在我国存在的历史不算长，产业组织体系和中介结构等还在构建中，导致粮食一体化和专业化程度低下，农民的利益因此无法得到有效保障，并且要承担较多的风险。当前处于产业组织结构构建的探索阶段，可以充分借鉴发达国家期货市场在分散农业产业化经营中风险的经验，并需要积极进行市场化改革措施的探索。 （三）微观主体的权益层面 一是利益补偿机制忽视了粮食主产区农业基础设施等公共产品供给不足的现状。公共产品是具有非竞争性和非排他性的由国家政府提供的经济建设的基本设施。长期以来，粮食主产区的农业基础设施供给不足，老化毁损等现象司空见惯，导致粮食生产成本居高不下，也严重动摇了粮食主产区在国民经济中的重要地位。目前，我国大多数粮食生产的基础设施都依靠财力本来就很薄弱的地方政府的投入，公共产品供给严重不足和资金投入严重不足是可想而知的结果。因此，粮食主产区的利益补偿机制应该充分考虑各个地区的公共产品供给现状。二是利益补偿机制忽视了粮食主产区政府的积极性。目前，我国采取的粮食风险基金制度是中央和地方政府共同支付对其补偿的配套资金。也就是说，中央补偿多少，地方政府就要补偿多少，中央补偿越多，地方政府支付的资金也就越多，从而形成了强省更强、弱省更弱的局面，随着粮食调拨至主销区也就自然出现了“穷省”补贴“富省”的不合理转移性支付现象，使产粮大省陷入了产粮越多负担越重的尴尬境地。另一方面，国家出于保障粮食安全和耕地警戒线的目的，限制粮食主产区工业发展的程度和水平，再加上财政转移支付力度不够，带来主产区财政收支的困难。三是利益补偿机制实施中地区补贴标准差异大。为了调动粮食生产者的种粮积极性以充分保障国家粮食安全，我国目前采取了按粮食种植面积补贴、按农业计税面积补贴、按计税常产补贴等粮食补贴方法，尽管每种方法都有各自的适应性，但是都或多或少存在一些问题：第一种方法经常出现农民虚报种植面积的情况，实现运行难度较大;第二种方法由于长期统计方法不变，导致实际面积与计税面积的偏差，实际补贴极不合理;第三种方法简便易行，但是容易出现粮食作物和经济作物同时补贴而一部分种粮农户得不到补贴的现象，积极性难以调动。可见，这些补贴方式的旋转与国家实施补贴的初衷是大相径庭的。四是利益补偿机制实施行政成本过高。目前，国家对粮食主产区实施的补偿方式和种类尽管很多，但是实施过程中采用的依据、执行的标准不尽相同，不同的补贴类别和补贴职能分属不同的管理部门，很多情况下，由于深入实地调查、登记造册、汇总核实和张榜公示等复杂的操作程序，多头管理、多次发放造成人财物力资源的极大浪费，给基层带来了巨大的经费支出和工作压力，不仅增加了补偿的行政成本，而且带来了工作效率的低下。因此，只有逐步取消种种实施和操作过程中的不必要环节，才能从根本上增强主产区对国家粮食安全的保障能力。五是利益补偿机制运行中补偿额度过小。实际上，相对于经济作物而言，以种粮作为致富的途径长期以来都不是可取的最佳方式，尽管国家采取了一些针对农户的补贴，但是具体实施过程中，补贴标准偏低而难以弥补粮农利益，同时，种粮所需生产资料成本的不断上涨也抵消了国家的粮食补贴，因此，粮农通过国家补贴得到的实惠并不明显，从而积极性逐年下降，最佳选择要么是种植经济作物取得较好的亩均经济效益，要么外出打工。 四、粮食主产区建立合理利益补偿机制的路径选择 为了更好地解决我国粮食安全问题，粮食主产区的利益补偿机制问题就显得尤为重要，既要保证国家的稳定安全，又要让粮食主产区在粮食价格和收入不高的情况下安心种植，这就形成了一个矛盾。近期国家领导人多次视察东北，对东北的经济提出了很多希望，作为祖国的大粮仓，我们认为不应该简单的用传统的经济指标进行评价，应该从国家层面、粮食安全层面、为国家做出巨大贡献层面、为发达地区提供能源方面来给与理解和支持，因此，建立合理的粮食主产区的利益补偿机制应该从多个层面进行，路径选择不是唯一的。 （一）国家制度建设层面 随着国家粮食安全需要的变化，在集中财力办大事和重点突出原则的基础上，应该建立健全用于维护粮食市场正常流通秩序和稳定粮食市场价格的专项经济调控资金，也就是要建立健全国家粮食风险基金制度。目前，可以从以下几个方面进行改革。首先是提高对主产区农户按粮食产量进行直接补贴的标准和范围，充分调动农户种粮的积极性，保障国家粮食安全;其次，降低直至取消主产区财政配套资金，由国家财政承担此项资金，以减少地方政府的累积债务，为地方政府减压，使地方财政更多地用于其他领域;再次，逐步推进主产区粮食流通体制和流通企业的构建和改革，根据粮食市场价格和供求的变化，适时确定和调整粮食的收购价格，使流通体制成为国家用于粮食调控的真正载体，发挥市场机制配置资源和传递信息的作用;最后，加大中央政府的财政转移支付，对粮食主产区的税收等进行减免和退税，增加粮食主产区政府的财政收入，使其有能力进行公共设施建设，进而达到留人、用人可持续发展的目的。 （二）粮食主产区层面 1. 健全国家粮食主产区粮食补贴政策 “惠普型”农业补贴方式实施多年来取得了不错的效果，但是仍需要不断地探索和完善，不论是补贴标准、补贴规模和补贴范围都要进行调整，以便在更大程度上激励农户种粮的积极性。9农业补贴应该以农户外出务工或者种植经济作物所取得的收益为底线，因此，重要的不仅仅是外在的补贴数量，更为重要的是补贴方式的选择。增加农资补贴，政府应该通过监督农资质量、规范农资市场、调控农资价格来保证粮食的低成本和高效率生产;完善直接补贴方式，取消按计税面积直补的方式而采取土地面积和农户售粮数量相结合进行补贴的方式，真正调动种粮农户的积极性;尽量减少补贴过程中的不必要环节，避免出现克扣补贴金、多次发放以及补贴信息不畅等不良现象的发生，尽可能减少补贴的成本;借鉴发达国家支持和保护农业发展的做法，基于国家粮食安全和农民增收，对重点粮食品种采取农产品价格支持政策，按照保护价进行收购。 2. 健全粮食主产区财政投入机制 重点加大对粮食主产区以下几方面的财政投入力度：加快推动主产区在科学养殖、栽培、良种培育与农机具发明等方面科技自主创新的步伐;加大国家财政对于主产区高标准农田、农业水利设施以及中低产田改造等基础设施建设的扶持力度;逐步取消主产区粮食风险基金配套制度，基于技术、政策和资金的合力作用，加大中央财政的转移支付力度以提供更多用于充分调动主产区粮食生产积极性的公共产品。一方面可以建立用于农民补贴的粮食调节基金，另一方面也可以建立中央财政纵向的粮食直补资金。 3. 实行粮食主产区严格的耕地保护政策 耕地保护不仅仅表现在运用法律、经济和行政等手段保障耕地的数量，而且要保障耕地的质量，鼓励主产区农户进行技术改造和创新以改善耕地质量。政府一方面可以建立用于补偿主产区农民和政府耕地保护的耕地保护基金，另一方面可以建立有效的奖惩制度，对土地使用进行严格的论证、听证以及及时批报和布划，严格限制非法占用。在耕地保护政策的具体实施过程中，还要处理好经济作物与粮食作物的关系、非农用地与农业用地之间的关系。 4. 完善粮食主产区政策性农业保险机制 粮食生产受政策保障能力、自然灾害防范能力和耕地保护能力等多种因素的影响，面临着多种不确定的市场风险和自然风险，因此，必须建立粮食主产区政策性农业保险机制，保护作为弱质产业的农业和粮食生产，在提高降低风险能力的同时，更为重要的是要调动农户从事农业生产的积极性。在明确粮食保险供给数量和方向的基础上，建立政策性粮食保险发展模式，同时建立粮食巨灾风险分散再保险制度，逐步建立农业风险有效转移机制;通过保险费补贴等手段，在不断扩大保险范围的过程中逐步加大国家对农业保险的扶持力度;通过国家财政补贴和减免税费等手段，逐步增加农村保险市场中商业性保险机构的比重;通过委托代理方式，积极加大商业性保险机构对农业再保险的支持力度。 （三）金融政策层面 建立健全农村金融体制，加快完善普惠型农村金融制度，加大对主产区金融扶植力度：通过积极发展金融和相关配套服务企业，促进农业发展的产业化、集约化和规模化，促进农民的增收;在规范农村新型金融机构的基础上，放松和放宽对农村金融的管制和准入标准，充分调动服务于农业和粮食生产的民间借贷资金的使用效率积极性;基于金融支农的职能和责任，鼓励农村资金互助社、小额贷款服务公司和村镇银行等适合农村特点与需要的新型农村金融机构的发展。 （四）流通体系层面 粮食主产区粮食流通体系的建立和完善，不仅有利于主产区和主销区的长期合作、国家粮食安全，而且能够实现区域粮食资源的良好配置和优势互补。完善国家粮食储备和管理体系，尽量降低粮储成本;积极引进粮食物流技术，构建粮食储运系统，完善粮食运输网络，保障粮食物流信息系统的平稳运行;通过减免税费、招商引资等手段积极发展粮食主产区的粮食加工产业，不仅在粮食加工和转化过程中实现增值，提高粮食主产区比较利益优势，而且可以促进一部分闲置劳动力的再利用。而今年提出的“互联网+”计划为粮食主产区粮食流通体系的建立提供了新的视角。互联网技术的使用，使得粮食主产区粮食流通体系实现智能化、系统化。 参 考 文 献 1 陈锡文：构建新型农业经营体系 加快发展现代农业步伐，载经济研究2013年第2期. 2 余航：公共财政支持中国农业可持续发展以山东寿光大棚蔬菜产业为例，载兰州学刊2011年第9期. 3 侯明利：日本粮食补贴政策经验及其启示，载商业研究2013年第2期. 4 王立勇、高伟：非货币补偿制度与失地农民补偿满意度研究，载财政研究2014年第4期. 5 沈琼：粮食主产区利益补偿的经济分析，载世界农业2014年第5期. 6 张扬：粮食安全下粮食主产区利益补偿新思路，载现代经济探讨2014年第1期. 7 辛岭、蒋和平：粮食主产区支持政策的现状与对策，载宏观经济管理2014年第1期. 8 贾贵浩：城镇化背景下粮食主产区利益动态补偿问题研究，载宏观经济研究2013年第12期. 9 贾贵浩：粮食主产区利益补偿机制的创新与完善，载内蒙古社会科学2013年第1期. 责任编辑 国胜铁 Systematic Difficulty and Choice of Path of the Benefit Compensation of Our Major Grain Producing Area ZHANG Li-ying，LI Cui-xia （School of Economic Administration， Northeast Agriculture University， Harbin， Heilongjiang ， China） Abstract： There is great economic and social benefit in the construction of grain producing area. This article expounds the active role of the construction of mechanism of benefit compensation in propelling agricultural modernization and guaranteeing state grain security. It summarizes the main features of the mechanism， puts forward the systematic difficulty of the benefit compensation and provides choice of path from many levels. Key words： grain producing area， mechanism of benefit compensation， financial transferring payment专心-专注-专业