论城市房屋强制拆迁中的公权力介入及其行政法规制(一)(共4页).docx

精选优质文档-倾情为你奉上论城市房屋强制拆迁中的公权力介入及其行政法规制(一)论文关键词城市房屋强制拆迁公权力介入立法冲突；行政裁决行政强制听证制度论文摘要城市房屋强制拆迁是城市建设不可避免的一个问题，这不仅关系到拆迁人、被拆迁人的利益，还关系到城市的发展和社会的稳定。以“重庆钉子户”事件法律分析为例,可以看出我国城市房屋拆迁制度存在严重缺陷,立法不完善和制度设计不合理。由于城市房屋强制拆迁即涉及到公法，又涉及私法领域，同时它又具有鲜明的公权力色彩，牵涉到很多行政法上的问题，其本身有一定得复杂性，因此这个问题还需要很深的法理探讨，本文主要从行政法的角度就该问题的行政法学现状进行一些讨论2007年4月2日,备受瞩目的重庆“最牛钉子户”与开发商达成拆迁安置协议,那像孤岛一样耸立多日、被赋予多重意义的“标志性”房屋随即在挖掘机的轰鸣中倒塌。至此,广受关注的“最牛钉子户”事件落下帷幕,但这个事件留给我们的思考却没有停止。在中国人的传统观念里，“安土重迁”是一个影响了中国人几千年，根深蒂固的观念，中国人追求安居乐业，不到万不得已不愿轻易搬迁，房子，是中国人观念里非常重要的一个东西。而当房主的房屋所有权与公共利益、城市的规划建设或者开发商的某些商业利益相冲突的时候，就出现了社会中一种并不少见的现象城市房屋强制拆迁，在这个过程中，往往由于补偿或者安置工作等问题，出现“钉子户”。那么,如何定性城市房屋拆迁？政府在城市房屋拆迁中扮演了怎样的角色？公权力在其中又起到什么样的作用？公权力介入后如何做到从行政法角度保证公正等等都是急需解决的问题。一、城市房屋强制拆迁的性质及其实行程序中公权力介入概述城市房屋拆迁,到底属何种性质的行为?是民事行为,还是行政行为,还是二者兼具?对此有各种倾向和争论，大部分的观点认为是两者兼具：拆迁人和被拆迁人达成拆迁协议，倾向于是民事，房屋拆迁管理部门在其中的准许、裁决、强制拆迁又是明显的行政行为。一些学者将拆迁定义为:因城市建设的需要,经政府有关部门审批,由拆迁人拆除被拆迁人现有城市房屋及其他地上附属物,并由拆迁人对被拆迁人进行补偿、安置的法律行为。从这个定义看行政色彩居多，因为，拆迁人对被拆迁人房屋的拆除权并不仅仅基于拆迁人和被拆迁人自愿协商达成的民事合意产生的民事权利,而是基于政府的行政权力。公权力的介入，在其中发挥了关键性的作用。根据建设部城市房屋拆迁工作规程第条，城市房屋拆迁管理工作程序是：1、拆迁计划管理2、拆迁人从政府处得到土地使用权3、向政府主管部门申请拆迁4、与被拆迁人签订拆迁补偿协议5、协议不成，请求政府主管部门裁决6、对裁决不服的可以复议和诉讼7、进入强制拆迁。这个过程中，从拆迁人取得土地的使用权开始，就有公权力的进入了。被拆迁人虽然对房屋享有所有权，但却是在使用国有的土地。由此，房屋拆迁包含了国有土地使用权人的改变。这个过程是通过国家先从被拆迁人处收回土地的使用权，然后再转移给拆迁人来完成的，是一种行政征收过程。其次，补偿协议达不成时，政府主管部门可以进行行政裁决，对裁决不服还涉及行政复议，同时，司法机关诉讼裁决后，在强制拆迁的阶段，房屋管理部门，即政府机关又往往是实际拆迁主体，由此看来，政府的公权力几乎贯穿城市房屋强制拆迁的整个过程。政府的公权力介入，房屋所有人成为实质上的弱者，甚至很容易受到公权力的侵犯，因此，如何从行政法角度对公权力进行规制，维护相对人的合法权益，是显得十分重要的问题。二、城市房屋强制拆迁的法律依据问题关于城市强制拆迁具体的法律文件主要有：国务院的城市房屋拆迁管理条例（2001年11月1日起施行）；建设部的城市房屋拆迁行政裁决工作规程（自2004年3月1日起施行）；建设部的城市房屋拆迁工作规程（2005年12月1日起施行）。从这些法律文件看来，在房屋强制拆迁的立法方面存在两个主要问题：1、与立法法冲突立法法第8条明确规定，对非国有财产的征收只能制定法律，然而在关于城市房屋强制拆迁法律文件中，最高位阶的也只是国务院的行政法规（城市房屋拆迁管理条例）。由此看来，关于房屋强制拆迁方面的法律法规设置，是明显不符合立法法的规定的。2、与上位法冲突权力来源于法律的授权,权力的合法性也来源于法律的规定。然而管理条例中第16条和第17条的规定明显与民法通则、合同法、新修订的宪法的规定相冲突。首先，我国2004年宪法修正案第22条第3款对征用权作了规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”物权法也对国家对私有财产进行征收做了相关规定，但是这些规定都严格限制在“为了公共利益”的范围之内，管理条例的规定不仅仅限于公共利益，是否又涉嫌对“社会公共利益”的滥用呢其次，民法通则第4条、合同法第4条都强调了协议中的自愿、平等公平等，任何单位和个人不得非法干预，按照法律效力的等级,国务院在制定管理条例时理应不得与上位的中华人民共和国宪法、民法通则、合同法等相关内容相抵触。但是管理条例居然规定给予房屋拆迁管理部门强制拆迁权力，完全背离合同自愿平等，任何单位和个人不得非法干预等相关规定，我们不禁要问，这样的授权，其合法性何在？三、城市房屋拆迁程序中的公权力介入引发的实际问题1、城市房屋拆迁中的行政许可拆迁许可证的核发整个拆迁程序中，拆迁人从政府部门得到土地使用权之后，接着就是申请领取房屋拆迁许可证，这实质上是一个行政许可行为。根据城市房屋拆迁管理条例第条：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。在这里值得质疑的是，首先，在拆迁人从拿到土地使用权到申请拆迁许可证中，完全没有被拆迁人的参与，仅凭相关文件和资金证明就可以拿到拆迁许可证。由于涉及到被拆迁人的财产权，被拆迁人属于利害关系人，法律制度却剥夺了其参与权，完全是政府有关部门和拆迁人合议，实在有失公正。同时这又是一个连环套，拆迁人在被拆迁人完全没有参与的情况下拿到拆迁许可证后，才去跟被拆迁人谈判，而此时拆迁人的拆迁许可证已经到手，由此在谈判一开始，拆迁人和被拆迁人的谈判砝码明显悬殊。拆迁人背后有政府公文的支持，被拆迁人实际上处于弱势地位。2、城市房屋强制拆迁中的行政裁决、复议和诉讼拆迁双方对拆迁事宜达不成一致时，当事人可以申请政府主管部门裁决，法律却规定裁决主体是房屋拆迁管理部门。双方达不成协议，首先要提请“房屋拆迁管理部门裁决”，对裁决不服的才能诉讼，也就是说当拆迁协议达不成，行政裁决是必经的第一步。这第一步就有不公正因素在里面：房屋拆迁管理部门就是颁发拆迁许可证的机关，既然已经给拆迁人颁发了许可，它就不大可能在裁决中做出对拆迁人不利的裁决,那样的话等于在一定程度上变相否认最初其做出的行政许可行为，严重影响其公信力。所以，房屋拆迁管理部门在裁决中的中立性和公正性令人质疑。如果对行政裁决不服产生的纠纷，经过此程序就变成行政纠纷，只能提起行政复议或诉讼。这更是一项不合理、不合法的权利救济程序。在这之前的一系列程序中，公权力介入已经给整个过程增加了很多不公正不合理的因素，而在此时，最重要的解决纠纷的的过程中，拆迁人居然得以逃脱出来，取而代之的是强势的政府部门作为一方当事人，出面替拆迁人抵挡。被拆迁人本来在拆迁协议中与拆迁人尚且是平等的协商双方，还有谈判的可能，但是当纠纷的解决意味着拆迁人却要面对强大的行政主体，能得到满意解决的可能性大打折扣。本来是被拆迁人和拆迁人之间的民事纠纷，却变成被拆迁人、拆迁人、政府三方面，不仅仅涉及民事，还包括行政纠纷，实际上对被拆迁人不太有利。3、司法权介入，能否真正保护被拆迁人利益？当房屋拆迁过程存在纠纷已经到了需要司法权介入（即行政诉讼）来进行裁决之时，实际上公民权是否确实遭到侵犯就处于一个不确定的阶段，需要等到司法的裁判结果才能下定论。那么这个时候争议焦点，即房屋所有权也应该处于不确定状态，拆迁行为按理不应该贸然继续进行。但是，对于争议期间，拆迁是否停止执行，管理条例却给了我们否定的回答：城市房屋拆迁管理条例第16条规定：拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。也就是说，只要拆迁人已经给与拆迁补偿或者安置用房，即使被拆迁人不服、不接受，提起了行政诉讼，房屋强制拆迁这一实质性的行为仍然不停止执行，即“不管最后结果对不对，先执行了再说”，这实在是让房屋拆迁中对被拆迁人利益的保护有走过场之嫌，试想，一个暂且还存在着争议的行为法律却在争议期间给予默许，等于是在一定程度上变相支持这一行为。且不说司法裁判被拆迁人的胜算有多少，即使司法的最后判决是保护被拆迁人的利益的话，其利益实际上已经不能完全保护了，因为房子已经被拆了，只能从经济补偿等其他方式去实现。司法权往往是社会中公民利益的最后一根稻草，但是，我们在城市房屋强制拆迁制度中却看到，司法权被虚设、被回避了，司法权介入之后拆迁行为依旧我行我素，这最后一道防线也显得十分脆弱，实在是有些悲哀。4、房屋拆迁管理部门城市房屋强制拆迁中的“多面手”？在整个房屋强制拆迁过程中，我们看到房屋拆迁管理部门是异常地活跃，最开始核发许可证的部门是它，而当拆迁人与被拆迁人拆迁协议达不成要进行行政裁决时，裁决主体是它，房屋所有人在裁决期间没有拆迁，它可以向法院申请强制执行，甚至在实际操作中，其本身就是拆迁主体。用一个比喻形象地说，房屋拆迁管理部门不但是这场“运动会”批准者，而且在操作过程“既当裁判员，又当运动员”。房屋拆迁管理部门管理部门拥有一个“多面手”的角色是不合适的。在强制拆迁的利益博弈中,公权的享有者和行使者是政府有关部门,主要是房屋拆迁管理部门。相信政府是“大公无私者”的想法是非常幼稚的,我们不应该忽视或回避政府的“经济人”特性。以房屋拆迁管理部门为代表的行政机关不仅拥有自己的合法利益,而且还在积极的谋求种种非法利益,如寻租和设租利益等。很明显，房屋拆迁管理部门被赋权过多，权力过于集中，得不到有效监督，被拆迁人的利益难以得到保证。四、对城市房屋强制拆迁制度的改进及完善的建议1、严格控制公权，保护私权对公权力介入进行必要限制在房屋强制拆迁过程中,各相关法律条文对公权与私权进行法律上配置实际上倾向于公权。城市房地产管理法和管理条例等法律法规中均规定了公权的优位权,对私权的重视和保护完全不够。行政法的核心是行政权力与公民权利的关系问题,政府权力与公民权利的平衡需要通过“控权”来实现,即行政法的核心理念是控制行政权力。因此，我们需要对城市房屋强制拆迁方面的公权力介入进行必要的限制。值得一提的是，建设部颁布的2004年3月1日开始实行的城市房屋拆迁行政裁决工作规程(以下简称规程)从程序方面规定了很多有利于被拆迁人的制度规范，很大程度上体现了对被拆迁人权益的关注和保障。这应该是行政法在“控权”，保护公民私权的一个典范，但是，这些规定在调和公权与私权的冲突上是远远不够的,因为规程只是作为管理条例的配套法规,法律效力不强。我们希望在宪法、城市房地产管理法和管理条例等相关法律法规中控制公权,并对私权提供实在的保护。我个人认为，法律法规对这方面的公权力介入的调整要考虑的最重要的一点是：要对“公益拆迁”和“私益拆迁”清晰界定，公益拆迁中，公权力的介入是为了公共利益，应该以规范为主，限制为辅，而在私益拆迁中（比如房地产开发），公权力的介入要严格限制，行政主体应该是处于一个协调的中立者的身份，不应该作为一方主体参与进来，更不应该偏重于哪一方，因此，对这方面的公权力介入，要以限制为辅。专心-专注-专业