行政程序价值体系的法理论证.docx

行政程序价值体系的法理论证行政程序价值体系的法理论证【摘要】行政程序是当代行政法的核心部分，其价值体系的合理与否直接关系到程序制度的法律效果的实现。法律规范的应用要依靠法律原则的指导，行政程序法制价值体系的合理，离不开法律文本中对法律原则的科学设置和意义权衡。不同行政领域中的程序价值体系对法律原则之间的效力位阶的安排不同。立法者对法律原则的功能未有充分认识，实践中未经考虑行政领域的特性而在法律文本中设置的法律原则之间存在内在冲突，造成行政程序价值体系的混乱。我国将来行政程序法制的建设必须认真对待法律原则的合理设置和互相协调。【关键词】行政程序价值体系法律原则一、引言行政程序之于行政法的意义和必要性，就好像法治、基本权利保障等近代法律原理的意义和必要性一般，早已经是一个不争的事实。但是，随着法治理念在现代社会和政治领域的不断深化，其本身的价值已经开场朝多元化方向发展，进而逐步实现对整个国家权利的系统性制约。作为法治传统要义之一的法律保留原则应该具有多大的射程范围？判定这种效力射程的标准又是根据何种上位阶标准？这在行政法理论中应当是一个值得继续攻关的问题。此外，公民基本权利的本质性内涵;于宪法的权利规范，当基本权利之间互相发生冲突时，怎样判定基本权利之间的优先顺序？这种价值判定的基准及其需要考虑的因素到底包括哪些？对诸如此类带有价值选择和判定的问题的正确回答，是行政程序法制建设和施行经过中的关键所在。一个具有成熟理性的立法者不应该忽视这些具有内在规定性的问题，否则会导致法治的基本理念、公民基本权利保障以及正当程序原理之间的冲突，进而影响行政程序立法和施行的法律效果。其实，价值选择和判定是一个关涉到法律原则的问题，尤其涉及到怎样在立法经过中正确地安排法律原则的位置，实现规范化表达。我们不能指望将来所制定的行政程序法是一部事无巨细的规则集合，更不能期望它能对丰富多样的行政活动都做出规范性的程序设置。规则的有限性与行政活动的多样性之间的矛盾是无法避免的。然而，立法者却希望能够创制逻辑上封闭之体系，希望将来的法律裁判能够仅运用逻辑工具，不需参考社会目的、政策、道德准则等，直接由已预设的法律规则中演绎得出，1这种僵化的实证主义的法律思维形式没有看到现实社会的复杂和多样性，根据此种法理观点所制定的法律必然会在施行后碰到不可克制的缺陷，无法借助法律的内部气力进行自己修复。因而，在法律制定经过中必需要寻找一个具有开放性特点的法律概念作为整部法律的指导思想，于是这个重任就落到了法律原则这个法理概念的身上。行政程序价值体系的建设与法治主义、基本权利保障等不无关系。但是，行政程序价值体系的合理建构必须与众多的法律原则有机地结合，方可在法理论体系上发挥衡平功能，建立公平正义的社会形象；反之，如若行政程序价值体系没有建立或者建立不合理，将导致法律价值体系紊乱，法律原则的功能意义将无法实现。因而，怎样在当代法治主义发展的趋势下架构行政程序法的价值体系，实现正当程序理念的规范化和合理化，使行政程序法能够应对社会构造变迁和政治体制改革进程中所可能碰到的各种问题及挑战，是行政程序法制建设中务必要正视的核心理论问题。简言之，国家立法机关应当审慎考虑在将来所制定的行政程序法中到底该安排哪些法律原则，使其能够协调法律规范在行政和司法上的正确适用。二、行政程序价值体系的构造与法律原则一法律原则在法理论中的意义法律原则是法学中的重要概念。在各法律部门中都存在着本人特有的法律原则，也有通行于所有法律部门的普遍性法律原则。法条乃至法律规定构成的法规范，并非是一个没有价值追求的存在。相反，自从价值法学明确提出法律概念具有储存价值的功能以来，法学家和法律实务家发如今法律规定背后隐藏了价值，2所谓整个法秩序或者其大部分都遭到特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配。3这种存储于法律规定中的价值准则为法律原则或者法伦理性的原则，并描绘性地定义为在从事法律规范时指示方向的标注，依凭其固有的信服力，其能够使得法律的决定正当化。4借助法伦理性的原则，才能把握并且表达出法律规定和法律理念之间的意义关系。法律原则既然表示法律规定的内在价值，因而，它不是法律规定本身，不直接涵射案件事实，须被法律规定或法条承载。法律原则不一定由法条直接宣示，部分法律原则明白地规定于宪法或其他法律中，有些则能够从法律规定中借助整体类推或回归法律理由的办法来推求出来。法律原则作为法律中的价值或实际的法律思想，是法理念在历史发展阶段的特殊表现，并借助立法和司法不断地详细化。5由此可见，法律原则的详细化的途径基本上就归属到了立法者或司法者的手中，这也是当代立法的核心任务所在，即对一国法律体系中那些指导性的法律原则，通过立法程序使其得到详细化，这种立法的最后成果便是现时代中种类繁多的部门法律。对法律原则的详细化的结果是诸多规则的出现。于是，法律原则和规则的区分问题也是我们在构建行政程序价值体系中必须明白的问题。法律原则应该得到遵守并不是由于它将促进或者保证被以为符合需要的经济、政治或者社会形式，而是由于它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。6这是法律原则作为一种指示性思想的最少内涵，从此我们能够发现它与法律规则的区分主要是逻辑层面上的，由于规则是对预定的事件做出一个固定的反响，7而且规则在适用时是以完全有效或者完全无效的方式，假如一条规则所规定的事实是既定的，那么或者这条规定是有效的，在这种情况下，必须接受该规则所提供的解决办法。或者该规则是无效的，在这种情况下该规则对裁决不起任何作用。8与此相反，法律原则在指导我们在怎样对一个固定事件做出反响时，指导我们对特定因素的考量，原则告诉我们能否要适用一条规则时应该考虑什么，并为怎样适用那条规则提供指导。9这是对法律原则和规则的一个简洁而中肯的比拟分析，用意旨在于提示我们，在建构行政程序价值体系时要更多地从法律原则的功能和好处出发，尤其在行政程序立法的实践经过中，应该注意处理一部法律文本中法律原则和规则的关系及其比重问题。二不同行政领域中的程序价值体系对法律原则的要求法律原则具有开放性能力，已经是一个法理上的理论常识。然而，由于行政程序领域始终是处于一个变化的经过，行政活动的无所不在使得与之有关的决定条件极其多样化了，统一的程序类型无从寻找，制度合理性的一般评价也变得非常困难。10因而能够讲，在不同型态的行政领域中适用同一个法律原则进行程序合理性的评价既不符合行政活动的现实，也不具准确的操作性。法律原则之所以能够对行政程序价值体系的生长具有意义，关键在于其本身的开放性及其内涵中的显现的评价基础。11但是，众多的法律原则之间可能相互矛盾。因而，与规则的适用不同，原则只能以或多或少的程度被实现，在诸原则互相矛盾的情形下每一位原则应当向其他原则让步，直到两者都能够到达最佳的实现最佳状态命令，其中暗涵了法益衡量的要求，最终是取决于个别原则在由此等原则构成的体系中价值怎样。12在法律原则互相存有矛盾的情景下，我们必须将视线投入到行政领域的详细环境中，观察行政程序价值体系化对法律原则的详细要求和价值定位。传统的大陆法系行政法学，肇始于十九世纪末期自由国家、消极国家和警察国家的观念，人民对国家的等待以及行政本身的角色都是极为有限和微小的，而且通常强调行政的优越性和优先性，致使传统行政法学的内容体系主要以警察行政和税务行政等权利行政为中心构建。行政程序的观念尚不发达，更没有对行政法体系造成本质性的影响，因此，法律原则的体系化功能也就无法得到适当发挥。进入到二十世纪后，国家观念发生重大变迁，随着社-义思潮和资本主义经济建设的双重诱导，积极国家、社会国家以及福利国家的观念开场流行，国家和行政的角色开场复杂化，行政任务不断趋于肥大化，人民对国家行政的依靠程度较之以前大幅度提高。尤其在第二次世界大战之后，伴随着环境、医疗卫生、经济交易秩序以及社会福利等众多新兴社会问题的产生，极大地加重了国家和行政的角色及责任。行政法学的发展除了在行政手段和目的以及内容上做了重大的改变之外，在法体系合理化的程序上也逐步趋于精细化，其典型讲明便是部门行政法理论与法体系的渐次独立化。这种行政法学个别行政领域化的发展趋势造成的影响之一便是在各自的行政领域中发展出本人所需求的愈加精致化和特殊化的法律原则，对传统行政法律原则的普遍性提出了更高的要求，或者讲是修正了传统的行政法律原则和手法。例如法律保留原则在面对环境行政、社会福利行政等新类型的行政任务领域时就不得不做出一定的修正。此外，伴随着当代公共行政的发展，行政活动的方式除了传统的权利行政之外，新增加了非权利行政方式的比重。行政活动方式的多元化，也必然要求考虑传统的行政法律原则的普遍性特点能否真的成立。行政领域的个别化和行政活动方式的多元化二者加合起来对行政程序价值体系的要求就愈加细致，法律支配与民主支配的论证体系自然也需要精细化。这是当代行政法学所面临的挑战。在程序合理性的要求下，传统抽象的、一般性及概括性的法律原则的体系化成果已经稍显粗糙，难以对行政领域个别化后的程序价值体系提供合理恰当的法理解释。因而，在价值体系的构建经过中必需要根据各个行政领域的特质、型态，及与公民权利利益的影响关系等，在行政程序价值体系的构建中注意一般化与特殊化的合理界分，进而实现法律支配与民主支配的论证体系的科学性配合。13这种新的构建要求必然要依靠法律原则的体系功能，使我们能在法律原则存在冲突的行政领域中，认真探寻有关原则份量的强弱，根据所欲达成的价值目的进行选择。14在行政程序法制建设呈现个别行政领域化的趋势下，为了谋求价值体系的一贯性，我们有必要在行政领域基本类型化的形式下，分别讨论其中所需求的核心价值原则到底为何。1权利行政与消极行政的行政程序法制系统，应当优先重视人权保障原则，以此原则为行政程序价值体系的核心基础。传统的权利行政，十分是警察行政以及税务行政，其通常采用的行政手段大都是单方性的纯权利运用，系以行政与公民之间互相的不对等关系为前提，而且此中行政又多属消极行政。行政机关在做出行政行为时，应当首先注重人权保障的法律原则，以该原则所承载的价值指引程序保障规范的设置与运行。消极行政中的程序保障规范以人权保障为主要理念，这是近代法律原则的要求，自然属于行政程序保障体系的核心基础，更应该是具有优先性的保障领域。法治先进国家在行政程序法制建设进程中，一般所采用的保障方式有：在做出不利决定之前进行通知或者告知，赋予相对人陈述意见的时机，决定附记理由以及决定基准与裁量基准的制定和公开。不过在权利行政领域中存在着特殊形态，即行政立法与行政计划领域。程序保障的价值要求在法律原则的顺序上发生了一定的冲突，即从权利行政的角度观察似乎首先以人权保障为核心原则，但事实上，此类领域中更应当以行政公正公开以及民主化为核心原则，乃至公民介入原则的价值份量也在一定情况下超越了人权保障原则的份量。因而，程序保障的规范性方式能够考虑赋予相对人以行政立法提议权，立法听证等方式。2非权利行政与积极行政的程序保障，应当重视公正公开及公民介入。在非权利行政上，十分是环境行政，社会福利行政等积极行政领域中，通常采用行政契约、行政指导等非权利的手法，其中浸透的价值追求是寻找国家行政与公民之间的对等关系，促进行政的民主化。因而，在这些行政领域中应当重点以行政经过的公开性、透明性、公正性，甚至是公民介入原则为程序保障的核心原则，指示程序保障规范的制定与施行。在这类行政领域中之所以采取不同于权利行政程序保障中的原则，关键在于积极行政上的程序保障根源于当代行政民主化的法律原则要求。因而，在非权利行政程序价值体系中具有优先地位的应当是公开公正原则，其保障的规范性手段主要有听证会、公听会等。当然，在非权利行政领域中也并非没有权利行政的身影。如在社会福利行政领域中，给付的撤销是基于权利的气力而为的措施，其性质是不利处分，此时作为核心法律原则的公开公正原则便发生一个暂时性的让位情况，人权保障原则跃居而上，成为此类权利行政的指导性思想，程序保护措施也应当相应地改变为上述权利行政中的规范保障方式。三、我国行政程序价值体系的病理分析源于西方法治语境中的当代行政程序已经进入我国行政法论理体系当中，但是其所占的比重并不是很大，与其在我国法制当代化经过中所发挥的作用是极不相称的。在我国尚未制订行政程序法典的背景下，对行政程序价值体系的讨论还没有深人到应有的理论层面，更何况，在当代行政程序的条件导向非常强，其目的和手段的选择都遭到大幅度的限制；只要具备一定的程序要件，就必须做出与之相适应的决定行政程序的决定者为了实现既定的目的，在政策运用方面又具有极大的能动性。15行政程序的这种条件导向性需要在一个成熟的社会构造中方可完全适用，既具有一个逻辑上的实证关系：假如A则B，其前提是成熟社会的存在。但是，我国目前正处于社会构造的分化和重构的转型时期，程序要件的稳定性相对而言是不存在的。一方面，社会构造变迁进程中行为失范的大量存在，要求提高国家控制力；另一方面，国家控制行为必需要契合当代法治的基本价值目的人权保障的法律原则。因而，程序规则确实定性寻求就始终在一种两难境地中步履蹒跚，这亦是我国行政程序法难产的重要原因之一。价值问题转化成程序问题虽然能够对于人权保障水平提升有所好处，但是一味地追求行为方式的程序化，唯恐不会造成法律价值傍落、或者讲对法律的开放性品格未必不是一个打击。规则在处理生活现实方面的能力有限性，必然要求在法律中植入一种创造性因子法律原则，以此来保持法律体系的开放性构造，仅有如此，法律所追求的价值目的才不会落空，法律本身的价值体系才会处于一种鲜活的状态。反之，一旦法律原则被虚置，程序的价值体系便有失落的危险，而法律原则的虚置情景在我国现实的行政程序法制系统中具有一定的普遍性。反观我国行政程序法制的历史发展，在二十世纪八十年代末期前，立法实践中主要关注行政实体性问题，忽视程序要件的建设。九十年代以来，伴随着国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法和治安管理处罚法等基本法律的制定颁行，我们发如今每一部法律文本中，立法者都要写入几项固定的法律原则，期望以此来指导和规范行政活动。但是，由于我国现阶段行政事务存在着业务垄断的情形，这就造成了行政程序条件导向性的程度降低。在这种环境下，就需要发挥法律原则对行政程序价值体系构成的本质性推动力。然而，在我国已经制定的行政法律中，文本对所表述的法律原则没有进行份量和意义的比拟和权衡，更没有对法律原则之间的协调关系做出规范性讲明，进而造成价值体系混乱和顺序的错位。这或许就是立法者为何要在同一个部门法律体系中反复表述同一项法律原则的缘由。仔细分析后我们发现，造成价值体系错乱的关键原因是行政程序法制忽视了一个核心的基础性程序原则公民权利保障原则，却相对地重视行政公开公正公平的原则，致使整体程序保障规范有失衡平及价值顺序颠倒。理想的行政程序法制，应该包括公民权益保障程序、行政公开公正程序以及行政经过的公民介入程序，其中公民权益保障原则是近代法律理性的核心要求，应当具有超越性地位，成为其他行政程序原则的母体性原则。行政程序价值体系的科学建设不能舍弃此原则，而径行进人到派生性法律原则的领域。对于权利行政的领域，自然是要以人权保障为首要原则，其他原则只能具有补充性地位，十分是对公民造成不利影响的行为要严格遵守人权保障原则的程序要求，而不能将其他原则置于人权保障原则之前。一个典型的例证是（治安管理处罚法）的规定，该法第五条第2款规定：施行治安管理处罚，应当公开公正，尊重和保障人权，保护人格尊严。根据上述的理论认识，这是明显的原则错位现象，其将造成行政程序价值体系的进一步混乱。由于，治安管理处罚是一种特征明显的权利行政，其应当首先顾及人权保障的法律原则，其次才可谋求公开公正的法律和社会效果。要克制这种价值体系混乱的局面，必需要倚靠对法律文本中所设置的诸法律原则所指涉的法益进行科学衡量。四、结语行政程序法制化的建设与发展，在社会价值观念多元的背景下，已经不能完全的藉由制订诸多法律的途径实现。固然行政程序法治化的一个重要指标是程序的规范化，需要颁行一个完好的行政程序法典，加之在我国目前的行政程序制度不完善，乃至混乱的情形下，社会各界都热切期盼行政程序法的早日出台，以便为行政活动提供详细的程序规范和制度，进而实现对行政机关的权利的程序性制约。但是，假如我们仅仅在程序制度的设计合理性层面上用力，而在制度的进化合理性层面上考虑缺乏，则将会对构建行政程序价值体系的事业造成潜在性的隐患法律原则之间的互相关系在一部法律中不能得到科学的配置程序价值的体系化成效将陨落不在。这理应当成为立法者警戒和考虑的一个重要方向。注释：1颜厥安：（法与实践理性），中国政法大学出版社2003年版，第53页。YanQuean.LawandRationalityofPracticalityMBeijing：ChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress,53(2003).2黄茂荣:（法学方法与当代民法），中国政法大学出版社2001年版，第47页。HuangMaorong.LawScienceMethodandModernCivilLawMBeijing:ChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress,47(20013德卡尔拉伦茨：（法学方法论），陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。KarlLarenz.LegalScienceMethodologyM.TranslatedbyChenAie.Beijing:TheCommercialPress,386(2003).4德卡尔拉伦茨：（法学方法论），陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。KarlLarenz.LegalScienceMethodologyM.TranslatedbyChenAie.Beijing:TheCommercialPress,386(2003).5德卡尔拉伦茨：（法学方法论），陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第386页。KarlLarenz.LegalScienceMethodologyMTranslatedbyChenAie.Beijing:TheCommercialPress,386(2003).6美罗纳德德沃金：（认真对待权利），信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第41页。RonaldDworkin.TakingRightsSeriouslyMTranslatedbyXinChunying,WuYuzhang.Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,411998).7美罗纳德德沃金：（认真对待权利），信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第18页。RonaldDworkin.TakingRightsSeriouslyM.TranslatedbyXinChunying,WuYuzhang.Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,181998)8美罗纳德德沃金：（认真对待权利），信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第43页。RonaldDworkin.TakingRightsSenouslyMJ.TranslatedbyXinChunying,WuYuzhang.Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,431998).9美罗纳德德沃金：（认真对待权利），信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，中文版序言第43页。RonaldDworkin.TakingRightsSenouslyMTranslatedbyXinChunying,WuYuzhang.Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,431998).10季卫东：（法治秩序的建构），中国政法大学出版社1999年版，第35页。JiWeidong.ConstructionoftheOrderofRuleofLawM.Beijing:ChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress,351999).11德卡尔拉伦茨：（法学方法论），陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第355页。KarlLarenz.LegalScienceMethodologyM.TranslatedbyChenAie.Beijing:TheCommercialPress,355(2003).12德卡尔拉伦茨：（法学方法论），陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第356页。KarlLarenz.LegalScienceMethodologyM.TranslatedbyChenAie.Beijing:TheCommercialPress,356(2003).13蔡秀卿：日本行政法学之现状-以行政法学方法议论为中心，（月旦法学杂志）1998年第38期，第40页。CaiXiuqing.PresentSituationofJapaneseAdministrativeJurisprudenceJ38TheTaiwanLawReview.40(1998)14美罗纳德德沃金：（认真对待权利），信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第46页。RonaldDworkin.TakingRightsSeriouslyMTranslatedbyXinChunying,WuYuzhang.Beijing:EncyclopediaofChinaPublishingHouse,461998).15季卫东：（法治秩序的建构），中国政法大学出版社1999年版，第35页。JiWeidong.ConstructionoftheOrderofRuleofLawM.Beijing:ChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress,351999).