论政府预算的法治性.docx

论政府预算的法治性论政府预算的法治性【摘要】本文否认了仅以计划性来概括政府预算的传统观点,指出计划仅是政府预算的关键形式,而经济性也非政府预算的本质,唯有法治性才是政府预算的基本内容和活的灵魂,是区别于任何其他财政范畴的根本性质。它由市场经济所决定,市场和资本通过政府预算的法律权威,直接控制了政府的经济命脉,使得政府活动必须符合其根本利益。我国现有的政府预算制度离法治性要求还有很大的差距,为此必须强化我国政府预算的法律性、计划性、归一性、公开性和政治程序性。【关键词】政府预算；法治性；市场经济【正文】政府预算,过去通常称为国家预算。1法治性是政府预算活的灵魂,是政府预算的精华和要意所在。市场经济从根本上决定了政府预算所具有的法治性内容。在市场取向的经济改革中,必须严肃政府预算的法治性,并用以约束政府的财政活动。至今为止,我国政府预算尽管具有法治形式,但并无本质内容,有法不依导致了我国财政工作的极度紊乱状态。它严重地危害着我国财政的正常运行,如任其发展还可能毁掉我国的改革大业。因而,认清政府预算的法治性质,并遵循其要求改革我国的政府预算制度,是有着重大现实意义的。否则,不管人们采用怎么样的努力,要解脱我国财政于目前的极度困难状况之中是不可能的。本文将对此问题给出本人的分析和看法。一、计划仅是政府预算的关键形式我国关于政府预算有代表性的看法主要有:一以为政府预算就是国家制定的年度财政收支计划2。这是以为政府预算就是财政计划一以为政府预算是国家实现其职能的基本分配手段,是有计划地筹集、供给资金,制约经济构造与比例、速度,知足社会主义当代化建设需要的重要工具,反映着主要的财政分配关系。从计划管理财政收支角度看,国家预算就是国家的基本财政计划,其收支是国民经济计划的重要组成部分。3这是以为政府预算既是财政计划又是分配关系。两类看法都以为政府预算是政府收支计划,但它们的分歧在于:政府预算除了财政计划之外,能否还是一种经济关系?前者的答案能否定的,而后者则是肯定的。以为政府预算仅是财政计划的看法有着充分的历史和现实根据。从历史看是封建君主被迫编制年度财政收支计划,从现实看则是近当代政府每年都编制、执行和审核财政收支计划,而构成了一种新财政范畴。英语称该范畴为Public(Government)Budget。其中Budget表示怎样使用并筹集相应钱款的计划,冠之以Public或Government,即表示政府财政计划。该词中译为政府预算,取中文预算一词的预先计算与安排控制将来经济活动的财务计划之意;加上国家一词,就是表示财政计划。这就鲜明地概括了该范畴的计划性特征。可见,将政府预算定义为财政收支计划是有其正确性的。但如进一步考察则可看出,仅从计划角度是难以正确概括和把握政府预算的性质与内容的。财政作为国家或政府的分配活动,其收支规模是宏大的,因此总需要依靠某种计划来安排和规范。完全没有计划而听任自流的财政活动是不可思议的,即便是自然经济时期的财政也如此。平头老百姓居家过日子尚且需要某种计划,更何况君临天下的君主呢?我国古代早已存在财政计划现象,人们还由此得出政府预算不迟于周朝就已出现的结论。4可见,财政活动与财政计划总是不同程度地相共存的。但由此得出政府预算早已产生的结论则有失偏颇,由于那实际上是将政府预算等同于财政了。这无异于取消政府预算范畴。为此,存在着不同观点是自然的。在资本主义社会以前的阶级社会,统治者个人的财务收支活动和国家财政的收支活动很难严格地区分。因而,不可能有完好、系统的国家财政管理制度。另外,在商品货币关系尚不发达的国家财政分配中,不可能有事先进行具体的收入和支出的计算,在组织收入和支出的工作方面,也不可能有一定的程序和手续,而且封建统治阶级国家的各级机构在财政活动上所处的地位也是不明确的。因而,当时髦未构成政府预算制度,即便有些个别的估计收支,也不能叫做国家预算。5在这里,除了收支计划外,诸如完好系统的财政管理制度、事先的具体计算、一定的程序和手续以及确定国家各级机构的财政地位等,都被以为是政府预算必不可少的内容。笔者以为这一看法是正确的,计划仅是政府预算的关键形式,但不反映其典型内容和根本性质。二、法治性是政府预算的根本特性正是由于计划仅是政府预算的形式,所以人们在定义政府预算概念时,往往还要对其内容加以讲明。对此,我国财政理论强调政府预算的经济性,而西方财政理论强调政府预算的法治性。政府预算最初产生于封建社会末期的西欧,它伴随着资本主义市场经济在西欧的产生、确立和发展而逐步构成并稳固下来。计划是政府预算直观的和鲜明的表现形式,全面、系统和完好的计划,是这一财政范畴的重要特征。到了社会主义社会,由于政府预算这一特征与计划经济的根本特征相一致,使得此时的政府预算不仅没被否认,反而被充分利用了。即不仅其计划形式被继承,而且其计划作用还被发扬光大。它不仅继续是政府安排本身收支的计划手段,而且还是国家以指令性计划直接配置社会资源的财务手段,进而具有了直接作用于经济的经济性。但经济性难以正确把握政府预算的内容和本质。任何财政活动都体现为是一种分配关系,都不同程度地作用于经济活动,只不过计划经济时期政府预算对于经济的作用极为突出和夺目罢了!这样,以经济性来界定政府预算的内容和本质,仍然是不完好和不严密的。在西方财政学中,政府预算通常定义为政府编制的财政年度的财政年度收支计划。预算在英国每年由财政大臣提交给议会,或在美国由总统提交给国会,它包含着一揽子公共支出计划及下一年度的税收立法。6西方的政府预算具有下面性质和内容:(1)计划性。作为政府的基本财政计划,政府预算根据政府的施政方针编制,财政收支必须由预算安排并遵照执行,不得超越和违犯计划行事;(2)法律性。政府预算通过相应的法律程序确立,既遭到法律的约束和限制,其本身又是国家法律的组成部分,具有法律的权威性。违背政府预算是违法行为,将遭到法律的追查和制裁;(3)归一性。除某些特殊款项,所有的财政收支都必须纳入政府预算,以确保社会公众和议会对政府及其财政活动的约束与监督。而那些特殊款项也必须由议会的法律受权才行,否则也将是违法的;(4)政治程序性。政府预算的审议和批准权限属于立法机构,它通过一系列严格的政治程序来完成。即政府预算从草案提出、通过、执行、调整到决算的全经过,都在既定的政治程序监督和约束下进行,要改变该程序只要先改变已有的法律条文;(5)公开性。政府预算应成为公开的文件,其内容应能被全社会所了解,除少数机密外,其数据都应向社会公布,而不是少数人随心所欲的私下活动。上述性质可用法治性来归纳,其中即便是计划性,本质上也具有法治性内容。由于预算计划的制订和执行经过,本身也就是法律的制订和执行经过。以往任何财政范畴都不具有法治性,7所以法治性是政府预算的基本内容,是政府预算区别于以往任何财政范畴的根本性质。三、市场经济从根本上决定了政府预算的法治性上述分析表明,对于政府预算的性质和内容,中西双方存在着是经济性还是法治性的认识差异。这是由各自的经济体制所根本决定的。计划经济下,企业和个人的独立自主权被否认,整个社会以国家为中心构成单一的大企业,以财政为中心构成单一的大企业财务,财政直接集中了整个社会几乎所有的纯收入,进而对全社会的资源进行了直接的计划配置,这就很自然地利用了政府预算这一计划形式,决定了当时的政府预算具有经济性内容。市场经济下,资本和市场不允许政府利用政府预算的计划形式去直接干涉和决定它们正常的市场活动。此时企业和个人是独立的市场运营主体,政府财政活动不可能深化到企业财务内部,也不可能直接替代企业开展详细的资本运营。这就决定了市场经济下政府和财政不能以计划手段取代市场手段去进行社会资源的配置。因而,西方的政府预算不是国家从事生产建设活动的计划手段,进而不具有经济性。相反,市场经济决定了政府预算的法治性。众所周知,在西方,政府预算是新兴资产阶级褫夺封建君主专制权利的关键手段之一,它剥夺了封建君主的基本财政权,通过资产阶级议会所确定的预算计划约束和规定着封建君主的财政活动。此时在政府预算制度约束下的财政与以往财政的本质区别,是它具有以法律形式确定的社会公众与国家以及国家政权内部的财政分权与制衡内容。计划本身不是市场的行为,仅有计划性,政府预算并不符合资本和市场要求,甚至是完全否认市场的。所以,法治性才是政府预算这一新财政范畴的本质性内容,即它具有资本和市场通过议会约束和限制政府政治权利的本质。正是依靠政府预算这一形式,西方国家完成了从自然经济的家计财政向市场经济的公共财政的转化。在市场经济下,社会主要经济活动由无数独立的私人资本在市场机制引导下展开,政府活动必须符合私人资本的要求并反映其愿望。为此,社会必须找到一整套方法,并建立起有效的监督制度和制约机制,去直接保证作为私人资本总代表的政府不损害市场的有效运行,不侵犯私人资本的根本利益。这只要依靠法律手段才能做到。政府预算这一制度,正是依靠其法治性,先是对封建君主,以后是对资产阶级政府的财政权进行了根本的限制与监督,成为资本和市场根本约束政府行为的关键性手段。这样,只要有资本和市场的存在,就必然要求着具有法治形式和内容的政府预算。可见,西方政府预算的法治性内容,是由市场经济所根本决定的。我国在继承西方政府预算的计划形式的同时,也继承了其法治形式,即同样采用了政府提出预算草案,人代会审议批准通过,政府预算具有法律地位,各级人大会及全体人民监督政府执行政府预算等形式。但又对政府预算这一形式进行了根本改造,极大地强化了其计划性内容而弱化了其法治性内容,使得企业和个人不可能通过政府预算去决定和约束政府及其财政行为,法治性仅是徒具形式罢了。当时的企业是政府附属物,个人又是企业附属物,企业和个人并不具备限制和控制政府及其财政行为的独立经济能力,社会缺乏以法治方式约束规范政府行为的经济基础,决定了当时的政府预算是不可能具备真正的法治性内容的。四、法治性是政府预算的灵魂随着市场取向改革的进展,我国政府预算必将产生的变化是:弱化其经济性而强化其法治性。这将是有着重大现实意义的。在市场经济中,政府和财政活动也将遭到资本和市场的根本制约与监督。但是,国家作为凌驾于社会之上的政权机构,有着本身相对独立的意志,并不都会自动遵循客观经济规律的要求行事。相反,实践却一再证实,国家的详细行为是能够违犯经济进程的客观要求的,国家的主观意志在或长或短时间内是能够得到强迫贯彻执行的。否则,诸如大跃进之类的荒.唐事就不会出现于神州大地了。当然,诚如历史唯物主义所指出的那样,违犯客观经济规律的现象和行为终究要得到纠正,但这是以经济进程遭到毁坏,是以整个社会付出极大的学费,换句话讲,是为了少数人的一意孤行而社会群众遭到极大的惩罚为代价的。为此,不是依靠代价沉重的所谓经济规律的事后纠正,而是依靠法律手段,从详细的政治运行经过入手,构成一整套有效地决定、制约和监督政府活动的政治程序及法律制衡机制,才能真正防止这类惨剧在我国重演。而要有效制约与监督政府活动,则制约与监督财政活动是关键。赋税是喂养政府的娘奶,8财政是直接联络政府与经济的纽带。没有相应的财政收入,就没有政府及其活动的存在;控制了财政收入与支出,就控制了政府的命脉,而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。这样,西方法治性政府预算的构成,其意义不仅在于对封建君主的否认,更重要的还在于国家财政的根本权限转移到了社会群众手中,使得资本和市场通过议会把握了政府收支的根本决定权和监督权,能够以政府预算为手段直接贯彻本身的意志,确保着西方政府必须根据本身的要求行事。这就极大地加强了社会依靠客观经济气力阻止和否认政治权利主观一意孤行的能力,进而能够避免经济进程中人为因素产生的灾难性后果。随着我国改革的进展,资本和市场愈益壮大而逐步成为整个经济的决定性气力,这就需要改造现有的政府预算制度,将本质性内容注入其法治形式中,使政府预算真正成为社会公众和市场决定、约束与监督政府活动的关键手段。西方市场经济自发构成于自然经济母体中,在自己发展壮大经过中凭借本身气力取代了自然经济,并由此限制了政府的权利。我国市场经济人为产生于计划经济母体中,由于计划经济对市场因素的宏大否认能力,市场无力自己发展壮大而依靠本身气力去取代计划经济,更谈不上剥夺和限制政府权利的问题了。相反,却是在政府有意识的直接作用安排下,依靠政治气力克制计划经济的阻力去建立市场经济的。然而,政治权利是经济气力的直接对立物,政府凭借政治权利的活动,从直接的意义上看却是市场的直接否认因素。因而,直接由政府来建立市场经济,是一个远比自发构成要困难、复杂和艰巨的经过。此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权利,就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。但要政府慎重和正确地运用本人的权利,仅靠政府的自己意识和自己约束是远不够的。不受制约的权利将是被滥用的权利。改革导致了财政财力的分散,却没有构成相应的约束、规范和制衡机制,各级政府机构和单位之间维护与扩张本身利益的争夺,导致了我国财政行为的严重紊乱,而企业和社会则无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克制这些问题和弊端的唯一可行办法,只要强化政府预算的法治性内容,而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督,才能纠正政府的不当行为,避免政府对财力的滥用。这样,政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。可见,法治性是政府预算活的灵魂。没有法治性,也就没有政府预算,就如自然经济时期那样;仅有法治形式,政府预算尽管也已存在,但仅是一个空壳,无法发挥应有的作用,就如计划经济时期那样。只要兼备法治的形式和内容,政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因而,所谓政府预算,就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止,政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。五、按法治性要求改革我国预算制度我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距,因而必须进行较大幅度改革:1强化政府预算的计划性在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时,必须强化政府预算预先的计划的功能。政府预算规范和安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因此必须预先作出周密的计划和规划。但几十年来我国政府预算却从未真正发挥好这一作用。至今为止,每年都是在预算年度已开场若干个月之后,才完成制订政府预算的法律和政治程序,此前严格地讲是在没有预算的状态下开展财政活动的;就是此后通过的各级政府预算,也大体上是一年预算,预算一年,临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作,又谈何容易!可见,即便在计划经济时期,政府预算本身也难以讲是真正有计划的。而西方的政府预算在预算年度开场之前就必须制订完毕,否则政府是无权开展财政运作的,因此西方的财政活动本身具有很强迫计划性,一收一支都是由计划预先安排的。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提早,大致在上一年年初就开场着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只要这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,进而构成较为成熟的各级政府预算。2强化政府预算的法律性改革开放以来,我国的法制建设获得了长足的进展,但政府预算却是其最为薄弱的领域之一。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府预算的执行经过中,随着增加减少财政收支,乱批条子,乱开口子的现象比比皆是。在种种混乱状态中,混水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对处于严重困难之中的我国财政来讲,无异于雪上加霜。为此,应严肃政府预算的法律性,坚决杜绝没有相应法律受权的财政收入和支出活动发生。美国联邦政府曾由于国会没能通过相应的预算而屡次部分关门,尽管这不是一个值得提倡的现象,但其中所表现出的法律尊严和守法精神,则是值得我国在改革政府预算制度和进一步加强法制建设时借鉴的。3强化政府预算的归一性改革开放以来,我国财政活动日益陷于严重的混乱和无序状态之中,诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用,预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时,预算内收入占比重却下降到离奇的水准。该收的收不上来,不该支出的压不下来,其结果是连年的巨额财政赤字,国债年发行额和累积余额都急速膨胀。外表上这是中央政府难以有效约束与监督地方政府、部门和机构的财政行为的结果,但根本上则是企业和社会,是资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为的结果。为此,必须严肃政府预算的归一性,即除了某些特殊款项外,所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算,以确保资本(不管是国有的还是私人的)和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。为社会公众监督政府及其财政活动,规范财政分配秩序,克制严重的税收流失现象,确保预算内收入占比重有一个显著跃升等,创造一个基本条件和手段。4强化政府预算的公开性我国的政府预算从来就缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊公布的政府预算,从来都只要几个收支大类的数据。每个数据少则数十亿元,多则上百亿元、上千亿元,其中详细的内容,不要讲普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。改革开放以来,财政体制改革使地方、部门和机构获得了愈益增加的财政财力,为了维护本身的集团利益,往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况,这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。而极端者甚至将预算数据列为最高机密,真实数据只要那么几个人知道。混水更好摸鱼,十余年来我国财政活动中触目惊心的严重浪费、腐败、失误、低效等现象,是直接与这种缺乏公开性和模糊状态相关的。尽管不断进行反腐倡廉,但实际状况并无根本改变。而从西方的政府预算来看,则是将几乎所有的预算收支逐笔逐项都以预算文件的形式向全社会公布的。公之于众的政府预算在众目睽睽之下,是不能不大大减少其营私舞弊现象的,因此西方财政活动中浪费、腐败、失误、低效等程度远低于我国,就毫不奇怪了。可见,西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的,这样才能借助社会公众和法律的监督去克制这些不良行为和丑恶现象,并使我国的财政支出有一个较大的压缩,从根本上克制我国财政现存的痼疾。5强化政府预算的政治程序性几十年来,我国的政府预算制度尽管也具有西方式的一整套运作程序,但详细运作仍然是很不规范的。每年我国的各级人大会大体上只是在短短的几周时间内,就匆匆完成了从预算草案的提交、审议到批准的全经过,其中极少有关于人大代表对预算草案的质询、修改和否决的报导见诸报端。此后在预算执行中收支预算的追加追减,完成之后的决算审批等经过中,主观人为的因素都太强,没有遵循法定预算程序而乱收乱用的现象屡屡发生,社会公众和人大会都难以通过预算程序有效规范、约束和监督财政活动。为此,应当成认政府收入的是社会群众的钱,并不是少数乃至个别人的钱,政府无权超越社会公众经过人大会履行的财政权限,无权随心所欲地进行财政收支活动,而必须严格遵循既定的政府预算程序。只要这样,才能真正保证全体人民的当家作主权利,才能确保我国政府及其财政活动不损害全体人民的根本利益。这点,在资本主义西方尚且能够较好地做到,在全体人民当家作主的社会主义我国为什么反而做不到呢?20年的改革历程,也是我国财政陷入愈益困难的境地难以自拔的历程。在此期间,尽管人们使尽了浑身解数,用尽了一切办法,财政困难仍然有增无减,其关键原因就在于我国的财政和预算行为没有纳入法制的轨道。因而,要真正解决我国的财政问题,唯一的办法只要强化政府预算的法治性,即一方面通过预算计划严格审核控制各级财政的各项支出,另一方面则通过政府预算的法律性、公开性、归一性和政治程序性,确保社会公众经过人大会对财政收入和支出的根本决定、约束和监督,以求得我国财政状况的全面改善和好转。舍此别无它途。能够讲,我国政府预算的法治性真正构成之日,也将是我国财政真正从极度困难状态中脱身之时。否则的话,无论人们采用什么方法和手段,都只能治标不治本,都是不可能从根本上扭转我国财政目前的被动局面的。【注释】1政府预算和国家预算两词在很大程度上是通用的,但严格地讲又存在某些词义和内容上的差异,但由于这些分歧并不影响和阻碍本文的分析与结论,故存而不管。2许涤新主编:（政治经济学辞典）(下),北京,人民出版社,1981,491页。3编写组:（社会主义财政学）(修订本),北京,中国财政经济出版社,1982,34页。4参见周伯棣先生编著的（中国财政史）(上海,上海人民出版社,1981)。在该书以会计制度或预算会计制度或预算与收支系统等为标题的有关章节中,提到了预算制度、预算编制、与预算相关的决算等概念。而在第241至242页中,更是明确指出:预算制度唐初,预算为一年一造。此项预算,是自上而下,逐级包括,最后构成政府预算。5麦履康、韩璧主编:（政府预算）(修订本),北京,中国财政经济出版社,1987,12页。6Brown,CVPM,Jackson:PublicSectorEconomicsOxfofd:MartinRobertson,1986,p169.7由于封建社会是人治的社会,其财政也只能是人治性而不是法治性的家计财政。8马克思:（马克思恩格斯全集）,第7卷,中文版,北京,人民出版社,1975,94页。【参考资料】1编写组:（社会主义财政学）(修订本),北京,人民出版社,1981。2哈维罗森:（财政学）,北京,中国财政经济出版社,1992。3麦履康、韩璧主编:（政府预算）(修订本),北京,中国财政经济出版社,1987。4许涤新:（政治经济学辞典）(下),北京,人民出版社,1981。5周伯棣:（中国财政史）,上海,上海人民出版社,1981。6张馨:（比拟财政学教程）,北京,中国人民大学出版社,1997。7张馨:（公共财政与国家财政关系析辨）,载（财政研究）,1997(11)。8张馨:（论公共财政）,载（经济学家）,1997(1)。9Brown,CVPM,Jackson:PublicSectorEconomicsOxfofd:MartinRobertson,1986