民族乡治理当代化分析-精品文档 (2).docx

民族乡治理当代化分析（行政论坛杂志）2015年第五期党的十八届三中全会把完善和发展中华特点社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力当代化作为改革的总目的；2014年中央民族工作会议又提出了要提高做好民族工作能力和水平的基本任务。民族乡的治理是民族工作的重要组成部分，怎样推进民族乡治理体系和治理能力的当代化，对于民族乡2000多万人口其中，少数民族900万左右生存与发展基本权益的保障，小康社会的全面实现，中华特点社会主义管理体系的构建具有极其重要的现实意义和理论价值。鉴于篇幅所限，本文选取与民族乡“民族特性密切相关的研究视角来讨论民族乡治理体系和治理能力当代化建设进程中所面临的窘境、所要解决的关键领域以及实现的基本途径等“个性议题。一、民族乡治理当代化建设面临的窘境处于转型时期的中国，要实现国家治理体系和治理能力当代化，对于任何层级的政府来讲，都将面临众多类似的困难和挑战。1.理论窘境：现有研究成果的缺乏。这里所讲的研究成果特指与“民族乡及民族乡治理相关的理论成果。自1953年我国第一个民族乡建立至今已有60多年的历史，纵观过去的60多年，我们发现学界对这一特殊政权的研究呈现出“冷热冷的基本态势。新中国成立后直到1993年，由于特殊的历史原因，学界对于民族乡的研究成果鲜有出现，其中，还有不少年代处于“研究极度冷的状态。随着1993年（民族乡行政工作条例）下面简称（条例）的公布施行，学界开场出现民族乡“研究热，尤其2000年前后，以（中国的民族乡）（中国民族乡统计分析与对策研究）等一系列专著为代表，在一定程度上能够讲学界对民族乡的研究到达了顶峰。此后的10年也基本延续了这种研究势头，其间出版了一些关于散杂居民族方面的专著，而2009年专著（民族乡政府管理研究）的出版则标志着这种“研究热告一段落。自2010年起，学界又开场进入了民族乡“研究冷的状态。详细表现如下：一是研究成果在数量和质量上呈明显下降趋势。据初步统计，把“民族乡作为关键词在中国知网检索，从2010年至2014年五年时间里，一共有1962篇文献，其中期刊类学术论文29篇全国中文核心类论文7篇，硕士学位论文9篇、会议论文1篇，其他1923篇均来自统计年鉴，占总数的98.01%。其间也没有一本相关的专著问世。二是从研究主题和领域来看，大量的且有分量的成果基本集中在对民族乡政权性质地位、民族乡管理体制、民族乡小康建设的研究方面，而且基本是在“研究热阶段所获得的。对于民族乡的管理或治理研究成果还很匮乏。在不设置年限的情况下，以“民族乡治理作为主题进行检索，一共只要4篇，其中3篇为硕士学位论文，只要1篇是学术论文。当然，治理当代化作为一个全新的概念，其他学科领域在这方面的研究也刚刚起步。正由于民族乡相关研究成果的匮乏，至少在理论指导上给民族乡治理当代化的建设带来了一定的影响，进而造成了实践当中出现多走弯路的可能。2.现实窘境：特殊的本身环境。一方面，我国民族乡的数量较少，难以成为大家“追捧的热门。据统计，截至2014年年底全国共有1019个民族乡，只占全国乡级行政区划单位总数40381个的2.52%1。这种数量上的绝对“劣势，无形中难免会沦为学界研究中“被遗忘的角落。另一方面就是民族乡特殊的行政环境。“边远、山区、闭塞、高寒等往往成为民族乡的代名词，自然环境必然制约着经济社会文化的发展。以经济发展为例，固然没有当前全国性的权威统计数据，但从个别省市的调研中能够看出其经济社会发展整体水平相对滞后。以江西省为例，2014年全省8个民族乡财政收入同比增长11.2%，而全省平均水平则同比增长13.7%；全省农村居民人均收入为10117元，而8个民族乡的农民人均纯收入为9981元2。二者还存在一定的发展差距。另外，大分散、小集中，大杂居、小聚居是我国少数民族分布格局的真实写照，不同的民族无论在语言文字、风俗习惯、心理形式等方面都有各自的特点，构成了扑朔迷离的社会环境。这些特殊的行政环境在客观上直接制约着民族乡治理当代化的建设。3.制度窘境：法律法规的滞后。这里的制度主要是从国家的层面进行分析，一是民族乡发展的制度制约，即“发展制度制约；二是民族乡向“民族镇名称变更的制度制约，即“变更制度制约。首先，是发展制度的制约，自“五四宪法确立民族乡制度以来，从国家层面来看，1955年国务院了（关于建立民族乡若干问题的指示），1983年再次了（关于建立民族乡问题的通知）；而1993年由国家民委施行的（条例）则是真正事关民族乡发展的一项重要制度。“但是除了作为行政法规的（条例），还没有一部专门的全国性的民族性法律，使得民族乡法律法规体系缺乏一定的权威性。3尤其是近二十多年以来我国的经济社会环境以及民族乡的内部需求均已发生了深入的变化，（条例）中不少内容明显滞后，已经导致地方组织在执行时频频出现无法执行甚至无须执行的现象。其次，是变更制度制约，即关于民族乡与“民族镇间的名称转换问题。1956年在国务院（关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示）的影响下，我国各地相当数量的民族镇得到了改建或新建。为了符合我国（宪法）第三十条第三款关于行政区域划分的相关规定和基本精神，1992年国务院了（国务院关于停止审批民族镇的通知），要求地方政府立即停止审批民族镇的改建或新建，自此，民族镇不断涌现的势头得到了一定的遏制；对于那些已经设立的民族镇相关部门将另行研究办法，加以妥善处理。能够讲“，民族镇一讲是没有法理根据的，它只是我国乡村经济社会当代化发展进程中的一种“人为产物。固然没有法理根据，却具有现实需要，这就是为何各级地方政府没有出台相关规定及时对“民族镇进行处理，反而还允许在一定程度上继续存在甚至还呈现不断增长的趋势。随着新型城镇化建设的进一步推进，可能更多的民族乡将变成“民族镇甚至是“民族区，但是却同样面临着制度上的制约。二、民族乡治理当代化建设的关键领域国家治理当代化作为一个完好的体系，它所包含的领域或要素，不同的学者从不同的角度进行分析。许海清教授以为，作为一个体系，国家治理体系和治理能力当代化主要包含治理理念、治理主体、治理目的、治理方法、治理途径和治理格局等六个方面4。借鉴学者们的研究成果，结合我国民族乡实际，笔者以为要推进民族乡治理当代化，下面五个方面是当前民族乡治理当代化建设的关键领域。1.治理主体的当代化“：各民族单元成为平等的治理主体。“治理一词学界至今还没有给出一个权威的概念，目前大家比拟公认的是联合国全球治理委员会提出的概念，以为治理即指各种公共的或私人的个人机构管理其共同事务的众多方法的总和，是使互相冲突的或不同利益得以协调，并采用联合行动的持续经过。它本质上是多种主体平等介入下完成的一种自我管理和互相管理，其终极目的是要真正实现一种没有传统意义上管理主体的“治理，只要服务主体与服务客体相统一的状态。对于民族乡实现治理当代化来讲，除了民族乡政府、各类社会组织包括民族性社会组织、公民个人作为治理主体，还需要突出区域内“各个民族，即“以民族为单位在治理主体中的平等地位。2.治理内容的当代化：法治下“五位一体的民族事务。在以往的建设中往往把经济建设看作第一位甚至唯一的内容，忽视了脆弱的生态、多样的文化、特殊的政权组织形式、复杂的人文社会关系，进而导致民族乡的发展缓慢甚至出现滞后。党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体建设内容，党的十八届四中全会又提出要全面推进依法治国的法治思想。这就明确了今后民族乡的建设和治理必须平衡这五个方面的关系，同时在治理经过中还需要突出与“民族特性有关的基本内容，以实现民族乡治理内容的当代化。3.治理能力的当代化：自主发展基础上的对外发展能力。治理能力是一种能量化可测量的综合性能力。“目的识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力与合作治理的控制能力成为地方治理中政府应当具备治理能力的关键要素。5假如从治理主体的角度去分析，对于民族乡来讲，就是包括以政府为主体的“管理社会的能力、各类社会组织的“自我管理能力或称为“自治能力、公民个体介入政府与社会组织的“介入及自治能力，以及各民族的“自主发展能力。民族乡要实现治理当代化，就必须彻底改变以往那种“等、要、靠的外在帮扶，被动发展能力，而是在大力提升民族自主发展能力的基础上实现对外发展能力，这种对外发展能力不仅更深层次地体现了民族乡以平等主体的角色介入整个社会的发展，还体现了民族乡利用本身优势来提升民族乡之外其他治理主体的发展能力。4.治理手段的当代化：乡规民约的“制度化。就治理当代化的实现手段而言，一般来讲包括技术当代化和制度当代化两大方面。要实现治理的当代化，运用当代科学技术，如互联网、物联网等就成为治理不可或缺的技术工具。健全的法律法规以及党的民族政策更是民族乡治理当代化实现的制度手段，这是民族乡治理的基本要求和底线。一般讲来，民族乡境内有多种民族分布，不同民族具有本人的风俗习惯和宗教信仰。能够讲“，乡规民约是影响散杂居民族地区治理的一个极其重要的因素，甚至在某些领域它带来的治理效果是其他手段难以企及的“；仅仅依靠社会习惯无法保证有秩序，假如失去法律约束，假如执行不去，尽管有社会习惯，暴力和混乱将增加6。因而，在民族乡治理当代化的建设经过中，需要根据“制度化和法制化的标准和要求去进一步完善“村民；完善“民约，明确村民的权利、义务和责任，规范村民有序介入，指导村民正确行使民主权利，严格遵守法律法规，积极承当责任义务7。5.治理目的的当代化：和谐发展的城乡一体化新格局。对于散杂居地区的民族乡，在完成“三个离不开的和谐民族关系之外，需要一种愈加主动、长久的和谐状态。就其内部来看，需要“处理好五大共生互补关系，即人与自然之间、城乡之间、区域之间、民族间以及各民族内部、经济与文化之间的共生关系8。但民族乡治理当代化的目的之一不能局限于内部和谐关系的构建，更应该构建一种民族乡与一般乡镇之间和谐发展关系，进而真正实现城乡一体化的新格局，这也是今后民族乡治理当代化建设必须解决的一个关键领域。三、民族乡治理当代化的实现之道乡镇政府是我国的基层政府，他们直接接触广大群众，直接管理和服务群众，对国家的影响宏大9，因而，实现国家治理当代化，首推乡镇治理当代化。从民族乡本身的基本特性角度来看，下面四个方面是民族乡治理当代化实现之道的基础性条件。1.民族乡法律法规体系的建立和完善。鉴于现有法律法规的滞后性，笔者以为需要从下面两个方面着手加以建立和完善。一是要进一步提升民族乡的法律地位和权威。应出台类似于“中华人民共和国民族乡法的基本法律，由全国人民代表大会常务委员会负责制定并公布施行，在这一法律的指导下，国务院及其职能部门及时修订使用了20年之久的（条例）。与此同时，地方人大和政府等相关部门也要对应制定合适本地的规章制度。二是内容的修改和完善。现有内容的陈旧是不容置疑的，这种“有法难依或“无法可依的窘境直接制约了民族乡的治理。国家治理体系和治理能力当代化主要体如今经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等六个方面10，有关部门需要抓紧时间加快对（条例）的修改和完善，在坚持“帮扶等优惠政策基础上，应在内容方面做出全面拓展，赋予民族乡更多治理权利，重点是赋予其内涵式治理的鼓励性政策，包括支持和规范各类社会团体的的健康发展、扩大民族乡作为行政主体资格的对内对外能力，同时要贯彻加强全面推进“依法治乡的法治理念。2.民族乡数量增减与名称变更的科学解决。在我国农村散杂居少数民族的各项权益能够得到充分保障的基础上，逐步实现民族平等、团结和共同繁荣成为设立民族乡的最根本目的所在，这是基于我国基本国情出发的。随着时间的推移，全国民族乡的数量也会出现增减的情况，如1960年，全国民族乡数量为69个、1979年为81个、1990年为978个、2000年为1237个，到达了民族乡数量的最高值。进入21世纪以来，民族乡数量出现逐步减少的趋势，2004年为1163个，2010年为1098个，2013年为1034个，2014年则降至1019个。主要原因是随着行政区划改革的进一步深化以及地方经济社会发展的进步，民族乡出现兴建、撤并也就成为常有之事。但是在实际操作中，无论是批建还是撤并民族乡，都必须做到“二尊重、二反对的基本原则。“二尊重即尊重宪法法律和党的民族政策、尊重少数民族愿望“；二反对即反对把获取民族优惠政策和资金补助作为根本目的而随意建立民族乡，反对无视我国民族分布和发展事实而盲目撤并现有的民族乡。另外，需要设计合理的制度来科学解决“民族镇这一历史遗留问题。一是在法律上的“扶正，即在（宪法）修改时能考虑成认民族镇的法律地位；二是对于经济社会发展尚不够发达的民族镇，目前还是恢复为“民族乡为宜；三是对于发展到达一定水平，在尊重当地少数民族意愿的情况下，能够把民族乡改为一般镇或成立、并入市辖区。以上这些行为需要站在我国是一个多民族国家的战略高度来付诸施行，这也是推进民族乡治理当代化建设进程中必须遵循的一个基本前提。3.民族乡内部治理体系的重构。国家治理体系是一个以目的体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的构造性功能系统11。就民族乡的内部治理体系而言，从其“个性特征来讲，十分需要强化和完善的有三个方面：一是机构设置的民族性。除了与一般乡镇所具有的基本机构设置，还要突出其“民族特性机构的设立，如民族宗教突发事件应急管理办公室、民族事务治理领导小组等内部机构，配备足够的民族干部，并建立长效机制。二是领导干部的民族性。（条例）第四条规定，民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。显而易见，作为“条例是难以用硬性、确切的指标来要求全国每个民族政府在数量上怎样配备少数民族干部，但为了真正体现党和国家的民族政策，除了乡长一职必须由建乡少数民族担任，还需要根据各少数民族占全乡人口比例以选任、聘任等多种方式招录不同民族公民进入政府担任公职人员。三是政府职能的民族性。尤其要突出少数民族人口与发展、民族自主发展能力的提升、散杂居民族地区生态环境的保护以及民族宗教突发事件处置等方面的基本职能。4.民族乡之间的合作与沟通。由于民族乡本身规模和实力所限，他们之间的联络和合作基本上没有建立起来，有些合作往往也是一种短视或个人行为。民族乡之间的沟通与合作包含下面两个方面的内容：一是主体间的合作与沟通。不同民族所建立的民族乡之间的沟通与合作，主要涉及同一个省域或邻近省域间民族乡的合作；一样民族所建立民族乡之间的沟通与合作。二是内容间的合作与沟通。仅以主体间合作为例，我国民族乡的建乡民族和分布特点还是有利于他们之间的沟通与合作。如畲族所建立的民族乡基本上分布在广东、福建、浙江、江西、安徽、湖北等省；朝鲜族所建立的民族乡分布在黑龙江、内蒙古、吉林和辽宁等四省区；瑶族乡则分布在广东、广西、湖南、贵州和云南等五省区。这些省份在地域上能够连成一体，方便这些民族的联络和交往。很显然，在进入信息社会的今天，全方位、多层次的社会互动与交往日益成为民族社会发展与进步的重要途径，一样的民族在文化、心理特点、宗教信仰等各方面呈现出类似或一样之处，加之地域间的相对邻近，这就为他们之间的交往提供了基础性的地缘条件。当然，单靠民族乡本身的气力要构成跨区域的合作，是有很多困难的。笔者建议，省际尤其是非民族地区的省份合作主要依靠各省民族事务委员会来组织和推动，在内部设立一个工作小组，挂靠在办公室或民族发展处等相关处室，工作人员均为兼职。省内沟通主要依靠县区级政府的民族宗教职能部门来推动。无论是哪种形式的合作与沟通，都必须紧紧围绕和谐民族关系的构建，围绕散杂居地区全面实现小康社会以及国家治理的创新来进行。综上，民族乡治理的当代化建设是一个系统而漫长的经过，其面临的困难也不仅仅是其理论、现实和制度等三个方面，其建设的关键点也不限于治理主体、治理手段、治理能力和治理目的方面的突破；同样，其实现之道更是一个多方作用的结果。