农村中小学老师队伍建设的现实窘境.docx

农村中小学老师队伍建设的现实窘境摘要:北京市农村中小学老师队伍建设既有与中西部地区类似的问题,也有发达城市郊区面临的独特政策窘境。对北京市10个郊区农村老师进行访谈和调查,获得质性资料和量化数据,发现北京市农村中小学老师队伍建设还存在5个现实窘境:编制紧张与短缺共存,招聘难与外地优质生源难以引入,年龄构造失衡,学历高但学历内涵质量不高,优秀老师少并流失严重。将来北京需要通过转变老师需求核算方式、提升老师工资待遇、科学制定老师招聘计划、职前吸引本地生源从教、职后利用高等教育资源对口支持、发动多方社会气力弥补农村教育短板等一系列政策组合拳改善农村老师队伍建设的现状。关键词:北京市;农村老师;老师队伍建设;老师编制;老师流失从很多方面来看,北京市似乎并不算是一个农村老师队伍建设问题十分突出的城市。2015年底我国普通中小学校专任老师共有1085.61万人,其中农村老师730.62万人,占全国总数的67.30%1;而北京市中小学老师队伍共有11.34万人,其中农村老师2.15万人,仅占全市中小学老师队伍的18郾93%2。而且,北京市农村学校的办公环境较好,当代化的校园设施与教学设备在硬件条件上保障了农村老师的工作环境。应该讲困扰其他地区的农村学校硬件环境差导致老师流失等问题在北京市已几乎不再存在。然而,北京市的农村老师队伍建设仍然存在着一系列的难题。过去研究者多围绕农村老师队伍的专业发展、补充与流动等规模问题,薪酬、生存状况等方面进行了丰富的阐述,这些阐述多集中在中西部地区的农村中小学校。而在面对北京市农村老师队伍建设问题时,笔者发现北京市的农村老师队伍建设既有这些研究中指出的类似问题,也有北京这类发达城市郊区面临的独特政策窘境。基于此,2015年初,受北京市教工委委托,北京教育科学研究院老师研究中心课题组对北京市10个郊区的农村中小学校及其老师队伍建设情况进行了调研。在此次实地调研的基础上,利用调研数据以及政府部门公开的宏观数据,对北京市农村淤中小学老师队伍建设的一系列现实窘境进行分析,以期为宏观政策的制定提供基础信息。一、研究对象界定与数据来源、研究方法(一)研究对象本文中农村中小学老师是指包括乡村与镇区在内的整个农村普通中小学老师队伍,而不仅仅局限于乡村老师队伍。这既是基于北京市老师队伍建设的需要,也是本次调研的实际口径。(二)数据来源本文有两个主要的数据来源:一是实地调研数据。2015年北京教育科学研究院承当北京市教工委委托课题“北京市农村中小学老师队伍建设调查研究冶,对北京市的10个远郊区(昌平、怀柔、平谷、顺义、密云、延庆、大兴、丰台、通州、房山)农村中小学老师队伍进行了基线调研。采用座谈会以及一对一访谈等多种形式,获取了大量的质性资料。同时,还设计数据统计表要求各区教委填写后上交,以获得统计数据资料。在调研中所获得的这些数据及质性资料,是本文的数据来源之一。除实地调研数据之外,政府部门公开的统计数据也是本文的主要数据来源,包括:(1)教育部发展规划司主编的2016年版（中国教育统计年鉴2015）,(2)北京市教育事业统计资料(20142015年)。(三)研究方法本研究主要采用了混合研究的方法,即通过实地的一对一访谈、实地座谈等方式获得质性资料,同时也通过实地数据收集、宏观数据收集等方式获得量化资料。通过对质性资料与量化资料的分析、处理,研究能够实现使用不同研究方法的互补性优势。二、北京市农村中小学老师队伍建设的现实窘境北京市农村中小学老师队伍建设的现实窘境体如今编制超编与实际短缺共存、招聘难与优秀师资难以引入、年龄构造失衡、学历高但学历内涵质量不高以及优秀老师少却流失严重等方面。(一)老师编制超编与实际短缺并存与全国大多数地区一样,北京市农村中小学老师队伍也存在着老师短缺与超编并存的构造性难题2。2014年北京市郊区老师编制数为57892人,实际在岗数为58934人,一半郊区存在超编情况。10个郊区中,有5个区在岗老师数量已经超过核定编制数量,4个区表示编制数很紧张,仅有1个区编制数还有较大剩余。这意味着从总量上来讲,很多郊区都存在老师略微超编或编制数即将超编的现象。超编不仅表如今整个区的层面,在访谈中各郊区的教委工作人员证明了本区的农村学校事实上也存在着较为严重的超编或编制紧张的情况。然而与此同时,这些农村学校却又存在老师短缺的现象。各区教育部门负责人、校长都谈及学校里存在较为严重的构造性缺编,一些区甚至采用合同制的方式聘用没有编制的老师以缓解老师短缺难题。北京市农村中小学老师的超编与短缺并存是多种因素共同作用的结果。从数据来看,北京市农村中小学校占据了全市中小学校总数的32郾20%,然而这32郾20%学校里却仅有全市18郾40%的学生就读,老师数也仅占老师队伍总体的21郾37%。这讲明从整体上来讲农村中小学校规模要小于城市学校,根据编制管理原则,这意味着农村学校核定的老师编制较少;再加上调研时北京市还没有实现城乡学校编制标准的统一,这些小规模农村学校的核定编制就更少了。但农村学校的老师需求却又存在着特殊性,有很多农村学校是寄宿制学校,学校在日常教育教学需求之外,还需要额外的各类后勤老师。这就增加了实际的老师需求。尽管在编制标准中已经体现了对各类教职工的需求,但现行的教职工编制标准却并不能知足学校的实际需求。在调研中有学校提到,根据编制标准他们学校能够有1名老师作为住宿管理老师,但这却无法知足男女学生需要分开住宿管理的实际需求。学校内部的老师能力构造失衡也是导致北京市农村中小学校同时存在老师超编与短缺并存的重要因素。在基础教育扩张时期,为了快速实现基础教育普及,农村学校招聘了大量老师。其中大部分老师如今已经不适应当代教育教学的需求,无法上课,但他们又没有到退休年龄,只能是占着编制退居二线从事各类后勤工作。(二)老师招聘难,需求缺口大,外地优质生源却难以引入调研数据显示,近5年来,北京市郊区总体招聘需求缺口较大,大部分区仅能招聘到需求数八成左右的新老师,而有两个郊区农村新老师招聘缺口甚至高达五成;从城乡差异来看,城乡间老师招聘缺口差异不明显。这意味着北京市农村学校的老师招聘难题并不是农村学校所独有的现象,而是整体存在的难题。在老师招聘难的背景下,北京市却又存在着很多拥有硕士、博士学位的外地优秀生源竞相去中小学校应聘的现象。但在户口与编制捆绑的政策规定下,这些外地优秀生源往往无法如愿以偿地应聘到老师岗位。这就在北京市的老师劳动力市场构成了一个非常奇怪的局面一方面是大部分的普通中小学校招聘难,另一方面大量的外地优秀生源挤破了头也难以谋得一个教职。这也集中反映在老师队伍的来源上:北京市农村中小学校的新老师往往以本地生源为主,近5年来北京市各区农村新老师中本地生源比重为62郾93%,并且这些本地生源很少来自一本院校;而与此同时,新老师中高学历、一本院校的生源却往往来自非本地生源。但非本地生源要进入这些农村学校却很难:由于北京市的人口政策,招聘外地生源的老师必须是硕士及以上学历,并且必须知足相应的年龄条件,而即使是知足了这两个要求,这些外地的优秀生源也未必能够获得一个老师编制。老师招聘难与外地优秀生源应聘难的双重格局是北京这类城市的特殊现象,而其根源在于北京市的老师劳动力市场事实上是以户口为标准分割的二元劳动力市场。主要劳动力市场的劳动力拥有北京户口,对于工资待遇在北京市缺乏吸引力的老师岗位并没有那么感兴趣;次要劳动力市场的劳动力则非常希望通过应聘老师岗位,获得北京户口以跻身主要劳动力市场。(三)年龄构造失衡,年轻化凸显队伍稳定发展危机老师队伍的年龄构造预示着老师队伍本身专业水平稳定发展的可能性。一支年龄构造合理的老师队伍,能够通过老中青三代老师的合理比例构成,构成专业水平有序而稳定发展的局面。然而,北京市部分郊区的农村老师队伍却存在着较为严重的年龄构造失衡现象:2014年,北京市郊区农村学校35岁下面年轻老师比重高达40郾50%。在访谈中甚至有校长提到,2002年合乡并镇建校后,原有的主力老师陆续退休,学校近年来新进老师数量较大,全校老师平均年龄仅为34岁,30岁下面的老师占学校老师总数的50%以上。老师队伍中某个年龄段老师集中扎堆的现象,为队伍本身有序而稳定的专业发展带来了很多现实难题与将来的隐患。一是老师职业是非常需要经历积累的,年轻老师占的比例大,意味着学校内部老师整体专业化水平亟须提升。这在目前已经凸显出来:在这所50%以上是30岁下面老师的学校,区教委人事科专门组织老师进行脱产培训,以知足教学需要,但尽管这样学校仍然承受着老师专业化水平亟须提升的压力。二是女老师的比例较高,年轻老师的比例大,也意味着近年来进入育龄期的老师非常多,对学校内部的人事安排提出挑战。三是从长远来看,假如某个年龄段的老师扎堆,会在相当长一段时间内造成老师招聘数的减少;而当将来这一年龄段的老师退休时,又会带来宏大的老师需求缺口,这种宏大的队伍规模波动可能会带来极其严重的老师短缺问题。事实上,当前北京市农村中小学校的老师年龄构造失衡正是上一次老师年龄构造失衡所带来的恶性循环。20世纪80年代初期,我国经历了教育事业的大扩张,在这一时期各中小学招聘了大量老师,构成了老师队伍年龄构造的不均匀分布。这些老师近年来开场陆续退休,学校由此招聘了大量的新老师弥补退休老师的空缺,继续复制了老师队伍年龄构造的不平衡现象。(四)学历水平高,学历内涵质量却不高与全国其他地区相比,北京市的农村中小学老师可能是一支学历水平较高的队伍。数据显示,2013年北京市农村中小学校本科以上学历的老师比重高达88.07%,远高于全国51.03%的平均水平。而从城乡差异来看,北京市农村中小学校本科以上学历老师的比重也仅比北京市城市区域(92.48%)低4.41个百分点。尽管从学历数据来看,北京市的农村老师队伍似乎已经不存在太大问题,但学历内涵质量不高的情况却仍然存在。调研数据显示,相当数量的老师学历主要以进修学历为主,初始学历在本科及以上的比重仅为42郾08%;而更为严重的是,很多老师仅仅是为了获得本科学历而去进修,其进修学历的专业往往与本人所教授的学科不一致,为了学历而进修学历、学非所教的情况非常突出,比例高达33.94%淤。(五)优秀老师稀缺并流失严重困扰北京市农村老师队伍的另外一个现实难题是农村中小学老师队伍中的高级职称老师、优秀骨干老师等各类优秀老师本来就少于城市,却又面临严重流失的局面。从高级职称在城乡间的分布来看,2013年北京市城市老师高级职称的比重为41郾17%,农村仅为36郾75%,差距为4郾42个百分点,比全国整体的差距水平(3郾34个百分点)还要高一些。从各类骨干老师淤在城乡间的分布来看,北京市农村学校骨干老师的数量及其密度分布远低于城区学校。以各区域每百名老师中各类骨干老师的人数作为各区域的老师“骨密度冶指标,能够发现除两个区外,其他各郊区农村老师“骨密度冶明显低于城区。以X区为例,X区城区老师区级“骨密度冶为12郾70,农村老师仅为4郾32;而老师市级的“骨密度冶区别就更大了:城区市级为4郾87,农村市级仅为0郾82。这意味着从整体来看,农村学校老师中的各类骨干老师数量及其分布密度远低于城区,农村教育的发展仍然掣肘于老师人力资本这块短板。在农村学校的高级职称老师、各类骨干老师的数量及其分布密度都要远低于城市的同时,农村学校却还要面临更为严峻的优秀老师流失困局。很多郊区都面临着农村学校优秀老师流动到城区甚至是市区的情况。农村优秀老师的流失并不是一个新鲜的话题,其原因也非常明晰,除了待遇问题,在实地调研中教师们谈得最多的是子女教育以及专业发展受限问题。三、北京市农村中小学老师队伍建设的改革途径如前所述,北京市农村中小学老师队伍建设的各类构造性难题事实上都是各类因素交织所造成的综合性难题。因而,要破解这些构造性难题,也需要一系列的政策组合拳。(一)在提高编制核定标准基础上,合理核算岗位需求,从身份管理转向岗位管理老师编制紧张与短缺共存是多种因素作用的结果,其中编制标准不合理是一个重要因素。正由于如此,北京市人民政府办公厅已于2016年印发了（北京市乡村老师支持计划(20152020年)施行办法）(下面简称（施行办法）),提出要“创新乡村老师编制管理冶。目前该计划中除了要统一城乡老师编制标准,同时也涉及了根据班师比、生师比合理核定村小、教学点老师编制,同时实行城乡老师编制的区域统筹和动态管理。这些措施固然能够在一定程度上缓解农村中小学老师的短缺难题,但却无法根治超编与短缺并存的问题,只能是在当前大环境下的一个“次优选择冶。将来北京市政府需要将老师队伍由身份管理转为岗位聘任制管理,才能从长远上确保老师岗位的供需平衡。其原因在于,我国中小学老师实际上施行的是身份管理体制,即根据能否在编制内确定老师身份,而有编制的老师能否在岗、在哪里的岗位上却并不重要。这种身份管理体制带来的问题是:当前北京市农村中小学校存在超编的一个重要因素就是很多老老师不再胜任教育教学岗位的需求,但由于他们占着编制,也没有到退休年龄,进而导致这些学校外表看来超编却存在着学科老师短缺的难题。而以岗位聘任管理则不会出现这种问题当老老师退居二线,本来的教学岗位就空缺出来,岗位需求能够迅速反映出来,便于教育管理部门通过招聘或调剂等方式及时填补岗位需求。但岗位聘任制度还需要教育部门对学校内部的岗位需求进行科学而合理的核定,这种根据教育教学实际需求确定所需岗位的做法,比单纯依靠生师比、班师比等指标确定校内编制数的做法显然更符合实际需要。从政策环境来看,当前我国事业单位人事制度改革的大方向也正是力推岗位聘任制,并且逐步淡化编制管理。这也给老师队伍由身份管理转向岗位聘任制度管理提供了良好的政策环境。(二)从整体上提升老师待遇,建立老师工资的正常增资机制无论是招聘难,还是农村优秀老师的流失,无法回避的一个问题都是当前农村老师的待遇过低。正因如此,在（施行办法）中,提升农村中小学老师的待遇成为一项非常重要的工作。而在2016年11月北京市教育委员会、北京市财政局关于印发（北京市乡村老师岗位生活补助发放办法的补充办法）的通知中,更是专门针对北京市农村中小学老师岗位生活补助提供了政策标准。受限于老师整体待遇偏低的现实,农村老师岗位生活补助的标准引起了北京市老师队伍内部宏大的反响,但仅仅依靠农村老师岗位生活补助也难以实如今工资上显著提升农村老师职业的吸引力。数据显示,截至2014年底,北京市小学、中学阶段老师平均工资仅相当于在职职工平均工资的0郾97、1郾03倍3,这意味着尽管在北京市的劳动力市场上,老师职业对学历水平的要求较高,但老师职业的工资回报却与学历要求并不匹配,老师的收入还是严重偏低。除此以外,过去老师岗位所提供的其他福利待遇也在进一步缩减。在新聘老师中,学历高与毕业院校更好的往往是外地生源,过去吸引这部分生源从事老师岗位主要是依靠北京户口及其所代表的市民福利,但伴随着北京市政府人口调控、收缩户口指标,外地优秀生源通过到学校任教获得户口的时机进一步收窄,而即将施行的积分落户政策更是事实上将户口与单位属性剥离,对教育领域来讲,这可能会引起老师劳动力市场,尤其是农村老师劳动力市场对优质劳动力的吸引力进一步下降。因而,从这一角度来看,单纯提供农村老师的岗位生活补助还仅仅是第一步,将来还需要通过老师工资制度的整体设计,提升整体的老师收入水平,先让老师职业成为一个具有吸引力的职业,才能谈其中的农村老师岗位具备吸引力的问题。值得注意的是,在通过工资制度设计提升老师收入水平的同时,十分需要设计老师工资的增资机制,以使得老师的收入水平与社会经济发展水平、当地劳动力市场工资水平同步上涨,避免过去工资脉冲式增长的历史途径。这样才能够建立起劳动力对于老师职业收入的稳定预期,进而起到提升职业吸引力的作用。(三)合理测算老师需求,科学制定招聘计划,“熨平冶老师年龄构造的失衡构造性的缺编问题能够通过改善农村中小学老师队伍的编制核算方式解决,目前出台的（施行办法）也正是着力解决这个问题。但年龄构造的失衡却会极大影响中小学老师队伍的整体新陈代谢及其专业发展能力,尤其是在当前农村中小学还存在新老师招聘的难题。在新老师越来越少、农村老师年龄整体“变老冶的态势下,将来怎样通过政策“熨平冶年龄构造的波动,打造一支年龄构造合理、专业发展阶段合理的农村老师队伍,就成为摆在政府相关部门面前的难题。伴随着“全面二孩冶政策的放开,生育波动将带来学龄儿童数量的波动。这种波动传递到基础教育阶段的老师需求端还需要713年。在这期间,学校和教育行政部门要合理制定招聘计划,避免在某几个年份集中大批量地招聘老师,造成某个年龄段的老师数量构成波峰,为将来老师队伍的新陈代谢和专业能力发展埋下隐患。比拟合理的做法是根据人口出生数据与将来教育事业的发展需求,合理测算出公立学校的老师需求总数,在一段时期内尽量均匀地招聘老师,奠定合理的老师队伍年龄构造基础。(四)制定合理的市属高校师范生培养计划,吸引本地生源从事老师职业为吸引大学生从教,国务院办公厅转发教育部、财政部、中央编办、人事部（教育部直属师范大学师范生免费教育施行办法(试行)）,而北京市也从2016年11月1日起开场施行（北京市关于加强和改良师范生培养与管理的意见）,强调通过免费师范生的培养弥补北京市中小学老师招聘难与短缺的问题。但这还不能精准解决农村地区的老师招聘难、短缺的难题。将来,北京市能够参考国外经历如美国弗吉尼亚州家乡老师项目等4,鼓励市属高校在保证生源质量的前提下,优先或适当降分录取农村本地生源进行免费师范教育培养,毕业后回到生源地从教,缓解农村老师岗位招聘难题。(五)充分利用北京市高等教育优势,为农村老师提供专业发展支持北京市具有全国领先的高等教育资源优势和较高的老师专业发展平台。将来应当在深化基础教育领域综合改革的背景下,以项目制的方式鼓励和吸引高等教育院校向农村倾斜,帮助农村老师完成专业水平的提升。老师是一个需要专业知识与专业技能结合的专业性岗位,仅有专业知识还缺乏以成为一个成熟老师。但农村学校的优秀老师比例较小,新入职的老师能够获得的专业帮助也很少,高等院校的参与能够弥补这一短板。老老师的短板则多在于专业知识和理论视野的提升,高校的参与能够有效提升老老师的专业知识水安然平静理论视野。但值得注意的是,高校的参与不能是泛泛而谈的纸上谈兵,应当是高校专家团队与农村学校的老师共同选择一个基于学校内部教育教学问题的项目,以项目制的方式共同解决实际难题,进而通过农村老师的“做中学冶,提升农村老师的专业水平5。(六)发动多方社会气力,共同弥补乡村教育短板（施行办法）已经从工资待遇、子女入学福利等方面来试图改善农村中小学校的职业吸引力难题,但在细则上怎样落实还需观察各区出台的相关政策。并且,从国际经历来看,仅仅解决中小学老师的工资待遇、子女入学等薪酬福利问题,对农村老师队伍的建设来讲,只能起到一定的改善作用。从长期来看,假如希望到达基础教育优质平衡的目的,还需要从社会大环境着手改善乡村教育的基础。将来,北京市还需要通过建立城乡老师沟通机制、发挥退休老师余热、发动社会组织气力介入、政府购买服务等多种途径持续为农村中小学校老师队伍的专业发展提供助力,持续改善农村老师的专业水平,也为农村老师的短缺难题提供新的途径。