公共管理学和行政管理学关系 (2).docx

公共管理学和行政管理学关系近期一段时间以来，有关公共管理学的新问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本新问题是：公共管理学和行政管理学到底是一种什么关系？一种观点以为，从国外的探究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差异是由于翻译的不同而造成的。另一种观点以为，公共管理学和行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差异何在？后者没有做出有讲服力的解释。笔者以为，在今天的中国探索公共管理学和行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为根据，而主要应根据中国目前的理论和实践来探索。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的探究范围，然后在此基础上探究公共管理学和行政管理学的关系。一、有关“纯粹的公共部门和“纯粹的非公共部门之区别人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们能够对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又能够从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于探究不同社会部门管理的规律，现代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织和工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特征但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依靠于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。政府作为所谓“纯粹的公共部门，它具有下面基本特征：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所讲的公共事务包含了社会中除私人领域按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因此这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情虽然能够通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情讲爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权利是一种公共权利。把这种权利称之为公共权利，主要基于下面两方面的理由：一是这种权利就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权利，而不仅仅是一种个人的私人权利。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成本人的一种家族权利，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权利就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权利被宣称为是一种来自于全体公民的权利，尽管它实际上仍然是有产阶级的权利；在我国社会主义社会，国家的一切权利属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权利在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所把握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权利来实现其职能，必须以把握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政;于全体公民的税收，因此其财政本质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所分享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供应每一个人，而是自动提供应社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防气力保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因而，单个个人不会花钱可以能享受公共物品，即所谓的“搭便车现象。这样，单个个人一般不会本人花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成本人的服务对象，它不应该有本人的非凡利益。对于政府组织来讲，但凡追求本人本组织、本部门利益的行为都是错误的。因而，政府应该是一种“公益人而不应该是一种“自利人。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目的。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是互相冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益和全体公民的共同利益可以能发生冲突，因而，在政府怎样对待社会共同利益的新问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的新问题，但这并不能因而否认政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。竞争性工商企业作为“纯粹的非公共部门，主要有下面特征：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因此其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因此是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因此每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，固然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因此也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因此每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对别人产生外部效应。因而，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品能够由私人本人购买，而不必由政府来提供；其价格完全能够通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人原则，这种原则实际上是一种“自利人原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个经过中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提供产品只是手段，其目的是追求本身利润的最大化。这种经济人的本质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其出名的（国民财富的性质和原因的探究）即（国富论）一书中所指出的那样：“我们天天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩泽，而是出于他们利己的打算。我们不讲唤起他们利他心的话，而讲唤起他们利己心的话。我们不讲本人有需要，而讲对他们有利1第14页。这就是经济学家眼中的“经济人，这也是竞争性工商企业的基本特性。以上分析表明，“纯粹的公共部门和“纯粹的非公共部门之间至少存在下面三点区别：一是在它们所占有的资源新问题上，作为“纯粹的公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权利可以以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务包括对社会公共事务的管理，而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其本身利润的最大化作为其行为的价值取向。二、有关第三部门及其和公共部门的关系第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既和竞争性工商企业相联络，也和政府组织相联络。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的（经济学）一书中有这样一道供讨论的新问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。2第1211页这个新问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细私到粗公的变化。同样，在竞争性工商企业和政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。假设套用萨缪尔森等人的话来讲，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于竞争性企业化倾向比拟明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学探究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目的服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的讲法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费能否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上和政府类似，承当着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性程度的不同，它们所具有的“非营利性程度也不同。一般讲来，第一类组织还具有一定的“赢利，即“非营利性程度较低；第二类组织基本无“赢利或只要少量“微利，“非营利性程度较高；第三类组织就其本质而言属于完全无“赢利组织，因此是真正“非营利性的。可见，从“营利性这一特征来看，第三部门由从“少量赢利组织到“微利组织再到“无赢利组织这一系列组织或部门构成。人们通常所讲的公共部门应该既包括“纯粹的公共部门即政府组织，也包括“准公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目的是公益性，即为公共利益服务，这和政府组织即“纯粹的公共部门的目的是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因而它和政府组织存在着特别密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目的的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准公共物品，这和政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在当代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，答应私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋向。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性和政府组织以“公共利益作为行为价值取向的目的或原则是一致的，即都是以一种“公益人而非“经济人的相貌出现的。从这个意义上讲，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的公共部门，将它称之为“准公共部门是合理的。三、有关公共管理学的探究范围及其和行政管理学之同异什么是公共管理学？简单地讲，就是探究公共部门管理经过及其规律的科学，主要是探究公共部门怎样高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的公共部门的政府组织，又包括作为“准公共部门的第三部门，因而，公共管理学不仅仅要探究政府组织的管理新问题，而且也要探究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理新问题。政府组织的管理新问题和第三部门的管理新问题共同构成公共管理学的探究范围。从上述有关公共管理学的探究范围的观点看，公共管理学和目前我国学界所公认的行政管理学至少在探究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政一词广泛地被“行政管理所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为探究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是讲，从目前我国的实际状况看，行政管理学的探究范围仅仅是政府组织本身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理新问题，即公益企业和事业组织的管理新问题、非政府公共机构的管理新问题，则在行政管理学的视野之外。据此，我们以为，仅就探究范围而言，行政管理学和公共管理学在下面方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须探究“纯粹的公共部门即政府组织的管理新问题，把探索政府组织怎样高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为本人的重要探究内容。因而，政府部门的组织新问题、领导新问题、决策新问题、执行新问题、监督新问题及其管理经过中的规律性新问题，既是行政管理学关注的重要新问题，也是公共管理学关注的重要新问题。对这些新问题的关注和探究，构成了行政管理学和公共管理学的共性新问题，也就是二者之间的一样点。但是，公共管理学和行政管理学至少在下面几个方面存在着差异：第一，公共管理学的探究领域不仅仅是作为“纯粹的公共部门的政府组织的管理及其规律新问题，而且还应包括作为“准公共部门的第三部门的管理及其规律性新问题，而行政管理学的探究领域仅仅限于“纯粹的公共部门即政府组织的管理及其规律性新问题。仅就这一点而言，公共管理学和行政管理学就存在着明显的区别：前者的探究范围要大于后者的探究范围，或者讲，前者所探索的范围是后者的一部分。从这个意义上讲，公共管理学和行政管理学的探究范围之间的关系能够看成是整体和部分的关系。第二，公共管理学所探究的是“纯粹的公共部门和“准公共部门管理经过中共有的规律性新问题。在公共部门中，“纯粹的公共部门和“准公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是讲，它们各自都有非凡的管理方式和管理规律。探究这些非凡的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的探究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的公共部门和“准公共部门既然都是公共部门，因而，它们除了具有各自非凡的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，探究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的探究对象是全部公共部门所共有的管理方式和管理规律，而行政管理学的探究对象则仅仅是“纯粹的公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上讲，公共管理学和行政管理学的探究对象之间的关系能够看成是一般和个别的关系。第三，公共管理学所关注的是公共部门怎样高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在探究“纯粹的公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，探究的重点是怎样把政府机构本身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所特别强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构本身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织和工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因而，公共管理学更强调公共部门本身的管理，而行政管理学则更强调公共部门“纯粹的公共部门对社会公共事务的管理，这也是公共管理学和行政管理学的区别。