公共财政监督控制-精品文档 (2).docx

公共财政监督控制一、宪法的设计：议会财政功能从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政严密相关。素有“宪政之母之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开场，议会便与国王展开了剧烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志3。伴随近代民主宪政理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策构成中肩负着重要的职责。一为财政政策提供合法性国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据当代民主制度的安排，议会由公民选举产生进而获得政治上的合法性地位。因而由议会组成政府或者批准政府政策经过中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策经过，无疑也是议会的一项最为重要的职能。各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国（宪法）第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年（议会法）规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958（宪法）第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院众议院或称平民院审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。二把握财政议会控制政府的方式国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的气力介入国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税，后来被称为议会“把握钱袋的权利，在日本也称为“财政议会主义。市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济构造的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干涉4。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人转变为一个强化国家职能的政府，十分是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，进而赋予政府全面干涉经济、干涉社会甚至干涉人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓都依靠国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家、“全能政府5。与此同时，以议会为中心的国家权利运作形式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权利转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。三议会决策的民主价值代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉?葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈服于本人表示过异议的意见。6进而以为审议民主更为重要。威廉?葛德文还以为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。由于政权是为人类的幸福所必要的，政权构造最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。6P145约翰?斯图亚特?密尔也以为，协商能够纠正错误的判定，进而减少认知错误的产生7。据此，能够进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论经过和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，进而促进公民之间、政府和公民之间的互相理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定经过中，本质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票直接或间接或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，由于国家怎样来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治形式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目的，即通过民主能够使介入人本人知足，有助于个人自由、平等众多目的的实现。二、现实的反思：议会控制抑或政府控制如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来把握政府财政预算大权似乎已成为当代宪政最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能获得如设计预期般效果，议会遭到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假讲，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表如今下面一些方面：一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权利，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的（预算及会计法）公布以后，将编制预算的权利改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使8。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来施行审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或能否有其他权利，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门具体规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只要1个8P292。事实上，议会权利对政府提出的财政审查时，议会遭到的压力，在现实中时常可见。从经历来看，即使规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子9。英国议会构成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，共享财政权的形式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理10。我国1954年（宪法）第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行（宪法）第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行（宪法）条文规定全国人大的职权是“审查及批准，而不限于“批准权限，这与全国人大是最高权利机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，注释3：下面关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。详细特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无本质性或详细性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常慎重。当然全国人大作为作为全国最高权利机关，偶然会行使政府提案的改动权。注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字等问题，1月30日根据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权利机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权利机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权利机关，议会已经失去了国家决策权，实际上遵从于执行权利机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策11。不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制经过中影响至深。从某种意义上讲，议会仿佛就是政党的“代言人。政党或者利益集团能够促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的根据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案经过中进行“幕后操纵，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，可以以使少数看到本人的要求已经在国家制定政策的经过中得到了反映。三、职能转型：控制抑或监督议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和专制的恐惧10P21C22。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经过本质上的控制转向了对政府财政权的监督。一议会监督理论其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府国王的出纳员角色，政府国王真正控制了财政大权，只要政府国王想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，共享财政权的形式也被承袭下来。当代国家议会固然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会构成的历史惯例不可能是毫无关联的。其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权利导致腐败，绝对的权利导致绝对的腐败，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权利的腐败，议会民主因此也被不少人挖苦其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和专制者操纵，容易滋生权利的腐败。因此，议会的民主权利并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束遭到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制。体如今财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会遭到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府以为是与英国宪政制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府把握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。假如议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力10P21C22。其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权利分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权利。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权利分立转向了功能型分立要求12。新的功能性要求权利分立在目的上，不仅一方面要节制政府权利以保障人民权利；另一方面更等待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成本身之任务。德国联邦宪法法院在1984年德国“飞弹部署判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能到达尽可能正确的境地决定15。根据功能分权的反思，我们以为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合当代国家在社会经济领域的功能要求。二体现监督职能从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有下面特征。监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用处14。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的成认权，紧急财政、经济处分的成认权15。监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作经过行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的十分规定14P195；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法10P78；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等16。无疑，议会怎样有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间17、议会的辅助机构17P428及独立于议会的调查或审查机构。三公共财政的司法审查必须注意，国家权利中另外一种重要权利司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即便自称最为严格的“三权分立制度的美国，同样能够得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策太多参与。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权利，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权利为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权利18。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权利采取了非常宽松的解释。该案多数观点以为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不遭到宪法明示的立法权的范围局限19。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权利20。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性的理念，作为纠问政府的政策的唯一问题21。在Buckleyv.Valeo案中，法院以为不应事后来批评揣测国会在设立总统候选人资金能否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违背联邦权利分权原则，因此肯定了国会建立总统选举资金的做法22。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的之立法判定展开剧烈争论。南非宪法法院在Grootboomp案中，法院还成认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角CapeMetro政府也已经制定了本人的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到施行，主要是由于它未能得到中央政府足够的财政支持。“假如意识到全国住房工程所存在的这种需求，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证很多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立即获得救济23。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府能否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院确实是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，由于从各国财政方案的构成经过分析来看，这样做确实是捉住了问题核心。新晨结语：经济宪法的道路选择随着近代自由市场经济的深化发展，国家获得了全面干涉经济的正当性，规范和限制国家经济权利的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防备国家财政权利滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为根据的基本法律原则与宪法规定24。通过对议会在国家财政构成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权利运作能让我们有一个愈加明晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈经过中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警觉泛民主化的倾向，十分是在宪政因素尚不充足的条件下，法治是我们愈加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论怎样完善公民或者社会组织介入监督国家公共财政开支之途径。注释:1RichardB.Mckenize.ConstitutionEconomics.Lexington,1984：Preface.2赵世义.经济宪法学基本问题J.法学研究，2001，4：33-41.3刘建飞，刘启云，朱艳圣.英国议会M.北京：华厦出版社，2002：76.4A.J.P.Taylor.EnglishHistory19141945.Oxford:ClarendorPress，1965：1.5姜明安.行政法与行政诉讼法.第三版M.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：9-10.6威廉葛德文.政治正义论下卷M.何慕李，译.北京：商务印书馆，1980：394.7登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角M.王英伟，译.北京：中央编译出版社，2006：2.8吴大英，任允正，李林.比拟立法制度M.北京：群众出版社，1992：291；292.9许振州.法国议会M.北京：华厦出版社，2002：193.