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公共政策制定 摘要政策制定作为政策经过的首要环节，是政策科学的核心问题。直接关系到政策的成败与否。本文通过讨论公共政策制定中的理性和非理性冲突，比照分析了他们相互的关系以及对政策制定经过的影响，在此基础上阐述了对此问题的一些新认识。关键词公共政策制定理性非理性公共政策的制定经过是决策者借助各种技术手段对影响政策问题的复杂环境，信息等客观因素进行加工、分类、整合、处理，并最终构成政策的经过，而不是全然由决策者拍脑袋决定，因而，政策制定经过是一种理性选择占主导地位的行为经过。但是，由于在现实中，政策制定中经常会遭到很多不确定因素的严重干扰，并且由于决策者本身认知能力的有限性，导致政策制定中存在一定程度的非理性属性。尽管一些学者曾尖锐的批评过政府选择行为的非理性，但是由于政策科学的发展，越来越趋向于接受新制度经济学和非主流经济学的方法论，主张在有限理性、信息不对称的前提下研究政策的制定、执行和评估等问题。一、公共政策制定中的理性和非理性管理大师德鲁克曾讲过这样一段话：“在我所碰到过的行之有效的经理们之中，有些人运用逻辑和推理，而另一些人主要依靠于预见和直觉。既有轻而易举就做出决定之人，也不乏每当移动一步就备受烦恼之苦者。这段话表明，管理是人的一种双重能量的活动，既有理性成分又有非理性成分。一公共政策制定中的理性在英语里，理性有rationality和reason两种表达。前者一般指心智上控制调节行为和抽象思维的一般能力，而后者一般是狭隘地指进行推理的能力。理性，能够直观地理解成为人的行为类型，此类型的特点是以逻辑推理方式来观察事情。假如从字面意思去解释，理性，具有以明晰的思维逻辑为基础，通过深思熟虑，冷静理智，不轻易显露主观感情等特点。理性行为通常是指人们在某些理性因素作用下进行的行为选择，这种行为是在冷静、客观的前提下提出的。提出有限理性学讲的西蒙以为，理性的概念应分为经济学讨论的本质理性和心理学所讨论的经过理性，“新古典经济学的理性人总是达成根据给定效用函数来讲客观或本质最优的决策。认知心里学的理性人所作的是根据现有知识和手段来讲，以经过上合理的方式来作出他或她的决策。本文谈及的公共政策制定中的理性是指决策者对政策问题发挥充分的认知，其政策构成主要依靠分析、判定、处理等方法。理性在政策制定经过中体现为技术、实证、推理、理智、逻辑性等方面，大多与方法、手段、目的相连。政策制定经过中的理性通常由下列因素及其经过使然：1决策者能较为全面地搜集和把握的信息资料；2在政策效力方面，决策者能够准确评估政策所产生的效应；3经济学家和统计部门所提供的理论和数据支持4政府能动用大量人力、物力、财力以构成对政策的比拟方案，进而在理论和实证资料的支持下有根据地讲明甲方案优于乙方案或乙方案胜于丙方案，等等。二公共政策制定中的非理性纯粹的非理性行为是指人们在直觉、本能、信念、情感等非理性的驱动下而不是在逻辑思维基础上对环境的反响。从心理学的角度来看，以感觉、知觉、表象、情绪等形式展开的感性意识，不能像以概念、判定和推理等形式展开的理性思维那样明晰。在大多数情况下，主要由于相对模糊的感性意识支配着人们选择行为，这是由于人们的意识活动通常都停留在感性层面上，而这种底层次的感性层面的意识活动就会导致纯粹意义上的非理性行为。广义的非理性行为还包括那写尽管产生于逻辑思维但没有效用上实现“最优的行为。比方，西蒙将非理性理解为“对效用最大化的任何偏离这实际就是指广义的非理性行为。相对于理性，非理性是活跃的、能动的和不安分的，非理性因素不受任何逻辑规律的限制，它们时常表现为难以意料的波动或情绪冲动，如本能、直觉、灵感、意志和神秘的体验等。在本文中讨论的公共政策制定中的非理性是指决策者没有对政策问题充分发挥认知，其政策构成主要根据直觉、经历、外部刺激等等。在公共政策制定中的非理性产生的主要的原因有：1现实中信息和环境的非确定性。自上世纪中期以来，人们就已经开场从整体角度来讨论组织的变化运行规律，将来的变化乃是由某些动态的并且是不可知的，不断变换的需求、时机和选择等混合因素决定的，要利用这种变化并获得好处，或在风险中少付出代价，需要考虑的参数和要素的数目非常的多，这就愈加需要直观的判定和感觉。基于这种观点，所谓的非确定性环境其实就是一种建立在单独个体感性认识之上的主观现象。准确的讲，非确定性存在于完成某项任务所要求的信息总量和种类与所拥有的信息总量和种类之间的可见和不可见不同之处。这种感性的差异不是客观的数量，乃是由所涉及到的个体来决定的，显而易见它代表着个人的丰富经历。这样，非确定性就被定义为某种与决策者个体直接相关的事物，这种相关性更重要指的是他们的“心理状态，即非理性的因素。2客观因素的制约。政策制定经过中的很多客观因素都制约了政策制定中的理性发挥，例如：政策的时效性，政策所要解决的问题不是静止的孤立的，而是不断变化的，这就要求政策制定中必需要注意时效问题，针对当前问题迅速构成解决方案。这样，就在一定程度上要求政策制定者删繁就简，依靠现有的经历和直觉甚至灵感对问题作出感性判定，及时制定政策予以解决。另外，政策制定的成本，政策制定者的认知能力有限等等客观因素都制约了政策制定中的理性，导致政策制定中存在一定的非理性因素。二、公共政策制定中的理性和非理性冲突世界上没有什么是绝对的，除了这句话本身。尽管根据传统的政策学观点，我们应该在政策制定中排除非理性干扰，以理性的视角去构筑政策规划。但是不可否认的是，人类决策行为的理性和非理性的同构现象是一种客观实在，他在决策行为发生经过中具有时间上的连续性和空间上的并存性。对于个体决策者而言，他们的决策是在一种既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而对于群体决策者来，他们对于政策问题的判定可能来自对于客观事实的理性分析，可以能来自于本身经历、直接等感性认识。正是由于这种同构，导致在公共政策制定中的理性和非理性的冲突究竟何者在公共政策中更重要。第一，必须成认，政策科学是一门理性占主导地位的学科。政策制定作为政策经过的首要阶段，是政策科学的核心。这一经过直接关系到整个政策经过的成败，因此在政策制定中的必须对政策问题进行全面的分析，理性的判定。不仅要了解政策本身，还要看到各政策之间的互相联络，互相影响，互相制约的关系。还要对将来的变化趋势、方案执行结果及其影响等方面进行科学的预测，对政策可能产生负面效应采取必要的预防等等，只要这样才能保证制定出来的公共政策能够有效解决政策问题，推动社会发展。所以，只要理性的公共政策制定经过才可能保证政策的稳定性，持久性，有效性。但是，这种技术经济理性公共政策制定中的理性是以“经纪人的人性假讲为基础的，在这种理性下，将理性从非理性中分离出来是比拟容易和明确的。然而，由于基于“经纪人基础的理性分析与现实有很大出入，一些学者以为，理性行为研究是针对经济学规范性研究应运而生的，其目的在于为人们指出一个在理性意义上最合理的结果，而不是描绘人们的真实的行为规律。比方博弈论学者海萨尼就以为：“我们的理论是一种规范性的理论，而不是实证性理论。至少这种理论正式而明确地研究了这样一个问题，即每一个局中人在对策中为了最有效地促进它本身的利益应该怎么做，而不是在这种类型的对策中他实际上应该怎么做。由此能够得出，政策制定中的理性导致了政策目的简单化，单一化。第二，公共政策制定中的非理性是难以避免的首先，从个体决策者的层面来看，人类的理性是有限的。理性对人类来讲是不可或缺的，人们无法脱离理性而存在。但是，当把理性狂热地抬高到“唯我独尊和“无所不能的地位，否认并抛弃人的情感、欲望、意志等非理性要素，把它当作客观和真理的化身，并用理性衡量一切、推演一切，甚至推演人类历史时，它也就恰恰走向了它的反面非理性，必然要招致人们对它的深入反思和批判。古希腊哲学史上的斯多葛派以为，假如可能的话，理性应该完全压制情感，以到达心灵上的宁静。在柏拉图看来，理性是人的灵魂最高的属性和气力，它应该统治着人的激情和欲望。很明显，两者都在强调理性的绝对地位和气力，以为情感和欲望等非理性因素是不可靠的，它们是人的理性的障碍，而对人的情感和欲望加以贬斥。不可否认，人应该具有理性，并且可以以具有理性。然而，人却不是纯粹理性的动物，人有七情六欲，人又是具有丰富情感和欲望的。在人类认识世界和改造世界的经过中，并不只要理性的思维在发挥着作用，情感、意志、灵感、信仰、潜意识等非理性因素也同样发挥着重要的作用。在理性主义张扬盛行之时，人们也逐步认识到：人的心灵中的非理性的因素也要起着必须的作用。相对于现代公共政策制定所处的高度复杂、多变的社会环境，任何人，无论他/她具有多么超人的之后，所能把握的用以支持其决策行为的知识和信息都是有限的。更为重要的是，人类作为富于情感的高等动物，其决策行为并不完全受理性支配，还会遭到情感、深层心理动机、宗教激情、价值信仰等多种非理性因素的影响，个体的经历、直觉、灵感等超理性因素也在决策中发挥着重要的作用。其次，从作为间接决策者的公众来看，存在群体非理性现象。在当代社会中，公共政策的制定不同于个人的决策，各种利益集团、公众等发挥着重要的影响。我们大力倡导政策制定的民主化，除了为落实公民依法应享有的政治权利之外，一个重要的目的就是要以群体的利益关注制约个体的利益动机，以群体的理性弥补个体理性的有限性，以群体的理性制约个体非理性的作用。但是，必须看到，作为社会性动物的人类，有时会表现出一种群体非理性。集体无意识、群体失智等都是对这种群体非理性现象的刻画。这种群体非理性一旦被激发，在短期内几乎没有什么外部气力能够制约它。这种现象不仅为当代心理学所揭示，也被现实中大量的实例所印证。回忆一下三十多年前发生在我国的那场史无前例的“中的群体性狂热，我们就能体会到这种群体非理性所具有的难以驾驭的气力。固然对于一个社会而言，只是在少数时候才会出现群体非理性的现象，但是，一旦出现，必将对公共政策的制定产生重大影响。第三，公共政策制定中的理性和非理性的对立统一公共政策制定中理性和非理性的对立中一个较为突出的例子，就是理论和经历的对立。在公共政策制定中决策者可能会碰到这样的情况，通过理论分析的政策方案与通过经历得到的政策方案是互相抵触的，这是在公共政策制定中最让决策者头疼的问题。面对这样的问题，对方案的选择往往是很困难的。当然这是很极端的例子。而且，在公共政策制定中，任何政策方案的产生也不会纯粹的依靠理性或非理性，由于无论个体决策者或是群体决策者的决策行为都是一个理性和非理性穿插的复杂经过，即使从行为结果上看是非理性的选择，也或多或少包含者一些理性的成分。这就使得公共政策制定中理性和非理性呈现出既互相对立，又互相融合。理性保证了政策在客观世界的精准性，而非理性保证了政策在现实世界的有效性。理性不断修正非理性的政策方案，而非理性又反过来不断改良理性的政策方案。综上所述，公共政策制定中的理性和非理性不是分离的，也不仅仅只要相冲突的一面。所以在公共政策制定中，不能片面的追求理性，否认非理性作用，这样过于简化了政策所要解决现实世界问题的复杂性；当然更不能完全靠决策者拍脑袋来进行抉择，这样会导致盲目的经历主义错误。这已经在我国近代历史上留下很多惨痛的教训。同时，我们要正视公共政策制定中理性和非理性的冲突，更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的这种特殊关系，使制定出来的政策兼具科学行和人性化，有效的解决社会问题，到达政策目的。参考文献1英约翰·伊特韦尔：（新帕尔格雷夫经济学大词典）第四卷，阿马蒂亚·森：“有限理论性辞条，经济科学出版社1996年版2肖斯特兰，管理的两面性M。沈阳:辽宁教育出版社，2000.23美赫伯特·西蒙：（心理学与经济学中的理性），赫伯特·西蒙著，黄涛译：（西蒙选集），首都经济贸易大学出版社2002年版4商丘师范学院学报第23卷第五期，廉正军：（论理性与非理性之争），2007.55美赫伯特·西蒙：（当代决策理论的基石），北京经济学院出版社1989年版6何大安：（选择行为的理性与非理性融合），上海人民出版社，20067孙绍荣，宗永利，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