新自由主义本质及中国的应对-精品文档 (2).docx

新自由主义本质及中国的应对摘要：本文通过对采掘业透明度建议EITI的主要支持者和推动者、基本逻辑及其产生的历史背景的分析，讲明了其新自由主义本质，分析指出了其存在对治理腐败作用有限、仅靠透明缺乏以达成其宣称的促进可持续发展的目的和不能改善现有国际政治经济秩序下发展中国家的弱势地位这三大问题。基于这些分析，本文提出由于其发展尚存变数，中国应静观其变，不急于表态，但应加强相关研究，同时应加强对全球矿业治理的介入，并进一步推进自然资源管理领域的改革。关键词：采掘业透明度建议；新自由主义；全球矿业治理；自然资源管理采掘业透明度建议EITI是一个国际矿业治理机构，由英国前首相布莱尔于2002年建议，英国国际发展部DFID于2003年发起成立1，是各国政府、企业和非政府组织自愿介入的一个非政府组织，其国际秘书处设在挪威的奥斯陆。EITI宣称其宗旨为通过提高采掘业透明度，使得一国从其自然资源开发经过中获得的收益能为其全体公民所分享，进而消除贫困，促进国家经济和社会的可持续发展2。2014年3月，美国正式成为EITI施行国，可预见继英国之后，美国也将加大了对EITI推动的力度，将来随着其完成EITI达标，美国很有可能取代英国，成为EITI在全球的首要推动者，凭借其超级大国的优势，在全球大造声势，强力推行，迫使越来越多的国家参加其中。中国要应对这一可能的局面，就要加强对EITI的研究，深入认识其本质。本文在已有EITI相关研究的基础上，根据EITI网站的最新资料，对其表象进行了概括性的描绘，然后，对其新自由主义本质进行了分析，指出了其存在的主要问题并进行了分析，最后，提出了中国的应对之策。1EITI的表象：欧美领导下的全球矿业治理改善的推动者据EITI网站资料来看，EITI宣称其致力于全球矿业治理的改善，欧美国家在其中居于领导和推动地位。并且，从其当前的介入者构造看，EITI改善矿业治理的对象主要是资源丰富的发展中国家。EITI的介入者根据介入方式分为两种，一种是支持者，需要公开公布认同EITI，并给予EITI资金等方面的支持，另一种是施行者，需要遵守EITI标准，并定期根据EITI的要求报告本国采掘业状况。其中，支持者能够是国家、公民社会组织和企业，施行者都是国家。目前，欧美国家及其企业和公民社会组织是EITI的主要支持者。截止2015年，EITI的支持者分为四类。一是支持国家，共17个，其中欧美国家有15个，占比88.2%；二是支持采掘业和制造业企业，共87个，其中欧美国家企业有69个，占比79.3%；三是支持公民社会组织，共8个，全部来自美、英、德、法四国；四是支持机构投资者，共95个，其中欧美机构投资者有93个，占比97.9%。可见，历经了十多年的发展，EITI还是一个欧美国家绝对主导的机构。亚洲和非洲发展中国家是EITI的主要施行者。EITI施行国也分为四类。一是候选国，这类国家已经着手施行EITI，但尚未完成EITI标准所要求的全部工作，截止2015年共18个，其中亚洲和非洲国家共12个，占比66.7%；二是达标国，这类国家是在近期的一次EITI达标评估中，被认定为到达了EITI标准的施行国，共29个，其中亚洲和非洲国家共24个，占比82.8%；三是暂停资格国，这类国家是被EITI委员会以为在某个方面已暂时不具备施行EITI条件的候选国或达标国，共2个，亚洲和非洲各占1个；四是终止资格国，这类国家是被EITI委员会以为做出严重不符合EITI标准行为的候选国或达标国，共2个，均为非洲国家。近年，由于EITI发展缓慢，欧美国家为推动其进一步发展，也陆续参加或意向参加施行者的行列3，进而希望将EITI的形象塑造为一个全球矿业治理改善的推动者，而非作为一个欧美发达国家针对发展中国家进行矿业治理的机构，以加强EITI的吸引力，并为其下一步在全球强力推进EITI提供基础。2EITI的本质：新自由主义在国际矿业领域的代表新自由主义是起源于美国的一种政治经济思潮，它源于古典自由主义思想，以二战后发展起来的经济学的货币主义、供应学派和理性预期学派思想为基础，批判凯恩斯主义的国家干涉经济政策，主张自由市场经济。这一思潮在全球政治经济的影响，集中体现为所谓“华盛顿共鸣的提出及随之而来的一系列在欧美国家推动下的，以之为指导原则的发展中国家的经济改革4。“华盛顿共鸣的核心原则包括缩减政府开支、减轻企业税负、竞争性的汇率制度、金融自由化、贸易自由化、放松政府管制、国企私有化及保护私有产权等。20世纪80年代，以美国为首的西方债权国，趁很多发展中国家，十分是拉美国家面临债务危机之机，以解决债务危机为名，要求发展中国家进行以“华盛顿共鸣为指导原则的一系列经济改革。自此之后，新自由主义一直是欧美国家在全球推行各项改革和治理的基本出发点。EITI作为一个欧美国家领导下的国际矿业治理机构，其本质就是一个新自由主义在国际矿业领域的代表。2.1主要支持者和推动者均是新自由主义在全球的积极推行者据前文，支持和积极推动EITI的主要是欧美国家、欧美国家的跨国公司及投资机构。这些国家和机构无疑大多都是新自由主义的支持者，但假如仅从这一点来看，似乎还缺乏以明晰显示出EITI的新自由主义色彩。事实上，有一个机构，对EITI的成立和运作起着至关重要作用，但在EITI网站的公开信息中，却并未像那些欧美国家、欧美国家的跨国公司及投资机构那样居于显著位置，正是这一机构对EITI的大力推动，暴露了EITI的新自由主义本质，它就是世界银行。与国际货币基金一起，在美国政府的支持下，作为“华盛顿共鸣最早的和最主要的支持者和推行者，世界银行一直在国际矿业领域非常活跃。除在很多发展中国家赞助了大量的矿业项目及其相关基础设施建设项目外，世界银行也一直积极参与发展中国家的矿业治理，据非洲发展银行AFDB统计显示，2004年至2006年，在非洲的25个国家，共有61个外部支持的矿业治理项目，获得的支持资金共计2.34亿美元，而其中约70%，共1.63亿美元，来自世界银行5。EITI由于其新自由主义本质，获得了世界银行的青睐。在其正式成立的第二年，即2004年，世界银行成立了多方捐赠者信托基金MDTF为EITI提供赞助，使其成为EITI的第一个赞助者，最初的赞助规模为0.34亿美元，同时多方捐赠者信托基金还承当了为EITI施行国提供技术和资金支持的责任，如协助施行国EITI秘书处的建立、报告的生成、联络和推广及政府和公民社会组织的能力的建设等，如2010年，多方捐赠者信托基金就拨出了1百万美元作为加强公民社会组织介入EITI经过的补助资金6。可见，世界银行对EITI起到了至关重要的作用，同时，也表明，EITI已成为世界银行在发展中国家矿业治理领域推行新自由主义，进而稳固欧美国家主导的国际政治经济秩序的主要平台。2.2基本逻辑与新自由主义一致EITI将其矛头指向腐败，其核心逻辑能够表述为，发展中的资源国家之不发展，即遭受“资源诅咒，主要是政府腐败所致。国家从自然资源开发中所获取的收益，被私人所攫取，进而未能惠及人民和推动国家经济可持续发展，而缺乏透明度，是政府腐败的主因，因而，要通过增加采掘业领域的透明度，来遏制政府在这一领域的腐败，进而使得国家从自然资源开发中所获取的收益能够惠及人民和成为国家经济可持续发展的推动力。这一逻辑将发展中国家之不发展及其内部之收入分配不公，主要归咎于发展中国家的政府，而绝口不提发展中国家在欧美主导下的国际政治经济秩序中所处的不利地位，及欧美国家在发展中国家推行的一系列新自由主义经济改革对这一局面的“宏大奉献。20世纪80年代以来，欧美国家直接地或透过世界银行和国际货币基金组织等国际组织间接地，在发展中国家推行了一系列新自由主义经济改革，对发展中国家经济造成了宏大伤害。这一逻辑与新自由主义以经济自由化为核心原则，将矛头直指政府，以为政府是经济发展中的消极因素，应该最大限度地减少政府对经济的干涉的基本逻辑如出一辙。2.3新自由主义在全球受挫后的产物20世纪80年代至20世纪末，新自由主义经济改革的试验田主要在拉美和东欧。其中，拉美国家在改革后的十年间，经济平均增速仅为约3%，低于世界银行估计的消除贫困所需的最低经济增速3.4%7，更低于同期东亚经济体等发展较快的发展中国家和地区6.5%到7.5%的增速水平8，而这些东亚经济体的发展形式在很多方面并不符合新自由主义的原则。除经济增长表现不佳外，新自由主义经济改革还为拉美国家的经济发展带来了其他危害，如加大了拉美国家宏观经济的脆弱性，国家产业竞争力和经济调控能力下降，社会发展不平衡进一步加剧，收入分配状况进一步恶化等8。这一系列的后果，都表明了新自由主义经济改革在拉美的失败。同样，在东欧，以“休克疗法为名的俄罗斯和东欧的新自由主义经济改革也未能到达推动经济持续发展的目的。21世纪初，作为主要推动者之一，这些失败对世界银行的信誉造成了严重的打击6，新自由主义也遭到广泛的批评。作为回应，世界银行对其新自由主义改革日程进行了一些调整，开场强调政府在消除贫困、性别歧视及种族歧视方面的积极作用，强调加强公民社会以促进民主和透明，但这一切仍都是以政府不干涉市场为前提9。这表明，世界银行为发展中国家开出的新药方，在公平、平等、民主和透明的新包装下，装的其实还是新自由主义的老药。正是在新自由主义在全球受挫这一背景下，为继续推行新自由主义，以稳固欧美主导下的国际政治经济秩序，世界银行急需为已经名声不佳的新自由主义药方找到一些新的包装，EITI的出现正好适应了这一需求。3EITI的主要问题由于其新自由主义本质，EITI自2003年成立以来，经过了十几年的发展，其在全球的影响力仍较为有限10，目前主要存在下面问题：3.1对治理腐败作用有限由于仅聚焦于矿业领域和强调透明度，EITI在治理腐败方面的作用遭到极大限制，目前效果特别有限。固然由于客观上增加了矿业领域的透明度，EITI在减轻部分EITI施行国在矿业领域的腐败起到了一定的作用11。但仍有很多研究指出，EITI对从总体上减轻资源丰富国家政府的腐败问题，作用特别有限。如有研究采用透明国际腐败指数为标准，比照发现EITI的施行与国家的腐败状况改善间并不存在明显的相关关系，固然EITI施行国中有部分国家在施行EITI后排名有所提升，但也有很多EITI施行国在施行EITI后排名反而下降，即以透明国际腐败指数来衡量，其腐败程度反而愈加严重10。还有研究在分析全球近200个国家数据的基础上，得出结论以为，EITI对改善国家的腐败状况基无作用12。也有研究指出仅靠提高透明度并不能反腐败11，而EITI在每个EITI施行国所构建的多利益相关者团体MSG在反腐败上也无法起到太大的作用13。可见，EITI就其反腐败这一目的而言，从其采用的途径、方法，到其实际的效果，都遭到了很多质疑。因而，就目前的研究来看，EITI在治理腐败方面作用有限。3.2仅靠透明缺乏以达成其宣称的促进可持续发展的目的EITI宣称其最终的目的要促进国家的可持续发展，但其又将本身的关注点仅聚焦于矿业领域企业与政府间的资金来往透明上，这一非常有限的关注点与其宣称的宏大的目的间存在着宏大的差距。国家的可持续发展取决于很多因素，就资源丰富的发展中国家而言，能否开发特定的资源、怎样开发、怎样将资源开发的经过与国家其它方面发展的经过结合起来以及怎样将资源收益合理分配以将其转化为国家可持续发展的动力，均是需要考虑的关键问题，而透明或者讲反腐败在这一经过中只是一个方面，更何况仅仅是矿业一个领域的透明，其对整个国家的可持续发展的作用更是微乎其微。3.3不能改善现有国际政治经济秩序下发展中国家的弱势地位在新自由主义所倡导的自由市场经济中，发展中国家在全球竞争格局中处于明显的弱势地位。而在欧美主导的现有国际政治经济秩序下，这种弱势主要被归咎于发展中国家本身。在矿业领域，这一弱势主要表现为，相比欧美跨国公司从中获得的宏大利润，发展中国家从开发本身自然资源上获得的收益较为有限。非洲是欧美主要矿业公司利润的主要来源之一，联合国非洲经济委员会执行秘书ExecutiveSecretary卡洛斯洛佩斯CarlosLopes在2013年撰文指出，2010年，全球前40大矿业公司的利润增长了156%，相比之下，全球各国政府在矿业领域的收入仅增长了约60%，且这60%的增长大部分都是来自于加拿大和澳大利亚的增长，绝大多数非洲国家获得的收入增长远低于此，同样是这40大矿业公司，2010年实现的利润为约1100亿美元，这与非洲所有最不发达国家同年出口商品总额相当，讲明非洲国家目前的基于资源的发展形式将它们置于了非常不利的地位14。然而，非洲国家目前的发展形式又来自于何呢？新自由主义。1998年，世界银行为非洲国家开出了一个新的新自由主义发展药方，名为综合发展框架ComprehensiveDevelopmentFramework,CDF，并大力在非洲国家进行推广。2001年，非洲多国领导人共同了非洲发展新伙伴计划NewPartnershipforAfricasDevelopment,NEPAD。对这两者进行比拟就能发现，非洲发展新伙伴计划与综合发展框架极其类似，因而，这一计划的，标志着新自由主义发展框架被非洲大多数国家所接受15。详细到矿业领域，在新自由主义发展框架下，非洲国家普遍制定了对投资友好的矿业政策，包括非常低的权利金率，大多数非洲国家的权利金率被设定为矿业利润的3%到5%，同时在很多采矿权中包含了大量的免税情形，使得很多国际矿业公司在享受高额利润的同时，还能够获得大量税收上的减免16，这使得非洲国家从矿业中获取收益的能力大大遭到了制约。尽管很多非洲国家政府通过对矿业合同的重新会谈17，为本国争取回了一部分收益，但并不能从根本上改变这一不利局面。而造成这一不利局面的矿业政策框架，大多正是在世界银行的“帮助下建立的18。因而，世界银行大力推动的EITI，由于其新自由主义本质，对于发展中国家改变其在全球竞争中的弱势地位并不会有什么作用，甚至从长期来看，很可能会加剧这种弱势，即会加大而非拉近发达国家与发展中国家间竞争力的差距。4中国的应对之策4.1静观其变EITI的发展仍存变数，当前阶段中国应静观其变。EITI之所以在全球进展缓慢，一个非常重要的原因就是，欧美国家普遍本身并不施行EITI，而仅作为支持国。支持而并不施行，这一明显的双重标准，使得EITI在发展中国家的信誉大打折扣。为改变EITI的这一形象，一些欧美国家已经开场或公布准备开场在本国施行EITI，但从目前已经初步施行的美国的情况来看，欧美国家在本国施行EITI面临着一定的困难，可能还需要经过一个较长的经过才能完成施行。2015年12月，美国了首个EITI陈述报告和支付对账报告，然而情况却非常不理想。被要求报告其向政府付款情况的公司中，向美国内政部DOI付款的45个公司中仅有31个进行了报告，在41个应该报告其向美国国内税务局IRS付款的资源相关的企业所得税的公司中，仅有12个进行了报告，仅有5个同意将其付款数据与美国国内税务局IRS的收入数据进行对账，由于在美国，公司所支付的联邦企业所得税是保密的，因而，除非修改法律，否则在公司不愿意报告的情况下，美国国内税务局IRS也无权公布相关的收入数据。事实上，在那12个报告了企业所得税支付情况的公司中，几个大的赚取了高额利润的公司，支付的企业所得税要么非常少，要么甚至为负19，这或许能在一定程度上解释很多公司为什么不愿意进行报告。此外，作为全球主要的矿业大国的澳大利亚和加拿大在推动EITI在本国施行上更是动作缓慢，目前澳大利亚仅为意向参加国，且并不承诺施行EITI，而仅是进行一些试点，而加拿大固然在2013年就公布成为EITI意向参加国，但从其迄今为止并未采取切实的行动来看，其本质上仍停留在仅仅是支持国的阶段，这一点从EITI网站中所列示的意向参加国名单中并无加拿大，而仅将其列在支持国名单中就能够看出。鉴于欧美国家在本国施行EITI的这一现状，EITI将来的发展还存在一定的变数，且在主要的欧美国家至少均成为候选国前，EITI的双重标准的形象很难被彻底扭转，欧美也无法完全理直气壮地在全球强力推行EITI，加之因其新自由主义本质，以及前文分析所指出的其在反腐败和促进可持续发展方面有限的作用，施行EITI的很多发展中国家，从长期来看可能会损失大于收益，一旦这一情况显现，EITI在发展中国家的继续施行将面临挑战，因而中国尚不必急于就EITI表态，但要加强对EITI的研究，密切关注其最新动向。4.2加强对全球矿业治理的介入当前，中国经济已深度融入世界经济体系之中，为在世界政治经济舞台上维护中国的利益，并为中国经济发展创造良好的条件，中国必需要积极的介入各领域全球规则的制定。就矿业领域而言，必需要积极地介入全球矿业治理。中国要加强与现有的国际矿业治理机构和框架的互动，在其中亮出中国的观点，发出中国的声音。要做到这一点，就必须组织专门的气力，对相关的机构和框架进行深化的研究和论证，认清其本质，衡量其利害。对总体上符合中国国家利益的，参加其中，促其发展，趋利避害，对总体上不利于中国国家利益的，要能够准确打击其要害，促其转变或削弱其影响力。如就EITI而言，欧美国家之所以愿意提供各种支持，促其发展，主要还是利益驱使。这一利益，在宏观层面是进一步稳固欧美主导的现有的国际政治经济秩序，在微观层面则是欧美国家对其企业的变相补贴。欧美国家支持EITI所付出的成本，换来的是欧美跨国公司和投资机构的风险的降低和利润的提升。尽管发展中国家的企业在这一经过中，也能够由于总体环境风险的降低，而获得一定的收益。但由于所占份额有限及竞争力较弱，收益相对有限，相比欧美国家企业的宏大收益，两者间的差距只会进一步加大，进而使得发展中国家的企业在国际竞争中进一步处于不利地位。认清了这一点，我们就能够得出，对于EITI，一方面中国要利用其有利的一面，如鼓励中国企业在EITI施行国也积极介入EITI施行经过，利用EITI的平台，改善中国企业的形象及投资和经营环境，另一方面，还要针对其中不利于中国企业的方面，提出中国本人的解决方案。要逐步学会，通过介入国际矿业治理，提出新的治理方案的方式，为中国企业海外投资和经营创造良好的环境，为中国企业加强其国际竞争力提供支持，怎样做到这一点，有赖于中国对本身成功经历的进一步总结和对国际政治经济形势的深化研究。4.3进一步推进自然资源管理领域的改革尽管EITI是欧美国家从其本身利益出发倡导成立的，其本质并不公平，其机制也不能被很多国家认可，但其高举着的透明和反腐败两面大旗，却是所有国家都不能否认的。因而，一方面中国要认清其本质，不盲从，另一方面，也要意识到中国在自然资源管理领域与国际先进水平间存在差距，在增加自然资源管理领域的透明度，进而打击腐败方面，仍需进一步努力。就透明和反腐败而言，进一步推进自然资源管理领域的改革应该从两方面着手。一是进一步厘清政企关系，这不是讲要将企业完全推向市场，政府完全放手，在当前中国企业竞争力相对欧美企业较弱的情况下，让它们完全自由竞争，显然不利于中国的国家利益，而是一方面要从微观层面限制政府对企业干涉的能力，加强企业的自主性和独立性，另一方面从宏观层面，则要加强政府对企业的支持力度，通过充分利用现有国际治理规则及提出新的国际治理规则，为中国企业创造和加强国际竞争力，从这个方面来讲，政府要加强与企业的联络，了解企业在国际竞争中面对的不利条件，及时应对。二是进一步推进自然资源管理体制改革，理顺管理链条，明晰权责主体，确保权责匹配，进一步细化法律法规和相关管理制度，保证行权有规，问责有据，进而最大限度地减少管理的冲突和模糊地带，为不断增加管理的透明度，压缩腐败的空间创造条件。