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矿区生态修复补偿问题与对策摘要:江西省属国有矿区生态修复中存在生态补偿制度不合理;生态补偿体系不完善;生态补偿管理不健全;生态补偿市场不充分;生态补偿资金不到位等问题。完善江西省属国有矿区生态修复补偿的原则包括:开发与治理协同;新账与旧账分治;政府与市场结合;分类与共建并进。文章提出江西省属国有矿区生态修复补偿的对策建议为:构建生态监测和生态标准两种体系;建立补偿评估与补偿会谈两种机制;完善事前补偿与事后补偿两种制度;优化环境税制和补偿费用两种手段;运用直接融资和间接融资两种方式;加强环境法规和生态管理两种保障。关键词:江西省;矿区;生态修复;补偿机制作为矿产资源大省，江西矿产资源种类繁多、储量丰富，开发与利用比拟活跃，造成了宏大的生态环境的破环，仅江西赣州因稀土开采造成的生态环境毁坏而需要治理的费用就高达380亿元。党的十八届三中全会作出（关于全面深化改革若干重大问题的决定），提出要健全自然资源资产产权制度和用处管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。江西矿业经济总产值对GDP的奉献度很高，丰富的矿产资源为经济社会快速健康持续发展发挥了宏大的保障作用。与此同时，我省正在积极建设生态文明先行示范区，探索建立省属矿区生态修复补偿机制，对促进我省绿色崛起具有特别重要的意义。一、江西省属国有矿区开发与利用情况2014年江西省地矿局共施行各类地质矿产勘查项目293项，合同总经费约75亿元。其中:中国地质调查局项目27项，经费6234万元;中央财政项目7项，经费44366万元;中央地勘基金项目6项，经费7508万元;省地勘基金项目28项，经费81829万元;自有矿权投资项目73项，经费829917万元;地矿单位矿权合作项目28项，经费80297万元;对外矿产勘查项目120项，经费318亿元。为客观、准确地反映我省国有矿区开发与利用现状，我们基于中部六省的视角，分别从矿业单位个数、固定资产投资、主营业务收入、成本费用利润率、产品销售率等方面来分析我省矿区经济发展水平。 (一)中部六省矿业企业单位数情况从表1能够看出来，2013年中部六省采矿业中湖南和河南的企业单位数最多，分别为1442个和1236个，而江西、安徽、山西处于一个层次，分别为520个、479个、446个。其中，四大类采矿业中，江西矿业企业分布较为均匀，而山西、湖南多集中于煤炭开采业。 (二)中部六省矿业固定资产投资情况从表2能够看出来，2013年在中部六省采矿业固定资产投资中山西是投资最多的，达147501亿元，江西是最少的，为25217亿元。其中，四大类采矿业中，江西非金属矿采选业固定资产投资最高，为11539亿元;黑色金属矿采选业固定资产投资最低，为2774亿元。 (三)中部六省矿业主营业务收入情况从表3能够看出来，2013年中部六省矿业主营业务收入差距明显，山西采矿业的主营业务收入最高，达565419亿元;其次是河南，其主营业务收入达533933亿元，江西采矿业的主营业务收入最低，为94049亿元。其中，四大类采矿业中，江西有色金属矿采选业最高，为38456亿元，而非金属矿采选业最低，为170.91亿元，这与对应的固定资产投资不相符合。 (四)中部六省成本费用利润率情况从表4能够看出来，2013年中部六省矿业成本费用利润率高低不平，例如煤炭开采和洗选业，湖北成本费用利润率为1159%，而安徽为006%。对于江西四大类采矿业来讲，其成本费用利润率相对较为平稳，煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业分别为823%、106%、8.55%、103%。 (五)中部六省产品销售率情况从表5能够看出来，2013年中部六省矿业产品销售率相对平稳，例如有色金属矿采选业，江西、湖南、湖北、河南、安徽、山西的产品销售率分别为9913%、9913%、9692%、992%、9939%、9961%。对于江西四大类采矿业来讲，黑色金属矿采选业的产品销售率最高，为100%，煤炭开采和洗选业的产品销售率最低，为9868%。二、江西省属国有矿区生态修复存在的问题为保护与修复我省省属国有矿区的生态环境，实现我省矿产资源可持续开发，省国土资源厅2008年出台了（江西省矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法）等，这些政策的施行有力推动了我省省属国有矿区生态环境的保护，但仍存在一些问题，如省属国有矿区生态环境恶化凸显，矿业开发与矿区保护的矛盾严重，已成为矿产经济发展的瓶颈。 (一)生态补偿制度不合理目前，我国矿产资源相关税(费)包括两大类:第一类是资源税，即（中华人民共和国资源税暂行条例）中的各类矿产资源税收;第二类是资源管理的相关税费:包括资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、国家出资勘探构成的探矿权价款和采矿权价款。1在高层次的矿产资源税费制度中，没有矿区生态补偿方面的条款。2006年财政部、国土资源部、环保总局（关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见）及2008年（江西省矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法）原则上提出了对矿山进行环境治理和生态恢复，但是在详细的分区域、分种类怎样进行补偿方面没有细则出台。 (二)生态补偿体系不完善生态补偿是相关利益者之间关于生态环境的责、权、利统一对等的经过，需要相应的制度支持和技术支撑。我国现行矿产资源开发的法律法规中，如（中华人民共和国矿产资源法），对矿区生态环境毁坏只提出原则性的补偿，不但没有界定利益相关者的权利和义务，更没有明确补偿方式和标准等，导致各矿区生态环境补偿主体单一、补偿标准偏低、补偿资金缺乏、补偿期限太短，引发了一系列社会矛盾，影响矿区经济的可持续发展。同时，矿区生态环境补偿的技术支撑还不够:生态补偿标准体系、生态价值评估体系、生态环境监测体系没有完善，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。2 (三)生态补偿管理不健全生态补偿管理涉及国土、环保、农业、林业、水利、税务等诸多政府部门，各部门都有相关的管理职能，有些职责穿插，难免产生冲突，有些职责缺失，难免产生真空，没有构成一个统一、高效的协同管理机制，因而在矿区生态环境补偿管理上难以构成合力，容易出现管理越位或缺位问题。与此同时，“重规划轻监督的现象也比拟严重。对于矿区企业事前对生态环境的保护、事中对矿区受损者的补偿、事后对生态环境的修复等缺乏全程监督和控制，因此矿区生态环境修复往往流于形式。 (四)生态补偿市场不充分现行的矿区生态环境治理主要依靠政府财政支出，缺乏市场化运作的多元化投资。这种补偿方式一方面导致政府负担过重，无力主导矿区生态环境的修复治理;另一方面市场化运作的缺乏使得矿区生态环境修复补偿缺乏足够的资金支持。矿区生态补偿市场的不充分还包括:一是缺乏生态补偿价格评估机制，表如今评估机构不一、评估体系不清、评估技术不高，导致生态补偿价格随意性大;二是缺乏生态补偿公平会谈机制，表如今生态补偿方式、补偿标准都是由相关政府部门确定，矿区生态环境受损者缺乏介入的平台和积极性，导致生态补偿不合理;三是缺乏生态补偿市场融资机制。目前，我省矿区生态环境修复补偿仍以政府主导形式为主，多是由政府财政支出，生态补偿资金获取渠道较少，生态补偿资金获取总额不大。 (五)生态补偿资金不到位现行矿区生态环境补偿资金大都是“杯水车薪，难以完全治理和修复矿区的生态环境毁坏。一是由于矿区生态环境恢复治理任务重，历史欠账多。2012年国家42个部委组成的联合调研组以为，赣州的污染问题比拟严重，稀土开采污染遍布赣州的18个县(市、区)，涉及废弃稀土矿山302个，遗留的尾矿191亿吨，被毁坏的山林面积达9734平方公里，仅残留19亿吨废渣的治理就需要70年。初步治理需要26亿多，而整个综合治理大概要380多个亿。3二是矿区生态环境恢复治理资金来源单一，矿山企业补偿不够。目前，我省矿区生态补偿主要是以政府为主，几乎全靠财政投入，而财政支出缺乏，补偿标准过低，不能充分地起到矿区生态环境修复治理的作用。同时，矿山企业多只重视本身利益，对矿山的生态环境保护不够重视，对矿区的生态修复治理工作更是能拖就拖、能赖就赖，补偿资金不是缺乏就是不到位。三、完善江西省属国有矿区生态修复补偿的原则 (一)开发与治理协同原则生态补偿不是采取矿区“先开发、后治理的旧形式，而是要把生态补偿纳入矿区开发的全经过，从一开场就要实行“边开发、边治理的新形式，从矿区开发之始，就要在矿业权转让中明确生态补偿问题，就要在矿区开发的时候明确企业恢复矿山的责任。 (二)新账与旧账分治原则矿区面临生态毁坏和环境污染问题，应该视详细情况新旧账分别对待。对省属国有矿区历史遗留的生态毁坏问题即旧账，由政府负责治理，通过财政支出解决;而对于矿区生态补偿制度出台后出现的生态环境毁坏问题即新帐，必须由开采企业承当对矿区生态环境的修复，对矿区受损者的补偿等一系列责任。4 (三)政府与市场结合原则生态补偿形式包括政府主导、政府直接补偿和市场化运作等多种形式。原来的制度更多倾向于矿区生态环境由政府“买单，通过财政解决相关的费用。如今要引入市场机制，探索建立全方位、多层次的生态补偿方式，多渠道筹措矿区生态补偿资金。 (四)分类与共建并进原则一方面要因地制宜，探索不同类型的生态补偿机制，根据不同的矿区开发现状和生态环境问题进行分区、分时、分类、分层地补偿。另一方面要全局统筹，建立矿区生态环境分享共建机制，整合各个相关利益者对矿区进行共同的生态保护与建设。四、江西省属国有矿区生态修复补偿的对策建议 (一)构建生态监测和生态标准两种体系一是构建矿区环境信息采集和统计体系，加强对矿区生态毁坏程度的实时监测分析，提高矿产资源环境统计资料的科学性、系统性和真实性。同时，建立矿区生态环境监测网络和预警系统，通过监测及时把握矿区生态环境的动态变化，为矿区生态环境的修复提供科学根据，便于采取针对性的有效措施。二是构建矿区生态补偿标准，明确生态补偿内容。应根据矿区的实际生态环境毁坏状况，确定生态补偿的主体、客体及标准，避免补偿内容的不完全或重复，低估或高估矿区生态环境损失的程度，对矿区生态环境做出科学、合理的评估，并结合相关利益者的补偿意愿，构成一套完好、系统的矿区生态环境补偿标准。 (二)建立补偿评估与补偿会谈两种机制一是建立科学的生态补偿评估机制。矿区生态环境毁坏损失涉及土地、植被、水污染和居民健康损害等方面，应由第三方生态补偿体系评估机构来进行生态损失估价。并且，不同的环境污染损失采取的评估方法不同，比方农作物的损失能够用生产率变动分析法、土地损失能够用替代市场法、居民健康受损能够用人力资本法等等。5因而，需要尽快制定矿产资源开发生态补偿标准的详细评估方法，提出各种评估方法的详细适用范围、操作原则，寻求多种方法结合的最佳途径。二是建立合理的生态补偿会谈机制。生态补偿会谈机制是指矿区生态环境毁坏者与受害者双方就补偿方式、补偿标准、补偿期限等进行平等、自愿的一种协商机制。要改变目前完全以政府为主导的生态补偿机制，转向基于市场化的生态补偿协商机制，确立矿区生态环境受损者(包括政府)在生态补偿中的市场主体地位，与矿产开采企业进行公正、公开、公平的会谈，就生态补偿达成协议。 (三)完善事前补偿与事后补偿两种制度一是完善事前补偿制度。要加强矿产资源开发与矿区环境保护之间的协调。对矿山开采涉及的生态环境问题要与环境保护规划充分衔接，列入规划的许可范围，根据主体功能区的分类要求保障矿区生态环境的修复。因而，矿业权管理机构批准出让矿业权时，必需要求申请开采者在报告中含有相关的矿区生态治理与环境修复计划。对于已经获得矿业权，并进行矿产资源开采，但未履行或履行缺乏生态环境修复义务的企业，能够暂停开采，限期进行生态环境治理整顿。二是完善事后补偿制度。矿产企业在开发经过中或事后，必须采取足够的行动，实行矿区生态环境的补偿修复。例如，对短期开采的实行“一次性补偿机制;对中期开采的尝试“年度租金制度;对长期开采的探索“股份制补偿方式。6 (四)优化环境税制和补偿费用两种手段一是适时开征环境税。应循序渐进，逐步构建矿产资源环境税制。资源环境税的征收可按产量或价格进行征收，税率确定与对环境的损害程度挂钩。在初期，主要针对水、土推行易征的污染排放税目，条件成熟再考虑开征全覆盖的环境税。矿区生态环境修复的税收机制应包括两个方面:(1)惩罚性税收机制，主要是通过强迫性税收，迫使企业对生态环境进行修复;(2)鼓励性税收制度，主要是通过税收优惠或减免，鼓励企业减少对生态环境的毁坏。二是适当收取生态补偿费。生态补偿费主要针对矿区环境污染征收，因而可根据矿区面积大小进行征收。有人以为，对于生态补偿费，因与环境税的重合，可考虑“费改税，将生态补偿费的征收制度设计融入到环境税中。我们以为两者不同，环境税应主要针对修矿区生态环境的修复，生态补偿费主要用于对矿区受损者的补偿。三是能够探索矿区生态环境修复备用金征收形式。对于矿区资源开发的企业，政府能够充分利用采矿许可的权利，强迫其交纳一定备用金，保证金的交纳能够在银行建立专门的企业生态修复账户，根据企业在实际开采中对生态环境的损害程度来确定账户金额。 (五)运用直接融资和间接融资两种方式一是探索公司化运行机制。由政府发起，社会资本进入，成立专业性矿山生态环境治理投资公司，由公司详细承当矿山生态修复资金筹措、运行和治理项目管理。在所有制性质上，公司能够是政府投资的混合所有制企业，可以以是政府委托的纯民营企业。二是推进矿山生态资产证券化机制。资产证券化是一种金融创新，它能够通过灵敏的融资方式，应用于矿山生态环境治理工程中。矿区生态资产证券化基本上能够采取两种方案，第一种是直接将矿区某些权利如矿业权投入证券市场，能够称为直接证券化;第二种是将矿区的某些资产如矿业权抵押贷款进行证券化，能够称为间接证券化。三是探索矿区生态环境治理项目的市场化运作。在有条件的地方，能够根据“谁投资、谁治理、谁收益的原则，通过生态环境治理项目的市场化运作回收资金并获得土地出让收入，即通过出让矿区生态环境修复后的土地使用权和土地增值收益的方式，拓宽矿区生态环境修复资金渠道。四是探索组建生态银行。生态银行是以促进矿区生态环境建设为目的而经营信贷业务的银行，应和相关银行构建专业性的生态银行或开发相关的生态银行业务为我省矿区生态修复提供资金支持。企业、团体、家庭和个人在“生态银行开户后，就成为了银行的正式“储户，并将获得银行发放的“绿色存折。7储户们通过介入矿区生态环境修复获得的“绿币，这些“绿币能够兑换旅游景区门票或其他公共服务，以此提升公众介入热情，让更多的人介入到矿区生态建设中。五是建立矿区生态环保创业投资基金。尽快设立江西省属矿区生态环保创业投资基金，并主要用于矿区生态环境的修复，资金或来源于政策性银行联合出资，或向外部机构投资者募集资金。通过建立生态环保创业投资基金、发行生态建设彩票、培育生态环保信托业等方式为江西省属矿区生态补偿提供资金支持。 (六)加强环境法规和生态管理两种保障一是加快生态补偿立法建设。我省尚未建立完好、规范的生态补偿法规制度，在矿区生态补偿领域中的实践活动根据的是各级政府制定的带有生态补偿性质的规范性文件，比拟零星、散落。要紧紧捉住建设生态文明先行示范区的战略机遇，全面强化生态治理制度，根据省属矿区生态补偿的需要，尽快制定或修订江西省属矿区生态补偿修复的指导意见，为矿区环境修复提供强有力的法律保障。二是加强生态补偿行政管理。矿产资源开采造成的生态损害涉及水、土和植被等，而不同的生态损害分别由不同的行政部门管理，不利于矿区生态环境的综合治理。应由环保厅、水利厅、农业厅、林业厅协助，在国土厅成立跨部门的矿区生态环境治理机构，负责全省编制全省省属矿区生态环境整治专项规划，确定工作目的任务，组织分期分批施行。同时，成立矿区生态环境修复工作领导小组，办公室设在国土厅，定期召开领导小组会议制度，负责矿区生态环境修复工作的施行、监测等工作。参考文献:1刘云中关于完善我国矿权和资源税(费)政策的建议J中国市场，2013(36)2王尔德国家拟扩大生态补偿机制试点，跨省补偿或将破题N21世纪经济报道，20134303任明杰，刘兴龙赣州稀土污染样本N中国证券报，20151304刘洋，李文华生态补偿应新旧账分开算N中国经济和信息化，20105255李启宇，曾凡英，何凡论盐矿资源开发生态补偿机制问题与对策:以四川盐矿区为例J生态经济，2014(9)6骆云中，许坚，谢德体我国现行矿业用地制度存在的问题及其对策J资源科学，2014(3)7邹睿思生态价值评估、资源证券化与生态补偿机制讨论J价格理论与实践，2014(8)8方彬楠门头沟区成立全国首家“绿色银行N北京商报，2014414