能源安全保障法律研究.docx

能源安全保障法律研究1能源安全法制保障的必要性分析借助立法工具对能源供给与使用活动进行规制，进而彰显国家安全理念，实现国家能源安全战略，是当今世界多个能源大国的通行做法。当前，我国的能源立法尚处于起步阶段，有关能源立法的理念、原则、法律形式、价值选择以及制度构建、法律责任等问题都还处于讨论阶段，尚无定论。但有一点却已达成共鸣，那就是确保能源安全必须构建完备的能源制度体系，走法治化的道路。“能够讲，能源法制体系的建立与完善是保障能源安全的核心，而（能源法）的制定则是能源安全保障法律体系的重要基石。8事实上，这在我国（能源法）征求意见稿的立法目的之中已经有所体现。例如，该（意见稿）第1条就明确规定，“为了规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供给及服务体系，促进能源与经济社会的协调发展，制定本法。故此，笔者以为，能源安全保障法制体系构建的必要性体现为下面几点：首先，是维护国家安全的需要。“对能源安全和效率来讲，国家是空间，政府是基础，市场是源泉，科技是工具。9能够讲，假如没有维护国家安全与利益的根本性目的诉求，那么能源法制保障则将毫无用武之地。此外，随着冷战的结束，传统的国家安全观正在被综合性的总体国家安全观所取代。所谓“综合性的总体国家安全观，正如所指，“就是既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视本身安全，又重视共同安全。而要实现这种安全，必然需要借助法治的气力，为国家安全保障提供优良的制度载体，以维护国家的根本利益。其次，是维持国民经济持续健康发展的需要。能源是维持国民经济健康发展的重要物质基础，它的持续供应与安全使用不仅关系到国家安全，亦与普通民众的亲身利益密切相关。随着经济的快速发展，我国已成为一个能源需求大国，但由于缺少完备的能源法律体系保障，致使无序的能源开发活动仍然普遍存在，造成了能源利用的效能低下以及能源浪费的大量产生。因而，为保障国民经济的持续发展，需要借助法律制度来进一步限定企业与个人的不法行为，引导正确的能源开发与利用行为。最后，是建立健全我国能源法律体系的需要。党的十一届三中全会以来，随着改革开放和市场经济的不断发展，根据建设社会主义法治国家的要求，我国正不断加快能源立法的步伐，已经初步建立起能源法律体系。但不可否认的是，我国在能源立法方面还滞后，迄今未能出台（能源法）、（石油天然气法）等核心能源法律，这显然不利于我国社会主义法律体系的进一步完善与发展，急需通过人大立法加以解决。2我国能源安全保障法制存在的问题能源安全法制体系存在的问题，核心是指我国能源安全保障在立法理念确立、法律体系建设以及法律制度构建等方面存在的问题。近年来，我国的能源安全法律制度建设明显加快，能够讲，对保障我国能源安全起到了重要的支撑作用。但不可否认的是，我国在能源立法方面相当滞后，并存在法制理念缺失、立法进程滞后、立法效率低下以及法律责任缺失等众多问题。此外，我国现行的能源法律体系完好性方面亦存在一定问题，亟待加以解决。叶荣泗将其总结为四个缺陷，即构造性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷和协调性缺陷。这些缺陷突出表现为既有的能源法律规定之中立法观念较为落后、立法层级之间断裂明显、法律规范过于原则以及不同法律规定之间存在矛盾冲突等问题8。而在能源法律制度构建方面，尽管我国已经建立了基础性的能源法律制度，但诸如能源规划、能源管理、能源储备、能源供给与服务、能源应急、能源国际合作等核心法律制度都还没有建立。这些显然不利于我国能源安全保障法制体系的建立、运行与发展，需要认真加以总结。2.1能源安全保障法制理念缺失法的理念，亦称之为法的观念。任何制定法都会或明或暗地体现出利益相关者、立法者的某些思想或者观念，这既能够体如今立法目的、立法原则之中，可以以体如今详细制度设计之中，并最终会在相关法律条文之中得到映衬。在我们看来，“法的理念作为对法的精神、原则以及价值诉求的应然反衬，能够讲是详细法律制度和法制规则的灵魂10。在一部法律之中，理念是它的灵魂，而制度则是理念的表征与映像。当然，假如没有详细法律制度的支撑，理念也无从发挥其统领或引导之作用，因而，必须辩证地看待两者之间的关系。正如有的学者提出的，“理念是法律的灵魂，规则是法律的细胞，制度是法律的躯干11。从世界各国能源安全法制建设实践来看，能源安全保障法的基本理念大都体如今立法目的或指导思想之中。例如：日本（石油储备法）1975第1条提出，“制定本法律的目的是为了使我国在石油供应出现缺乏的情况下，能保证石油的稳定供应。日本（能源政策基本法）2002第2条规定，“提高能源储备与能源利用的效率，实现多样化的能源供应、提高能源自给率和谋求能源领域中的安全保障。这些法律条文之中都或隐或现、或明或暗地体现出了“安全、“经济、“人本化以及“可持续发展等理念。在我国，可持续发展已经成为国家的核心发展战略之一，成为各个部门法，尤其是环境法、经济法的重要理念。毫无疑问，它也应该是我国能源安全保障法制的核心理念。尽管我国（能源法）征求意见稿立法目的之中也提到“促进能源与经济社会的协调发展等诉求，但遗憾的是，我国当前运行的（煤炭法）1996、（电力法）1996以及（节约能源法）1997等法律之中都还未曾确立“可持续发展理念，明显地存在着能源安全保障法制理念上的缺位。故此，能源安全保障法律体系之中有必要确立“安全、“经济、“人本化、“可持续发展等核心理念。2.2能源安全保障法律体系缺乏从法律渊源来看，我国现行与能源安全相关的法律、法规主要包括：（矿产资源法）1986年公布，1996年修订、（电力法）1996、（煤炭法）1996年公布，2013年修订、（节约能源法）1997年公布，2007年修订、（可再生能源法）2005年公布，2009年修订、（石油天然气管道保护法）2010等能源单行法律。此外，我国还制定了（石油天然气勘探、开采登记管理暂行办法）1987、（电力供给与使用条例）1996、（能源效率标识管理办法）2004、（对外合作开采陆上石油资源条例）2011、（对外合作开采海洋石油资源条例）2011、（天然气基础设施建设与运营管理办法）2014等与能源相关的行政法规或部门规章。此外，我国还签署了（联合国气候变化框架公约）1992以及（京都议定书）1998。值得注意的是，经过前期的能源立法建设，我国的能源安全保障法治体系已经基本成型，并在日常监督之中发挥着重要作用，但亦存在一些问题，详细表征为：“原有的一些能源法律规范较为明显地存在着层级低、有效性与正当性缺乏以及可操作性差等问题。3此外，由于（能源法）或（能源条例）等一些核心法律一直未能出台，（石油储备法）、（石油天然气法）、（原子能法）等必备的能源法律也还没有制定，我国的能源安全保障法律体系总体而言是不完备的，需要继续通过立法加以完善。正如有学者提出的，“应对能源安全问题，必须运用政治、政策以及法律等多元制度要素和机制，而制定与完善相关立法无疑是其中最为重要的组成部分12。尽管我国于2007由国家能源办公布了（能源法）征求意见稿，但（能源法）却一直迟迟未能出台，与之相配套的能源安全保障法律、法规、规章更是不见踪影。（能源法）被誉为能源领域的“宪法，其所特有的基础性规范作用是现行的任何一部法律所不能代替的，而这样一部重要的能源基本法的缺失必然导致我国能源安全保障系统不能正常、有效地运转，更不利于国家安全保障目的的实现。2.3能源安全保障法律制度缺位我国早在（国民经济“九五计划和2010年远景规划）1996时就明确提出了“建立国家战略石油储备制度的目的。（能源发展“十一五规划）2007提出了“建立和完善能源规划调整与公开制度、严格建设项目核准和备案制度、健全煤炭行业准入制度、完善市场准入制度等诉求。（能源发展“十二五规划）2013则提出，“实行公共建筑能耗定额管理、能效公示、能源计量和能源审计制度，实行能源利用状况报告制度，强化能效标识和节能产品认证制度，完善炼油加工产业市场准入制度，探索建立可再生能源电力配额及交易制度以及定期通报制度。（电力法）1995、（煤炭法）1996、（节约能源法）2007以及（可再生能源法）2009等单行法律之中也确立了相关的法律制度。但遗憾的是，由于我国能源安全保障的一些重要法律，如（能源法）、（石油天然气法）、（石油储备法）等的缺失，致使能源安全保障核心法律制度的缺位，诸如能源综合管理、能源准入、能源效率监管、能源储备、能源供给、能源鼓励、能源应急、能源国际合作等核心制度都还未曾建立，这显然不利于能源安全法律制度本身价值导向确实立，也不利于能源安全法律制度整体框架的构建。故此，“将核心法律制度纳入统一的法律价值目的体系并构成制度衔接、协调一致、内在有机契合、体现平衡博弈的制度规范体系也就成为了必要和可能13。3完善我国能源安全保障法制的建议基于对我国能源安全保障法制存在问题的认知与总结，下面将根据“法制理念确立法治体系建立法律制度构建的逻辑思路提出详细的建议与法律对策。3.1能源安全保障法制理念确实立我国能源安全法制保障体系需要确立“安全、“经济、“人本化以及“可持续发展核心理念。1安全理念。能源法制体系构建的重要目的之一就是保障能源安全，因而安全理念确实立对于确保国家利益、维护社会稳定至关重要。自20世纪60年代以来，全球都面临着能源日渐短缺的危机，为此，西方主要发达国家德国、美国、法国、英国等和地区，都在能源安全保障法制体系之中确立了安全理念，涉及能源供给安全、能源使用安全、能源技术开发、能源效能监管等方面，其法治经历值得我国借鉴。例如，德国明确将能源安全保障理念作为重要的立法目的，先后制定了（石油产品储备最低限量法）1965、（能源安全保障法）1974以及（石油及石油制品储备法）1978等法律。此外，德国还制定了（能源法案）1998，将能源安全与反垄断法、环境法等法律进行协调，堪称世界大国中能源安全立法最发达的国家之一。再如，欧盟于1997年了（欧共体可再生能源战略和行动计划）白皮书，1999年制定了第一个（能源与环境发展战略），并了（可持续、竞争和安全的欧洲能源战略绿皮书）2006，将能源保障安全作为重要的内容加以规定。而美国作为当今世界唯一的超级大国，则致力于构建完备的能源安全法律体系，确保美国能源战略和政策的有效施行，并坚持将安全理念贯穿于能源法制体系之中。2经济理念。所谓经济理念就是要在能源立法中进行必要的成本效益分析，注重发挥市场的资源配置作用以减少规制成本。美国的（能源政策和节约法）1975十分注重提高能源利用效率，为汽车行业制定了平均燃油经济性标准。（能源政策法案）2005规定：“提高能源效率，减少能源成本、使经济更具效率和竞争力。日本的（能源利用合理化法）1979制定了严格的能源标准，以减少企业的能源消耗。（能源政策基本法）2002成为日本整个能源法制体系的核心法律，强调能源利用的效率化以及市场在能源保障体系中的资源配置作用，明晰了能源市场与政府规制之间的关系与定位。3人本化理念。党的十七大报告指出，“科学发展观的核心是以人为本。我国能源安全保障法制体系之中也必须体现出人本化的理念，换句话讲，就是与能源安全有关的立法、司法、执法以及守法经过，都应充分地体现出人的自由、尊严与享有的能源权利以及承当的能源义务。马俊驹等提出，能源立法之中应体现出人本化的特质，“纵览各国能源立法，往往通过扩大公众介入、提升公共服务、提供弱势群体保护、强化企业社会责任等权利导向的机制来推进能源法的人本化14。而（能源法）征求意见稿也提出，“国家需要建立和完善能源服务机制，保障公民获得基本的能源供给与服务等主张，亦彰显了（能源法）之中的人本化理念。4可持续发展理念。国际上对可持续发展的经典表述是，“既知足现代人的需要，又不对后代知足需要的能力构成危害，主要表征为代内公平、代际公平以及可持续利用等三个方面。而可持续发展理念确实立，又意味着对传统法律的冲击，“它使得与传统非持续发展形式相适应的现行法律制度不得不作全方位的变革，以推动和保障持续性的社会变革运动15。我国（能源发展“十一五规划）2007明确提出，“要以能源的可持续发展支持与承载我国经济社会的可持续发展，能够讲，这一方面是践行我国经济、社会与环境保护之间协调发展的客观要求，另一方面，“亦是我国能源安全立法的基本原则3。此外，联合国可持续发展委员会提出“可持续能源的目的为：“保证现代与后代人以环境友好、社会接受与经济可行的方式获得买得起的能源，并在2002年的联合国可持续发展峰会上进一步确立了“可持续能源法的基本理念。因而，我国有必要确立能源安全保障法制体系的可持续发展理念，实现能源安全保障与永续利用。3.2能源安全保障法律体系的建立我国的能源安全保障法律体系尚存在众多问题，因而，一方面需要借鉴发达国家的能源立法制度与体系，另一方面必须立足我国实际，创新立法手段与方式，不断完善能源安全保障法治建设，朝着生态化、系统化、综合化、整体化的方向建设。例如，德国的（能源法案）1998，就将“能源供给安全、“廉价能源和“环境兼容性并列为能源法的三大宗旨，且具有同等重要性，就此构成了能源安全保障法律体系与其他相关法律体系之间的互动与交融。日本则确立了具有本身特色的能源安全保障法律体系，“构建了以（能源政策基本法）为指导，以（能源利用合理化法）等专门性能源单行法为主体，以（促进新能源利用十分措施法施行令）等关联法为配套的能源立法体系16。而美国则以节能为着眼点，通过立法引导新能源的开发与利用，实现了对能源安全保障法律体系的重构。自20世纪70年代起，美国先后出台了（能源政策和节能法案）1975、（国家节能政策法案）1978、（国家能源政策法）2005等法律。此外，“随着对新能源与可再生能源开发利用重要性理解的日益加深，美国公布了诸多的政策法规：（能源税法）1979、（大气干净法修正案）1990、（综合性电力竞争法）1999、（能源税收鼓励法）200317。其实，对于能源安全保障法律体系的建立，我国早有规划，亦有所行动，但总体而言效果不彰。例如，2005年由国家能源局公布的（能源法）征求意见稿就是我国制定能源基本法的一次尝试。国家（能源发展“十一五规划）2007也提出，“修订（煤炭法）、（电力法）、（节约能源法），制定（能源法）、（石油制品法）和（石油储备管理法）等法规。我国能源安全保障法律体系的建立，必须以系统化、整体化与生态化为指导思想，构成一个以能源法为龙头，以石油天然气法、战略石油储备法、气候变化法等能源单行法律为主干，以国务院、地方人大以及国务院部委、地方政府制定的能源法规、能源规章为补充，类型多样、逻辑严密、构造严谨、形式统一的能源安全保障法制框架体系。同时，还要注意协调好能源安全保障法律体系与经济社会发展法律体系、环境保护法律体系等外部法律体系之间的关系，强调能源安全保障与经济发展、环境一体化的共生共荣，为更好地解决我国存在的能源问题提供制度保障。3.3能源安全保障法律制度的构建为了实现（能源法）能够奠定整体性的能源法律制度构造，即所谓“元制度的整体设想，“（能源法）的制度体系之中应当包含这样一些重要制度：能源战略与规划制度、能源主体制度、能源管理制度、能源监管制度、能源技术开发制度以及能源法律责任制度9。而在李艳芳看来，尽管我国（能源法）征求意见稿之中确立了诸如能源综合利用、能源供给、能源节约、能源储备、能源价格等制度，但是，“基于我国（能源法）的目的是解决各专项能源立法的共通问题和一些差异化的定位问题，故此，（能源法）征求意见稿对能源监管管理体制和制度、能源环境保护问题、能源的进出口管理、宏观调控、市场监管等重要问题的规定还不到位18。能源安全保障法律制度的构建显然要与法制理念与法制体系相匹配，才能彰显我国能源法制建设的体系化与系统性，实现能源法制体系价值导向与详细制度之间的匹配与协调。详细而言，在（能源法）中应确立能源规划、能源开发、能源效率、能源储备、能效标识、能源环境影响评价、能源价格与财税鼓励、能源法律责任以及能源国际合作等核心制度；在（石油天然气法）中确立石油天然气勘探与开采、石油天然气进出口、石油与天然气储备等制度；在（战略石油储备法）确立石油储备规划与统筹、石油储备信息统计和报告、石油储备安全预警、石油储备安全应急等制度；在（可再生能源法）中确立可再生能源开发利用总量目的、可再生能源发电全额保障性收购、费用分摊、可再生能源发展基金等制度。概而言之，制度构建的逻辑起点要以能源基本法确立的整体性制度框架为根据，结合其他能源单行法律、法规、规章的本身特点，形塑各具特色的制度内容与体系，寻求共性与个性之间的平衡点。值得关注的是，随着全球化进程的加快，能源全球化亦使世界各国之间的能源沟通与互动不断加强。诚如学者所言，“能源安全保障不仅仅是一个国家内部问题，而且还是一个世界性问题。我国应具备国际视野，恰当利用国际条约、双边以及多边协定，积极介入国际能源领域的合作19。我国的能源安全保障，不仅要完善相关的国内能源政策与法律，更要充分了解国际能源组织的游戏规则，加快国际能源合作的步伐，介入能源安全保障国际合作法律制度制定之中。我国（能源法）征求意见稿第109条提出，“国家建立和完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型能源体系。（能源发展“十二五规划）2013也提出：“我们需要统筹国内国际两个大局，推动并努力建立国际政治、经济以及能源新秩序。因而，为达致上述目的，有必要尝试构建下列法律制度：1能源安全区域合作法律制度。当前，我国已经参加了亚太经合组织能源工作组、东盟与中日韩能源合作等区域性能源合作组织，并初步建立了合作法律制度框架，但这显然还无法实现我国谋求能源大国的诉求。故此，中国、日本、蒙古、俄罗斯等国应该建立“东北亚能源共同体，制定（东北亚能源合作协定）。“（东北亚能源合作协定）作为东北亚能源共同体的组织法，能够规定该组织的宗旨和原则、成员国的权利与义务、组织机构的建立以及活动开展的履行方式等问题。20此外，我国还应在上海合作组织能源俱乐部的成立与法律制度的制定之中发挥主导作用，“进一步加强与波斯湾国家的能源合作，利用东盟与中日韩之间的能源合作，签订能源开发协议，最大化地谋求能源的有效供应。62能源安全多边合作法律制度。我国作为国际能源消费大国，毫无疑问，“为确保能源安全，应在国际能源合作中积极推进发达国家与发展中国家之间的多元合作，竭力构建一种公平、有效以及保障能源安全的法律合作机制12。为此，我们应努力改善与周边国家的区域能源关系，构建能源供给安全、能源使用安全、能源环境安全等多方面的合作法律制度。此外，为进一步加强能源安全多边合作，还应寻求下面几个方面的突破。首先，我国应促进多边国际能源合作法律制度的构成。既有的国际能源合作条约与规定，更多地考虑了发达国家的核心价值诉求，却没有照顾到发展中国家的现实利益诉求，更没有能够遵循的制度框架。因而，中国作为发展中国家的重要代表之一，应在国际能源法律体系建立之中凸显更多的话语权，发挥中国的领导作用，并促成更多的国际性能源组织建立，制定出愈加符合发展中国家利益的能源规程与条约。其次，我国应积极介入国际能源多边合作法律机制。我国要积极介入国际能源合作，应对能源挑战，化解国际能源合作中的不利因素，打破西方发达国家主导权的垄断，构成符合本身利益的有力局面21。4结语能源安全是国家核心利益与国家安全的核心，在世界各国经济社会发展中都发挥着举足轻重的作用。例如，美国为应对气候变化，积极通过政策与立法手段强化可再生能源改革。为此，“各州纷纷出台可再生能源政策，各州及联邦拟定金融措施进行积极推进22。然而，根据（世界能源蓝皮书：世界能源发展报告2014），作为世界上最大的能源生产国和消费国，中国的能源安全正面临着严峻挑战。因而，运用综合性的多元法治手段对国家能源安全予以保障可谓意义重大。而构建整体性、系统性的能源安全保障法制体系无疑又是其中最为重要的一块“拼图，不可或缺。法治国家建设的实践一再表明，坚持可持续的能源发展战略，健全的能源安全政策与法制保障体系必不可少。当前，针对我国能源安全保障法治实践中存在的种种问题，我们从能源安全保障法制理念确实立、能源安全保障法制体系的建立以及能源安全保障法律制度的构建三个方面提出了有针对性的建议，并强调应重视国际能源安全的双边与多边合作，采取愈加积极与务实的能源外交战略，与中东、中亚、东亚以及俄罗斯等国建立良好的战略合作关系，早日实现我国能源安全保障的法治化。