中外公务员制度比较.doc

1中外公务员制度比较教学大纲一、教学目的与要求 我们党和国家对人才队伍建设始终高度关心和重视，公务员制度建设显得 尤为重要。本课程把国外公务员制度各个方面与中国现行的公务员制度相比较， 进行分析和研究，以开阔中国人事制度建设的视野，为完善中国特色公务员制 度提供理论依据和决策参考。 二、教学与考核方法以自学为主，面授为辅，自学与面授相结合。 考核采取期末闭卷考试、作业、考勤相结合的方法。考核成绩以百分制计 算，期终考试占 80%，作业占 10%，考勤占 10%。 三、教学时数：32 课时 四、教学内容第一章 公务员与公务员制度一、公务员一、公务员 （一）公务员的涵义 由于各国社会政治经济制度、历史沿革、理论认识和民族文化存在很大差 别，世界各国并没有形成公认的统一的公务员定义。对公务员的称呼，有的国 家称文官，有的称政府雇员，也有国家称官员或公职人员。各国对公务员内涵 的揭示，普遍采用范围描述法，即在哪些部门工作的哪些人员属于公务员。 （二）公务员的范围 1世界各国公务员的范围划分有三种情况，即大范围、中范围和小范围。 2中国公务员的范围划分 1993 年 8 月国务院颁布的国家公务员暂行条例规定，公务员限于国家 行政机关工作人员。中国共产党机关、人大机关、政协机关和各民主党派机关 工作人员都是参照管理。 2005 年颁布的中华人民共和国公务员法第一章第二条作了明确规定： 公务员“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的 工作人员” 。从而扩大了公务员的范围。公务员法立法的一个重要目的，就是将 在国家公务员暂行条例时期参照公务员管理的一部分人纳入公务员的范围 之中，这有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，也有利党 政机关之间干部的交流使用。 二、公务员制度二、公务员制度 （一）公务员制度的涵义 公务员制度，是指现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法规和制 度体系。公务员制度是国家为实现其政治和行政目的而建立的制度。公务员制2度应从以下几个方面认识。 1.公务员制度是一个历史范畴 2.公务员制度是阶级性和科学性的统一 3.公务员制度是国家政治制度的组成部分 4.公务员制度是关于公务员管理的法规体系 （二）公务员制度的指导原则 1.中西公务员制度共有的指导原则：（1）公开原则；（2）公平原则； （3）公正原则；（4）法制原则 2.西方公务员制度特有的指导原则：（1）政治中立原则；（2）两官分途原 则；（3）分权制衡原则 3.中国公务员制度特有的指导原则：（1）四项基本原则；（2）党管干部原 则；（3）民主参与原则；（4）德才兼备原则 思考题：思考题： 1.试述中华人民共和国公务员法有关公务员定义和范围的规定。2.试述公务员制度的涵义。3.试述公务员制度的指导原则。参考书目：参考书目：1.姜海如著：中外公务员制度 ，商务印书馆 2013 年版。2.王宝明主编：中华人民共和国公务员法专题讲座 ，中共中央党校出版社 2005 年版。第二章 公务员制度的历史发展一、西方公务员制度的产生与扩展一、西方公务员制度的产生与扩展 （一）西方公务员制度产生的历史条件 1工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础 2政治理论发展是西方公务员制度产生的思想基础 3中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴 4政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素 （二）西方公务员制度的演进过程 具有现代意义的西方公务员制度，从 19 世纪 50 年代在英国产生，经过 150 多年的发展，公务员制度从不完善到完善、从少数国家到多数国家、从发3达国家到发展中国家，不论各国公务员制度在内容上有多大差别，但在形式上 已经成为一种普遍的基本制度。 二、中国公务员制度的产生与实施二、中国公务员制度的产生与实施 （一）中国公务员制度产生的历史背景 1实行社会主义市场经济是中国采用公务员制度的根本动力 2干部人事制度改革是中国采用公务员制度的直接原因 3对外开放为中国建立公务员制度提供了有利的环境和条件 （二）中国公务员制度的建立过程 中国从上个世纪 80 年代初开始酝酿公务员制度，直到 1993 年国家公务 员暂行条例颁布出台，公务员制度正式实行。 中国人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于 2005 年 4 月 27 日通过并公布中华人民共和国公务员法 ，2006 年 1 月 1 日起施行。 这对进一步规范和完善我国公务员制度具有深远的意义。 （三）中国公务员制度的实施与成效 1各级政府机关的人事管理实现了有法可依 2各级政府机关与其工作人员之间形成了新型的法律关系 3各级政府机关的行政人事管理机制发生了新的变化 思考题：思考题： 1.试析西方公务员制度产生的历史条件。 2.试析中国公务员制度产生的历史背景。 3.试述中国公务员制度的建立过程。 4.试述中华人民共和国公务员法对规范和完善中国公务员制度的重大意 义。 参考书目：参考书目：1.吴志华主编：当今国外公务员制度 ，上海交通大学出版社 2008 年版。2.浦兴祖、洪涛主编：西方政治学说史 ，复旦大学出版社 2004 年版。第三章 公务员的人事分类制度一、人事分类的类型划分一、人事分类的类型划分 （一）政事分类 1政事分类的含义：主要是依据公务员是否承担政治性责任为标准，把行 政机关的公务员，分为政务类和业务类（或称事务类）两个类别。 2西方公务员政事分类主要存在以下几种情况：以公务员职务政治性责4任和产生方式不同进行混合分类；以公务员产生方式和事务类责任不同进行 混合分类；以政事的管理层次和公务员产生方式不同进行混合分类。 （二）品位分类 1品位分类的含义：是以公务员的地位、资历、待遇作为区分标准而建立 起来的一种人事分类制度。 2品位分类的优点：操作简便；官员使用比较方便；有利于稳定官 员献身公务事业。 3品位分类的不足： 容易造成工作效率与待遇支付分离；容易形成 论资排辈；容易诱导公务员一味追求获得品位。 （三）职位分类 1职位分类的形成：职位分类最初是美国企业界用以选人定薪和管理生产 的人事管理方法。由于职位分类具有科学性、公正性和有效性的特点，很快被 美国政府采用，成为政府管理公务员的一种方法和制度。 2职位分类贯彻的原则：以事设岗；规范管理；动态调整；同职 同酬。 3职位分类的优点：职位分类为机构编制管理提供了科学依据；职位 分类为国家财政支付提供了客观依据；职位分类为公务员管理的各环节提出 了客观标准；职位分类为提高行政机关和公务员工作效率创造了条件。 4职位分类的不足：分类操作比较繁琐；比较缺乏以人为本的精神； 对创造性强、智力难度大的工作岗位，往往难以分类。 二、西方公务员的人事分类制度二、西方公务员的人事分类制度 西方公务员人事分类制度，各国之间的差别很大，因此，有必要分别介绍 西方主要国家的人事分类制度。 （一）英国 英国是西方最早划分政务官和事务官，并进行职务分类管理的国家。 （二）美国 美国是世界上实行职位分类制度的首创国家，对世界其他国家建立和完善 公务员分类制度有着重要影响。 （三）法国 法国公务员分类，从内容看实行的是职位制分类，但所表现的形式存在侧 重学历的倾向，实际上是以学历和职位混合构成的分类制度。 （四）加拿大 加拿大实行的职位分类制度，比美国更为严格，相对而言分类设计趋于复 杂和繁琐。 （五）日本 职阶制，是日本公务员实行分类制的主要特点。所谓职阶制，实际上是一 种职位制与品位制相结合的分类制度。 三、中国公务员的人事分类制度三、中国公务员的人事分类制度5中华人民共和国公务员第三章第十四条规定：“国家实行公务员职位 分类制度” ， “公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分 为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有 职位特殊性、需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范 围由国家另行规定” 。与国家公务员暂行条例相比， 公务员法在对公务 员的职位分类上做了进一步的区分。 （一） 公务员法对于公务员职位的分类 1综合管理类 综合管理类是公务员职位中最主要部分，也可称为一般行政类，主要包括 机关中履行规划、咨询、决策、组织、指挥、协调等职责的职位。 2专业技术类 专业技术职位在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技 术支持和保障。 3行政执法类 行政执法职位在工商、税务、质检、环保等基层行政执法部门的行政执法 岗位中设置。行政执法职位主要履行行政处罚、行政强制、行政稽查等行政执 法职责。 （二） 公务员法有关公务员职务序列的规定 公务员法第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务 序列” 。第十六条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务” 。 所谓公务员的职务序列，是指一系列上下级公务员职务所构成的体系。根 据公务员法规定，公务员职务序列的确定，首先是要考虑公务员职位类别， 还要考虑领导职务与非领导职务的区分，划分不同的职务序列。 （三） 公务员法有关公务员级别的规定 公务员法第十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别。公务 员职务与级别的对应关系，由国务院规定” 。在职位分类的基础上对公务员进 行分级，这是我国公务员制度的一个特色。 （四） 公务员法关于公务员职位分类规定的重大意义 1克服了以往职位分类过于简单的问题，对公务员职位分类进一步科学化 和规范化，提高了公务员管理的科学性 2设立专业技术类职位，有利于稳定和吸引科技人才，培养一支“少而精” 的政府专家队伍 3克服了以往职务与级别的联系过于紧密，级别与职务的对应幅度不合理 的弊病，有利于激发公务员的积极性 思考题：思考题： 1.试述西方公务员政事分类存在的几种情况。 2.试述公务员职位分类的优点。 3.试述中华人民共和国公务员法有关实行公务员职位分类制度的规定。64.试析中华人民共和国公务员法为什么要强化级别的作用。 参考书目：参考书目：1 释义及适用指南 ，中国言实出版社2005 年版。2吴志华著美国公务员制度的改革与转型 ，上海交通大学出版社2006 年版。第四章 公务员的权利与义务一、公务员权利与义务概述一、公务员权利与义务概述 （一）权利与义务的涵义 1公务员权利的定义、内容和特点 2公务员义务的定义、分类和特点 （二）公务员权利与义务的关系 1相成关系 2相等关系 3相辅关系 4主次关系 （三）规范公务员权利与义务的意义 1它明确了公务员个人与国家行政机关的关系 2它明确了公务员的非普通公民和非普通劳动者的身份 3它是各国公务员立法的基础和依据 4它明确规范了公务员的行为 二、西方公务员的权利与义务二、西方公务员的权利与义务 （一）西方公务员的权利 1西方对公务员权利规范的特点：公务员权利法规比较健全；重视公 务员个人利益保障权；尊重公务员个人稳私权；限制公务员政治参与权。 2西方公务员享有的权利主要有四个方面：利益保障保护权；身份相 关权；有限政治参与权；接受培训教育权。 （二）西方公务员的义务 1从总体上讲，西方各国对公务员的义务要求，都强调为国民服务，效忠 国家，专心工作，严守纪律。 2从具体内容看，它大致可分为两类：必须作为的义务；不得作为的 义务。 三、中国公务员的权利与义务三、中国公务员的权利与义务 （一）主要特色71政治权利的鲜明性 2民主权利的保证性 3公务员权利的广泛性 （二）中国公务员的权利 根据中华人民共和国公务员法第十三条规定，中国公务员享有的权利 有： 1获得履行职责应当具有的工作条件； 2非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分； 3获得工资报酬，享受福利、保险待遇； 4参加培训； 5对机关工作和领导人员提出批评和建议； 6提出申诉和控告； 7申请辞职； 8法律规定的其他权利。 （三）中国公务员的义务 根据中华人民共和国公务员法第十二条规定，中国公务员应当承担以 下义务： 1模范遵守宪法和法律； 2按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率； 3全心全意为人民服务，接受人民监督； 4维护国家的安全、荣誉和利益； 5忠于职守，勤勉尽责，服务和执行上级依法作出的决定和命令； 6保守国家秘密和工作秘密； 7遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； 8清正廉洁，公道正派； 9法律规定的其他义务。 思考题：思考题： 1.试述公务员权利与义务的关系。2.试述规范公务员权利与义务的意义。3.试述西方对公务员权利规范的主要特点。 4.试析中国公务员权利与义务的中国特色。 参考书目：参考书目：1.阎青义等编：世界公务员法手册 ，吉林大学出版社 1988 年版。2.释义及适用指南 ，中国言实出版社 2005年版。8第五章 公务员的录用制度一、西方公务员的录用制度一、西方公务员的录用制度（一） 西方公务员录用制度的共同特点： 1.竞争性考试录用为主； 2.考试录用程序非常严格； 3.考试合格只是取得录用资格； 4.竞争激烈，录取率低。 西方各国公务员录用在操作上有一定的差别，各有自身的特点。 二、中国公务员的录用制度二、中国公务员的录用制度 中华人民共和国公务员法第二十一条规定：“录用担任主任科员以下 及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞 争、择优录取的办法。 ” （一）公务员考录制度的产生与发展 1.探索期 2.贯彻期 3.整顿期 4.发展期 （二）公务员考录应坚持的原则 1坚持“公开原则” 2坚持“平等原则” 3坚持“竞争原则” 4坚持“择优原则” （三）公务员考录的管理体制 公务员管理体制是国家对公务员进行有效管理的制度保证，是各国公务员 制 度的重要组成部分。公务员管理机构是国家和政府部门负责公务员管理的专门 组织，是公务员管理体制的主要内容和具体表现形式。公务员管理体制的类型 分为：部外制、部内制和混合制。 （四）公务员的聘任制 中华人民共和国公务员法第九十五条规定：“机关根据工作需要，经 省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助职位实行聘任 制。 ” “前款所列职位涉及国家机密的，不实行聘任制。 ” 思考题：思考题： 1.试述西方公务员录用制度的特点。 2.试述中国公务员考录用的管理体制。 参考书目：参考书目：91.公务员录用 ，中国人事出版社、党建读物出版社 2009 年版。2.本书编写组：党政领导干部选拔任用工作条例 ，红旗出版社 2014 年版。第六章 公务员的考核、奖励与惩戒一、公务员的考核制度一、公务员的考核制度 （一）西方公务员的考核制度 1英国 英国公务员的考核分为两种：日常的考勤考绩；年终的综合考绩。 2美国 美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一，其主要特点为：考核内 容有工作数量、工作质量和工作适应能力三个方面；采取综合考核方法； 考核结果分等，一般分为优等、满意和不满意。 3法国 法国公务员考核的特点是：考核项目比较多；实行评分制；实行逐 级评分。 4澳大利亚 澳大利亚对公务员实行功绩评价，其主要特点是：设有专职评价员； 根据已定的工作目标和评估标准进行考评；坚持功绩评价公开。 （二）中国公务员的考核制度 1公务员考核内容：主要包括“德” 、 “能” 、 “勤” 、 “绩” 、 “廉”五个方面。2公务员考核重点：是工作实绩。 3公务员考核方式：分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基 础。 4公务员定期考核等级：分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级。 5公务员定期考核结果的使用：作为调整公务员职务、级别、工资以及公 务员奖励、培训、辞退的依据。 二、公务员的奖励制度二、公务员的奖励制度 我国公务员奖励制度的理论基础主要基于马克思主义激励理论。随着改革 开放的深入，发达国家管理思想的逐步引入，我国公务员奖励制度不同程度地 吸取了西方奖励理论的合理内核。 （一）我国公务员奖励的原则 1公开、公平和公正的原则 2.物质奖励与精神奖励相结合、以精神奖励为主的原则103.及时奖励与定期奖励相结合 （二）我国公务员奖励的种类 公务员奖励第二章第六条规定：“对公务员、公务员集体的奖励分为： 嘉 奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。 ”（三）我国公务员奖励的权限和程序 公务员奖励第三章对公务员奖励的权限、审批程序等方面作了具体规 定。 （四）公务员奖励的实施 公务员奖励第四章对公务员奖励具体实施方面作出了规定。 三、公务员的惩戒制度三、公务员的惩戒制度 （一）我国公务员违纪处分的种类 中华人民共和国公务员法将违纪处分分为：警告、记过、记大过、降 级、 撤职、开除六种。这六种处分措施是按照由轻到重的顺序排列的，都是各自独 立的，对同一公务员不能同时给予两种以上纪律处分。 （二）关于公务员受处分期间的规定 中华人民共和国公务员法第五十八条规定：“受处分期间为：警告， 六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。 ” （三）注意区分几个概念 辞职、撤职、免职、降职 思考题：思考题： 1.如何完善我国公务员的考核制度？ 2.试述公务员奖励与惩戒制度的意义。 参考书目：参考书目：1.张骏生编著：中外公务员制度比较 ，中国劳动社会保障出版社 2008年版。2.罗双平编著：公务员绩效量化考评实务 ，中国人事出版社 2010 年版。第七章 公务员的交流与回避一、公务员的交流制度一、公务员的交流制度 （一）公务员交流制度的意义111.有利于密切不同单位、部门间的关系，促进交流，增进合作，促进机关整 体工作效率的提高；2.有利于促进机关内部人才的合理配置，一定程度上满足公务员的个人意愿， 解决工作中的实际困难，消除后顾之忧，极大调动公务员工作的积极性；3.有利于提高公务员的综合素质，跨地区、跨行业、跨部门的工作经历，丰 富了公务员的实践经验，并增强了顾全大局的观念；4.有利于净化公务员的工作环境，避免公务员陷入不良的人际关系，预防和 减少腐败，促进廉政建设。（二）公务员的交流范围和交流方式中华人民共和国公务员法第六十三条规定：“公务员可以在公务员队伍 内部交流，也可以与国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员 交流。 ”“交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。 ”1.调任2.转任3.挂职锻炼二、公务员的回避制度二、公务员的回避制度（一）公务员的任职回避1任职回避的含义任职回避，又称职务回避，是指对有法定亲情关系的公务员，在其担任某些 关系比较密切的职务方面作出的限制。任职回避是对具有亲情关系公务员双方 提出的要求，较晚任职的一方不得与较早任职的一方有某些密切的职务关系。 任职回避的关键点是职务关系。主要目的上将工作关系与家庭关系分开。2.任职回避中的亲属关系夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系3.应任职回避的职务范围包括三种（1）在同一机关担任双方直接属于同一领导人的职务；（2）在同一机关有直接上下级领导关系的职务（3）在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计 和财务工作。（二）公务员的地域回避中华人民共和国公务员法第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县 级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除 外。 ”（三）公务员的公务回避中华人民共和国公务员法第七十条规定：公务员执行公务时，有下列情 形之一的，应当回避：1.涉及本人利害关系的；122.涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系；3.其他可能影响公正执行公务的。 思考题：思考题： 1.试述公务员交流与回避制度的重大意义。 2.试述调任、责任、转任、挂职锻炼的各自特点。 参考书目：参考书目：1.吴高盛主编：中华人民共和国公务员法辅导读本，人民出版社 2005年版。2.杨士秋主编：治国之举建设中国特色公务员制度 ，中国人事出版社、中国劳动社会保障出版社 2011 年版。第八章 公务员的权益保障制度一、公务员工资福利制度一、公务员工资福利制度 （一）西方公务员的工资福利制度 西方各国公务员工资福利制度有以下共同特点： 1 依法管理； 2 严格实行职务等级工资制； 3 工资标准以社会平均工资和零售物价变动为参考依据； 4 公务员工资经费来源，由国家财政支付。 西方国家公务员工资福利制度在具体实施中，各国之间有较大差别。 （二）中国公务员工资福利制度的特点有： 1 由最高国家行政机关中央人民政府（即国务院）决定工资调整； 2 实行中央与地方相结合的工资制度； 3 实行职级工资制度； 4 实行工资正常增长制度； 5 实行公务员福利保障制度。 二、公务员退休保障制度二、公务员退休保障制度 （一）西方公务员的退休保障制度 西方各国公务员退休制有以下特点： 1 有健全的退休法规； 2 退休经费筹集因国而异； 3 退休待遇比较优厚； 4 实行养老社会化管理。 （二）中国公务员的退休保障制度 1、中国公务员退休制度的特点有：统一规范了退休年龄或工龄；实行13了自愿和强制退休制度；规范了公务员退休工资标准。 2、存在的主要问题：没有建立公务员个人和国家共同筹资的退休保障制 度；退休管理制度比较落后；不利于公务员建立和形成高度的社会责任感； 现行国家财政体制与公务员保障体制不够协调。 三、公务员的申诉控告制度三、公务员的申诉控告制度 （一）申诉与控告的特征和意义 1、特征：申诉与控告的主体必须是公务员；申诉与控告的行为具有主 观性；申诉与控告必须有确定的原因；申诉与控告必须有确定的目的； 申诉与控告必须按照规定的程序进行；申诉与控告必须遵守纪律要求。 2、意义：它是保障公务员权益的重要措施；它是广泛监督公务员制度 实施的有效手段；它有利于树立政府的公正形象；它体现了以人为本的精 神。 （二）西方公务员的申诉控告制度 有以下一些特点： 1、西方各国公务员申诉或上诉，基本是有条件申诉或上诉； 2、西方各国对受理和审议公务员申诉与指控的规定比较具体； 3、各国公务员上诉和申诉都有具体的程序规定。 （三）中国公务员的申诉控告制度 中华人民共和国公务员法对公务员申诉控告进行了规定。 1、申诉控告的条件 2、申诉控告的纪律 3、申诉控告的程序 4、申诉控告的有关要求 5、申诉控告的处理结果 思考题：思考题：1、试述西方各国公务员工资福利制度的共同特点。2、试述中国公务员工资福利制度的有关内容。3、目前，中国公务员退休保障制度存在的主要问题有哪些。 4、试析公务员申诉与控告制度的重要意义。 参考书目：参考书目：1、 公务员法配套政策法规汇编 ，中国人事出版社 2008 年版。2、何宪主编：改革完善公务员工资制度研究 ，中国人事出版社 2015年版。14