交通运输部政策法规司（关于交通运输法规、规章行政强迫规定清理工作的指导意见）.docx

交通运输部政策法规司（关于交通运输法规、规章行政强迫规定清理工作的指导意见）中华人民共和国交通运输部关于交通运输法规：规章行政强迫规定清理工作的指导意见各省(自治区、直辖市)交通运输厅法制工作部门：根据（国务院关于贯彻施行的通知）要求，我司于前一阶段组织对交通运输法律、行政法规，规章中的行政强迫进行了全面清理，梳理了其中规定的行政强迫措施和行政强迫执行事项，并根据有无设定权限和根据提出了保留或废止的初步清理意见。我们感到，行政强迫措施和行政强迫执行的认定是清理工作的一个难点，其政策性，专业性都较强，有些行政强迫极易与日常的行政管理、行政措施、行政命令、行政征收等行政行为相混。认定也是清理工作中的关键，准确地认定强迫措施和强迫执行直接关系到该规定能否需要具备明确的设定根据和能否继续保留。我司对清理认定中易产生模糊认识的事项、一些难点问题进行了反复研究，并与相关专家进行了沟通商量，在此基础上归纳、梳理了一些基本的认定原则和处理方式。目前各省厅法制部门也在根据国务院的要求对地方交通运输法规和规章进行清理。为使各省厅顺利地开展清理工作，我们将梳理出来的内容整理构成了清理工作指导意见发给你们，希望能对各省厅的清理工作提供帮助和借鉴。一，行政强迫的基本概念根据（行政强迫法）的规定，行政强迫，包括行政强迫措施和行政强迫执行。(一)行政强迫措施的认定要素认定行政强迫措施，应当同时具备下面要素：1、应当是针对公民人身自由或公民、法人和其他组织财物施行的措施：2、应当是采取的暂时性限制或者控制行为：3、是由行政机关(包括法律、行政法规受权的组织，下同)施行的强迫行为；4、应当有详细的行政强迫措施的设定。(二)行政强迫执行的认定要素认定行政强迫执行，应当同时具备下面要素：l，应当是强迫履行行政决定的行为，即先有行政决定，再有执行行为；2、是应当由当事人本人履行的执行行为，当事人不履行的，能够是强迫当事人本人履行，可以以由行政机关代履行；3、施行主体是有强迫执行权的行政机关或者行政机关申请人民法院强迫执行；4、应当有详细的行政强迫执行事项的设定。三行政强迫措施与行政强迫执行设定根据要求1、行政强迫措施由法律、行政法规、地方法规在各自的权限内设定，规章无权限定；2、行政强迫执行的方式和行政机关的直接强迫执行权只能由法律设定。但有四个例外：一是突发事件的强迫执行能够由行政法规规定；二是（行政强迫法）第四十五条对加处滞纳金的行政强迫执行规定了普遍受权；三是（行政强迫法）第五十条规定了对危害交通安全、造成环境污染或者毁坏自然资源的，行政机关能够代履行排除阻碍、恢复原状等义务；四是（行政强迫法）第五十二条对需要立即去除道路、河道，航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物的，行政机关能够立即代履行符合上述四类情形的，能够适用上述相关条款的普遍受权，即能够不需要直接上位法的法律根据。二、交通运输行政强迫的主要种类(一)交通运输行政强迫措施的主要种类交通运输法律、行政法规、规章中规定的行政强迫措施表述方式很多，对应（行政强迫法）中行政强迫措施的分类，根据其性质，我们以为，主要归类到“限制公民人身自由、“查封场所、设施或者财物、“扣押财物和“其他行政强迫措施四类中。其中“限制公民人身自由、“查封场所、设施或者财物均仅涉及到一项，其余绝大部分都应当到归为“扣押财物和“其他行政强迫措施两类中。（行政强迫法规定的“冻结存款、汇款强迫措施在交通运输法律、行政法规及规章中则没有涉及。交通运输法律、行政法规及规章中规定的行政强迫措施详细包括：1、限制公民人身自由：主要是港口公安消防管理中的“传唤有关人员；2、查封场所、设施或者财物：主要是内河交通事故调查处理中的“封存事故当事船舶、浮动设施、有关设备以及人员的各类证书、文书、日志、记录簿等。3、扣押财物：主要包括“暂扣船舶、“暂扣浮动设施、“暂扣车辆、“扣留车辆、“扣留工具、“责令停驶并停放于指定场所。暂扣（道路运输证）等相关证件、“滞留船舶、“暂扣游艇等4、其他行政强迫措施：主要包括“禁止进港、“禁止离港、“禁止出航、“强迫卸载、“拆除动力装置，“强迫卸货、“强迫拖离、“提取货样、“禁止船舶靠泊、“禁止船舶过境停留、“驱逐出港、。交通卫生检疫、“强迫消毒以及“有权采取必要的强迫性处置措施概括性的表述等。(二)交通运输行政强迫执行的主要种类交通运输法律、行政法规、规章中规定的行政强迫执行主要为拆除、去除和打捞等方式，在归类上主要能够对应（行政强迫法）中“排除阻碍、恢复愿状、“代履行等种类上。（行政强迫法）规定的“划拨存款，汇款、拍卖或者依法处理查封、扣押场所、设施或者财物强迫执行的种类在交通运输的法律、行政法规及规章中没有涉及。交通运输法律、行政法规及规章中规定的行政强迫执行详细包括：1、加处罚款或者滞纳金：主要是“核收应缴船舶港务费51000的滞纳金、“当事人无正当理由逾期不缴纳罚款的，海事管理机构依法每日按罚款数额的3加处罚款等。2、排除阻碍、恢复原状：主要包括“拆除非公路标志、“拆除违法建筑物、地面构筑物、擅自埋设的营线、电缆等设施、“强迫拆除违法建设的设施、强迫拆除养殖、种植设施，“强迫打捞去除沉没物、漂浮物等；3、代履行：主要包括“代为采取超限运输防护措施、“强迫拖离违停船舶、“强迫拆除或者恢复渡口，“强迫去除航道内种植物、水生物、设置的永久性固定设施、“强迫设置规定标志、“强迫去除沉没物、漂浮物，搁浅物、“强迫卸载、“强迫拆除收费设施、“代履行公路护义务、“代为补种绿化物、“打捞或解体去除沉船、“强迫去除通航水域遗留物、“去除、打捞、拖航、引航、过驳、水下抽油、爆破等减轻污染损害的措施、“强迫拖离等。4、其他强迫执行方式：主要包括“强迫消除安全隐患。三、交通运输行政强迫设定的根据梳理出来的交通运输行政强迫措施和行政强迫执行的设定根据，主要包括下面几种情形：1、有明确的交通运输法律、行政法规设定的详细行政强迫措施和行政强迫执行做为直接上位法根据；2、属于（行政强迫法）第三条规定的突发事件，相关法律、行政法规中另有相应的行政强迫措施和行政强迫执行的规定作根据；3、属于（行政强迫法）第四十五条规定的加处滞纳金的行政强迫执行普遍受权；4、属于（行政强迫法）第五十条、第五十二条规定的行政强迫执行代履行普遍受权的规定。四，详细认定中容易模糊的几个问题(一)有关概括性的表述怎样认定交通运输法律，行政法规，规章中有一些概括性的表述，如，“施行调查、“施行监督检查、“能够采取必要的强迫措施等。原则上，这类规定，并没有详细行政强迫措施和行政强迫执行的设定，不应当认定为是一种行政强迫的规定。但考虑到（海上交通安全法）等规定中有“有权采取必要的强迫处置措施，等表述，似能够作为下位法的根据，而且对这类表述能否属于行政强迫的设定，全国人大法工委也在研究中没有明确意见，因而，对法律、行政法规中“采取必要的强迫措施，的概括性规定我们将其认定为是行政强迫，但“施行调查、“施行监督检查等则不应当认定为行政强迫。 (二)对“申请人民法院强迫执行表述应怎样认定很多规章中都有当事人逾期既不起诉又不履行处罚决定的，交通运输主管部门能够申请人民法院强迫执行的表述，其根据是（行政诉讼法）第六十六条的规定。这是关于执行主体的规定，但并没有设定详细的行政强迫执行的方式，因而，不应当认定为是一种行政强迫执行。但需要注意的是，有些规章表述中对（行政诉讼法）第六十六条的规定作了改变，设定了行政机关的直接强迫执行权，如，（交通行政处罚程序规定）第三十八条规定“对已经生效的处罚决定，当事人拒不履行的，由作出处罚决定的交通管理部门依法强迫执行或者申请人民法院强迫执行。其中的“由作出处罚决定交通管理部门依法强迫执行就超出了（行政强迫法）关于强迫执行权的权限规定，属于清理中清理执行主体的范畴。(三)关于行政处罚中罚款与行政强迫中加处罚款的关系（行政处罚法）第五十一条规定了行政机关对到期不缴罚款的，每日按罚款数额的3加处罚款。（行政强迫法）第四十五条规定了当事人逾期不履行金钱给予义务的，行政机关能够加处罚款或者滞纳金。这里的加处罚款都是属于为了使当事人履行行政决定而设定的行政强迫执行，是关于行政强迫执行的普遍受权性条款。而交通运输行政法规和规章中的罚款条款是行政决定本身，是一种行政处罚，不应当认定为行政强迫执行。四关于责令性规定能否应当认定为行政强迫的问题交通运输行政法规、规章中有很多责令的表述，如，（关于在公路上设置遥行费收费站(点)的规定）第七条规定的“有权责令其停车，补交通行费；（老旧运输船舶管理规定）第二十三条规定的“责令其停航、改航、驶向指定地点；（内河海事行政处罚规定）规定的“责令停止航行或者作业。拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施等。关于责令的相关规定能否属于行政强迫，还是应当从行政强迫认定的要素入手进行分析。一般来讲，责令性的条款分为两种情形：一是先有行政机关责令当事人停止违法行为、自行纠正的行政决定，拒不执行的，或强迫拆除，恢复原状，或强迫排除阻碍等，如前面提到的（内河海事行政处罚规定）规定的“责令停止航行或者作业。拒不停止的，暂扣船舶、浮动设施；二是仅规定了责令停止违法行为，限期纠正，对拒不执行的没有规定后续的行政强迫，如，（关于在公路上设置通行费收费站(点)的规定）第七条规定的“有权责令其停车，补交通行费（老旧运输船舶管理规定）第二十三条规定的“责令其停航、改航、驶向指定地点。也有的同时规定了并处罚款。对这两种情形，第一种比拟容易认定，其责令停止违法行为、限期纠正是一种行政决定，是正常的行政监督管理手段。当事人不履行行政决定时，由行政机关采取的强迫拆除或强迫排除阻碍等则属于保证行政决定履行的行政强迫执行；第二种的认定则仅体现了行政决定层面的行政命令内容。而这两种情形的责令都是由当事人本人采取的措施，不符合行政强迫执行的基本要素，因而，应不认定为是行政强迫。当然也不能绝对地以为，但凡出现责令的行政行为都不是行政强迫，关键还是看能否符合行政强迫基本的认定要素。如，（船舶污染海洋环境应急防范和应急处置管理规定）第四十条规定“海事管理机构发现船舶及其有关作业单位和个人存在违背本规定行为的，应当责令改正；拒不改正的，海事管理机构能够责令强迫卸载。这里后一句的责令，应当就理解为是行政强迫执行。(五)关于交通管制怎样认定的问题（船舶载运危险货物安全监督管理规定）第七条规定“对操作能力受限制的载运危险货物的船舶，海事管理机构应当疏导交通，必要时可实行相应的交通管制；（港口消防监督施行办法）第三十六条规定“港口公安交通管理、港务监督(港航监督)和治安管理人员应当负责维护秩序，疏散车辆、船舶及人员，必要时可实行交通管制：（长江干线水上交通安全管理若干办法）规定“长江港航监督机关可对砂石等资源开采作业水域施行交通管制。这里的交通管制，都是针对一定区域对该区域的不特定船舶、车辆的通行进行限制，应当属于负担性的行政措施，但不是行政强迫措施。(六)关于“暂停过渡怎样认定的问题（公路渡口管理规定）第二十八条规定“对不服从管理和调度指挥，造成渡口管理区严重交通阻塞的人员和车辆，公路管理机构和渡口管理人员应暂停其过渡。暂停过渡从性质上来讲与交通管制类似，只是临时限制其通行权，并没有对其人身权利和财产予以限制和控制。应当也认定是一种负担性的行政措施，不是行政强迫措施。(七)关于禁止进出港怎样认定的问题海事管理规章中有一些禁止船舶进出港的规定。如，（船舶污染海洋环境应急防范和应急处置管理规定）第四十条“海事管理机构发现船舶及其有关作业单位和个人存在违背本规定行为的能够禁止船舶进出港口、靠泊、过境停留，或者责令停航、改航、离境、驶向指定地点；（船舶载运危险货物安全监督管理规定）第二十五条规定“有下列情形之一的海事管理机构应当禁止船舶进出港口等。对船舶来讲，禁止进出港是对其航行权的很大限制，也是会对船舶运输生产产生严重影响的管理措施。船舶管理具有拟人化，禁止进出港及责令离境、驶向指定地点，类似于强行带离现场、强行遣散、驱逐等限制其人身自由的强迫措施。因而，我们将其认定为是行政强迫措施，在分类上归类为其他行政强迫措施。八关于扣留车辆、船舶、工具及暂扣证件怎样认定的问题（行政强迫法）第九条规定了“扣押财物的强迫措施种类，交通运输行政法规、规章中有扣留车辆、船舶、工具及及暂扣证件等内容。如（内河交通事故调查处理规定）第二十一条规定“海事管理机构能够扣留或者封存事故当事船舶；（游艇安全管理规定）第三十七条规定了“暂扣游艇；（道路旅客运输及客运站管理规定）和（道路货物运输及站场管理规定）规定了“暂扣其（道路运输证）等相关证件等。这些规定都是为了制止违法行为、保存违法证据、避免危害发生等而采取的行政强迫行为，而且是依附于处罚等行政决定的，是为行政决定服务的。因而，应当认定为是行政强迫措施。(九)关于行政执行中排除阻碍、恢复原状与代履行的区别排除阻碍、恢复原状与代履行都是行政强迫执行的种类。根据相关专家的解释，排除阻碍、恢复原状属于直接强迫，直接作用于当事人的财产和人身，而代履行属间接强迫，代履行不能违犯当事人意愿，不存在当事人的抵抗和对当事人的强迫。在表述的层面上，排除阻碍、恢复原状一般表现为先责令当事人履行排除义务，逾期不排除的，行政机关强迫排除等；代履行一般表述为先责令当事人，当事人不履行的，行政机关代为履行，相关费用由当事人承当。这两种执行在规定的详细表述中有些比拟典型和易区分，如“强迫拆除违法建设的设施和“代履行公路养护义务、“代为补种绿化物，但也有些表述很类似，不典型，较难区分。如，我们清理出来的“拆除非公路标志、“强迫去除航道内种植物、水生物、设置的永久性固定设施、“强迫设置规定标志等等。对这些强迫执行在分类时我们将有些认定为排除阻碍、恢复原状，有些认定为代履行。做类别区分的关键意义是：作为排除阻碍、恢复原状的行政强迫执行需要有法律的明确根据，而作为代履行的行政强迫执行在（行政强迫法）第五十条、第五十二条规定了普遍受权。因而，我们在处理这类行政强迫执行中，对于没