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跨国银行监管浅析跨国银行的监管摘要：跨国银行的发展既能促进经济增长，也使得金融体系愈加脆弱。跨国银行本身的特殊性决定了跨国银行监管的必要性。为了解决跨国银行业务发展经过中存在的问题，国际社会设计出了很多有益的法规和制度。这些国际惯例对于我们这样一个金融市场并不特别完善、银行业正在逐步开放的国家来讲是特别重要的。关键词：跨国银行监管风险一、跨国银行监管的原因跨国银行通过在国际范围内筹集、调拨和运用资金。冲破了某些国家金融领域的封闭和垄断的局面，促进了金融领域的创新，为国际贸易和国际生产提供融资便利，对世界经济的发展起了重要的推动作用。此外，跨国银行的融资还是很多国家弥补本国国际收支赤字的一个重要来源，因此对这些国家的经济发展也是有利的。但是，跨国银行为追逐本身的盈利转嫁本身面临的风险，介入国际间的剧烈竞争，经常要频繁地调拨资金、买卖外汇这些活动会引发很多问题所以必须遭到有关当局的监控。详细而言，政府对跨国银行监管的动因主要表如今下面几个方面。(一)跨国银行本身的特点使得必须对其加强监管尽管从形态上看，跨国银行是母国银行在地域上的进一步延伸，然而正是由于银行的跨出国门使得其经营难度和风险性加剧。经营业务的复杂化和形式的多样化导致银行业在跨国经营后更具有危险性。由于跨国银行与一般商业银行相比，无论在业务品种、规模、机构设立。还是业务领域、法律根据、客户对象等方面都存在很大的差异，所以政府对跨国银行的监管愈加困难。其详细原因在于：首先，一般商业银行监管是为确保存款人的利益，维护社会稳定确保公平竞争和中央银行货币政策的施行，而跨国银行的监管除了以上目的外还要考虑维护本国金融业的发展和本国金融体系的稳定，保证对等互惠原则的施行，并知足平衡国际收支、调节外汇储备等目的的需要。其次，跨国银行的监管更多是采用商量、合作和国际联合监管、统一监管的原则，这比一般商业银行的监管措施更缺乏效力。一般商业银行监管能够运用政府强迫性手段因此收效比拟明显。而对跨国银行的监管缺乏权威性和强迫性，其效果带有较大的局限性。(二)跨国银行的发展导致了国际金融体系的脆弱银行国际业务的发展使得银行与其海外分支机构间的资金调拨冲破了国际障碍，进而导致银行对国际金融市场依靠加深一家银行破产必然会引起连锁反响。随着金融一体化的发展，国内金融市场与国际金融市场愈加严密地联络在一起，跨国银行在这一经过中起到了桥梁的作用。通过它，一国的金融动乱能够传递到另一国，进而造成全球范围内的金融动乱。因而，维持国际金融体系的稳定已成为跨国银行监管的主要目的。(三)跨国银行业务会削弱政府的宏观经济政策的效力跨国银行的国际借贷、外汇交易等活动经常会冲击母国和东道国的货币金融政策。比方，当一国为抑制通货膨胀而采取提高利率的紧缩货币政策时国内银行和企业能够方便地从国际货币市场获得低成本的资金，进而削弱了国内紧缩货币政策的效力。相反，当一国为解决就业问题而降低利率水平常，国内的资金会通过跨国银行业务而流向国际市场，这同样使得货币政策的效力被削弱。与此同时，在各国货币政策的有效性被削弱的情况下，由于政策协调的成本上升，国际政策协调更为困难，进而一国金融管理当局可能会不顾外部的监管而单独采取行动。因而，施行跨国银行的联合监管，对保障各国宏观经济政策的有效性显得尤为重要。(四)跨国银行国际监管中存在着“真空现象一般商业银行监管的主体主要是本国政府和中央银行，而跨国银行监管的主体既包括母国政府和中央银行，还包括东道国政府和中央银行。各国对跨国银行进行监管的责任划分标准的不同会导致某些跨国银行的分支机构事实上处于无人监管的真空状态：首先对跨国银行的定义和界定的标准很多，比方资本额、海外业务比重、涉及的国家数等等。根据不同的标准对跨国银行进行分类可能会使部分银行游离于监管范围之外。其次。当一家银行在很多国家办理业务时，哪一国的管理当局应对防止这家银行从事高风险的活动负有主要责任，往往不是很清楚。这样。一旦发生危机，很难确定由谁来承当最后贷款人责任。二、跨国银行监管制度的现状(一)“巴塞尔体系关于跨国银行监管制度的规定巴塞尔体系确立了在母国和东道国之间关于跨国银行监管的责任划分和责任最低标准，即“跨国银行母国并表监管下的联合责任。这些内容主要体如今下列四个协议之中：1983年的（巴塞尔协议）、1988年的（巴塞尔资本协议）、1992年的（巴塞尔建议）以及1996年的（跨国银行业务监管）。其中，1983年的（巴塞尔协议）明确提出，跨国银行的东道国分支机构由投资母国实行并表监管，东道国负有一定监管责任。这一规定确立了跨国银行监管责任划分的基本原则。之后的1992年（巴塞尔建议）发展了这一基本原则，列举了母国的监管责任，包括获得并表监管的信息、现场检查、海外分支机构设立的审批、协调责任划分等，确立了母国统一监管下双重审批的原则。1996年（跨国银行业务监管）进一步细化了东道国和母国之间关于监管责任的划分，提出了29条监管跨国银行业务的建议，使得监管原则的贯彻落实有了制度的依托。进入本世纪以后，巴塞尔委员会与时俱进地发展了其银行监管体制。2004年（巴塞尔新资本协议）、2006年6月（有效施行新资本协议）、2006年10月（有效银行监管核心原则）等法律文件相继出台。其中2006年巴塞尔委员会公布的（有效施行新资本协议）(全称为（有效施行新资本协议：母国与东道国信息分享）)专门针对跨国银行的东道国与母围在进行监管时信息分享中的责任进行了规定。2006年（有效施行新资本协议）的适用，在划分母同和东道国监管责任上有r明硅的变化。该文件从下面几个方面提升了东道国在跨困银行监管的整体架构中的法律地位和作用，详细表如今：1母同监管当局应理解和认可东道国监管当局十分是国外银行子行所在国监管当局的要求；2法律有共同利益的监管当局应加强务实的合作，确保困际活跃银行及海外分支机构遵守有效监管协议；3东道圈监管当局能够采取直接的监管措施，并可与辖区内的当地银行直接沟通，必要时，监管当局应避免施行雨复的、不协调的审批和验证工作，以减少银行负担，节约监管资源；4监管当局对境内银行(包括本国银行、外国银行子行和分行)的经营负有法定监管责任；5母围监臀当局应主动与东道困监管当局加强协调，东道同监管当局应确保与被监管银行进行有效沟通。由此能够看出，随着跨国银行在全球范围内的迅猛发展，国际社会认识到仅仅依靠母国当局的并表监管难以对跨冈银行进行有力的监管。基于属地管辖权的东道国当局的监管措施在实践中则往往更直接，其效用更是立竿见影。由于跨国银行作为一个金融实体，追求利益的最大化是其制定策略的内在目的。近年来，大量的金融创新，冗杂的金融衍生产品，难以控制的场外交易，这一切都使得对跨国银行的监管难以奏效。巴塞尔委员会通过明确东道国监管的法定责任、监管的共同利益、认可东道国当局要求、母国主动协调、东道国直接监管等对以往的协议做了修改。总体来讲，这些变革反映了对东道国利益和东道国在监管中的作用的关注。2020年危机的爆发，暴露了跨国银行监管制度的缺陷，巴塞尔委员会作为银行监管国际标准的制定机构，正在对银行监管制度进行全方位的改革。2020年2月和9月，巴塞尔委员会先后公布了银行监管改革的总体战略和框架性文件，2020年12月发布了（加强银行体系稳健性）和（流动性风险计量、标准和监测的国际框架），标志着全球主要经济体就银行监管制度改革达成了重要共鸣。根据G20领导人匹兹堡峰会的声明，2021年底各成员国将开场施行新的银行监管制度。总体来看，国际银行监管改革主要呈现出四方面趋势：微观监管与宏观审慎统筹兼顾、资本监管和流动性监管同等莺要、银行监管的“质与“量同步提升、银行内部约束与外部监管有机结合拉J。这些趋势都反映巴塞尔委员会在跨国银行监管问题上越来越强调东道国的监管和协助，越来越霞视东道国的有效监管和母国的并表监管的有机结合。内外兼修，构筑跨国银行监管制度的框架。(二)WTO(服务贸易总协定）关于跨国银行监管的规定WTO(服务贸易总协定>(GATS)下（关于金融服务的附件）第2条第a款规定，GATS任何条款均“不得阻止一成员方以审慎原因此采取措施，包括为保护投资人、存款人、保单持有人或者金融服务提供者对之负有信托责任的人而采取的措施，或者为保证金融体系的完好和稳定而采取的措施。如此类措施不符合本协定的规定，则不得用作逃避该成员在本协定项下的承诺或义务的手段。其后，（关于金融服务承诺的谅解）又从市场准入、国民待遇等方面对金融自由化做了相关规定，在新的金融服务方面，第7条规定：“一成员应允许设在其领土内的任何其他成员的金融服务提供者在领土内提供任何新的金融服务。由此能够看出，WTO框架下的（金融服务协议）旨在促进金融服务自由化和全球化。在风险防备方面，更注重东道国的监管。这就与上文提到的“巴塞尔体系中关于母国并表监管下的联合责任存在一定的冲突。但是，近年来，巴塞尔委员会制定的相关协议也日益凸显出东道国的监管责任，强调母国并表监管与东道国审慎监管的有机统一，内外兼修，构筑跨国银行国际监管的机制。GATS中关于金融服务协议适用审慎监管及其例外规定，直接地加强了东道国对跨国银行的监管权限，同时相应削弱了母国对境外机构的管辖。固然监管效果可能立竿见影，但是从长远来看，东道国当局的太多干涉势必会影响跨国银行的全球策略；固然能够缓解一时的危机，但是并不能从根本上保障跨国银行的稳健运行。三、中国对跨国银行监管的现状和完善经过20年的金融开放与改革，中国的跨国银行业已获得了长足发展，但是目前央行的监管措施多是一种针对单逐一机构的因应性的临时检查，并表监管制度和规范在我国尚未得到确立，这突出体如今下面两人层面：首先，从立法层面上看，我国金融立法并表监管原则不深化，也没有提出类似于并农监管的详细制度安排。无论是（商业银行法）等基本法，还是央行（境外金融机构管理办法）等行政规章，都没有明确规定对境内外银行机构的并表监管问题，甚至也没有类似的制度安排。其次，从实践层向上看，我国落后的监管理念和监管方式也制约了并表监管的有效施行：1我国央行长期强调和重视以属地监管为基础的“单一机构监管，即由人民银行各辖区分支机构各自承当所辖商业银行的监管责任。这种“各人自扫门前雪的监管方式虽然有助于集中监管气力对银行口常业务操作的合规性监管，但却将银行及其分支、附属机构所倡导的全局性和整合性完全背到而驰。2境内外银行机构监管主体的不匹配，是并表监管难以施行的又一重要原因。在我国现行的银行监管体制下，境内银行机构实行属地监管，央行总行基本不插手；而境外金融机构，无论是何地投资主体设立的，均归银行总行统一监管，如此就可能导致境内外银行机构监管主体的不匹配，制约并表监管的施行。3监管理念和监管手段的落后，制约了并表监管的开展。我国虽已确立了将现场检查与非现场检查作为我国银行监管的主要手段，但并未构成制度的有序安排，被检查对象的选择相当随意，也未与合并账表联络起来加以施行。在监管指导思想上，存在着“事后稽核多，事前预警少；业务检查多，内控评价少；常规专项审查多，全局宏观评估少的错误倾向，这与并表监管的本质要求完令相悖。由此可见，无论从立法还是实践上看，我国均不存在真正意义上的并表监管，这对于一个正在崛起金融大国而言，会造成相当严重的负面影响。第一，母国并表监管原则已为国际社会所广泛采纳，我国若长期对此置之不理或不作出积极反响，会给其他国家造成“放弃监管，听任自流的散漫印象，有损于我国自亚洲金融危机之后苦心营建的“负责任的大国形象；第二，很多国家将有效母国监管作为准许外资银行进入本国金融市场的重要条件，如若我国不确立其母国并表监管原则及制度，中资银行将会在准入海外市场的环节遭致严重障碍，进而影响了我国银行跨国经营的发展步伐；第三，由于各国逐步趋认同母国并表监管为主的原则，跨国银行监管的重心正由东道国向母国转移，东道国对跨国银行的监管相当程度I依靠和附属与母国的有效并表监管。在这种趋势下，我国若不建立起有效的并表监管制度，将可能在母国和东道国监管之间出现明显的监管疏漏，为境外机构逃避监管、舞弊牟利提供可乘之机，进而危及我国银行业的稳健发展。目前我国作为东道国对外资银行的并表监管已经有了法律根据和可行的操作性规则，而作为母国的全球并表监管制度与实践尚未确立，鉴于种种弊端，参照并表监管国际标准，借鉴西方国家先进经历，建立和完善我国并表监管法制已势成必然。目前，尤其应抓好下面四个方面的工作：第一，制定详细的母国确定标准，以明确我国并表监管的对象范围。我国（境内金融机构管理办法）及央行1995、1996年下发的两份通知，穿插使用“境内投资单位和“总管理机构来指代母行，这讲明我国对母行确定标准尚未明晰，还在资本控制主义和管理中心地标之间彷徨。从我国现行立法及文件常用“境外中资银行称谓的角度考虑，同时也参照巴塞尔委员会的“控制利益标准，以资本控制主义作为我国对境外中资银行机构行使并表监管权的根据，既符合我国的监管习性，也有成熟的标准可兹借鉴，同时也有助丁对我国资产的重点保护，足一个最佳的选择。第二，将并表监管作为我国银行监管的法定原则，并参照国际惯例和先进国家立法，明确其详细含义。母国并表监管原则已成为跨国银行监管的核心原则，欧美国家及相当数量的发展中国家已在其立法中明确了该原则，我国迄今末在立法中明确母周并表监管原则，与国际惯例相脱节，不能不讲是我国立法的一大疏漏，也严重制约了我国银行业的对外沟通。建议我国应通过专项立法(以国务院或央行行政法规规章的形式为宜)明文确立并表监管原则，并参照国际惯例明确其基本含义。一般以为，并表监管的国际通义是母国监管当局义母行及其国内外分支机构的合并账表为基础，对银行整体资本充足性和风险状况进行全面综合监管。第三，丰富并表监管的于段，构成“现场检查与非现场榆查并重，以外部审计为补充的有机体系。我国目前对境内外中资银行机构的监管以报表递送的非现场检查为丰，监管手段单一，监管效果不佳。有效的并表监管应讲求多种手段的协调运用，配合分工。详细到我国，非现场检查与现场检查应互为补充，通过非现场检查发现问题，提供线索，通过现场检查深化取证，探求根源，到达相得益彰的效果。其详细操作可仿效美国的做法，通过非现场检查的早期预警功能，将信息及早反应给监管当局，如发现被监管对象的问题性质严重，则可增加对其进行现场检查的频次和力度。第四，加强与东道国监管当局的合作，到达制度化的双边安排。母国并表监管的施行难以撇开东道国独立进行，因而无论是现场检杏还是非现场检查，都要受制于东道国的属地管辖及其国内法规定。因而，加强与东道国的监管合作，换取东道国对母国并表监管的谅解与支持是实现有效并表监管一个必不可少的环节。参考文献：1王兆星（国际银行监管改革对我国银行业的影响）J国际金融研究，2020(3)：492李玫（对跨国银行的有效监管）J中美法律评论，200631353季恒（我国对外资银行有效监管的政策选择和详细措施）J，金融论坛，2002(2)4蔡奕（国际金融一体化和金融自由化浪潮对跨国银行监管的冲击）J，国际经贸探索2000(6)5石第清（西方发达国家银行监管的新发展及其启示）J，广西金融研究，2002(4)6王宝杰.论金融监管的国际合作及我国的法律应对J.政治与法律，2020(6)