徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南.docx

徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南试行第一条为进一步规范本市政府投资项目绩效审计工作，规范审计操作，保证工作质量，提高工作效率，根据（徐州市审计机关绩效审计通用操作指南），结合政府投资项目绩效审计特点，制定本指南。第二条政府投资项目是指由政府通过财政性资金投资、银行贷款以及发行债券等形式，组织兴建的固定资产投资的工程建设项目。第三条政府投资项目绩效审计是指政府审计机关对投资资金的真实性、合法性进行审计的基础上，分析评价其投入、管理和使用的经济性、效率性和效果性，并提出改良建议的专项审计行为。所谓“经济性，是指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，即少支出。所谓“效率性，是指项目建设与其所用的资源如土地、建筑材料、机械、人工等之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理。所谓“效果性，是指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是讲，项目在多大程度上到达政策目的、经营目的以及其他预期效果，即支出得当。第四条政府投资项目绩效审计的目的是通过项目资金的绩效审计，在保证项目资金真实、合规的基础上，揭露项目资金管理中存在的效益性问题，提出加强和完善项目资金管理的建议，促进项目资金合理、有效的使用、规范管理，促进项目的后续运营到达预期效果，促进项目到达公共服务目的，提高资金的使用效益、使用效率和使用效果。第五条政府投资项目绩效审计选项应遵循（徐州市审计机关绩效审计通用操作指南试行）所确定的原则和重点关注的内容。第一,利用财务资料和非财务资料,对资源管理的经济性、效率性和效果性作出评价;第二,对一个单位、一个计划和项目的总的业绩作出报告;第三,对提高政府部门的经济性、效率性和效果性提出总的建议。第六条政府投资项目绩效审计审前调查应重点关注：1建设单位或代建单位职责范围或业务经营范围、机构设置、人员编制情况、财务会计机构及其工作情况；2项目立项及可行性研究报告批准情况；3项目概算或预算的批准与调整情况；4基本建设程序执行情况；5项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面的招投标和承发包情况；6建设资金筹措计划与实际筹集、到位情况；7工程现场管理、工程财务核算、工程物资收发、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况；8工程完工验收、决算及投入使用、管理情况；9其他需要了解的情况。第七条政府投资项目绩效审计根据审计目的确定审计范围和审计重点。审计范围主要包括建设资金的筹集、管理和使用效益情况，根据工作需要可延伸审计设计、监理、施工、设备材料采购、征迁以及其他与项目建设有关的经济活动。审计重点包括下面三个方面：一经济性。审查项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。二效率性。审查项目建设与其所用的资源如土地、建筑材料、机械、人工等之间的关系。三效果性。项目投资目的的实现情况，能否到达预定的效果，能否获得预定的效益，包括经济效益，社会效益、环境效益等相关内容。第八条政府投资项目绩效审计评价的主要根据有：一国家相关的法律、行政法规和规章制度；二国家制定的国民经济发展的方针政策；三政府确定的项目建设单位部门职责和绩效目的；四政府或项目建设单位制定的年度工作计划和中长期发展规划；五项目建设单位申报的部门预算相关材料和财政部门的预算批复文件；六项目建设单位申报的项目预算论证材料和项目验收报告；七政府年度财政收支决算和项目建设单位部门年度收支决算报告；八财政部门制定的绩效评价管理制度、办法及工作规范；九其他相关材料。第九条政府投资项目绩效审计绩效评价内容主要有：一项目交付使用前指标。1.资金筹集。主要反映项目资金来源能否合规、资金数额和到位时间能否按计划进行、能否知足项目进度需要，可设置资金筹集合规性、资金到位率和及时性等指标。2.资金使用。主要反映与项目相关的财务管理制度和措施能否健全，项目预算管理、资金管理、财务监督等关键制度和管理环节能否有效，项目资金使用能否合理、资金使用的效果性怎样。可设置财务内控制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出构造合理性、资金支出合法性、提早延期还贷增减利息支出、建设投资增减额、能否存在无效投资和损失浪费现象等指标。3.投资决策指标。主要反映项目论证能否充分可行、项目立项设计和决策等环节能否规范，可设置项目科学性和可行性、投资决策程序规范性等指标。4.是建设管理指标。主要反映项目内控制度能否健全并得到有效执行，项目完成进度能否与预期设计目的一致，项目质量能否到达规定的标准，功能能否到达设计要求，项目建设能否存在超规模、超标准、超概算，有无擅自增加建设内容等。二项目交付使用后指标。1.经济效益指标。经济发展是社会发展的物质基础和前提，尤其是竞争性投资项目，必须重视其经济效益方面的评价考核。该项可设置财务净现值、财务净现值率、投资回收期及相关经济收入等指标。二是社会效益指标。可设置政策符合性、社会就业、社会人文、社会满意度和其他社会影响等指标。三是环境效益指标。可设置能否执行了“三同时制度、环境质量、废弃物再利用等指标。第十条政府投资项目绩效审计内容与方法一审计内容审计内容总体上包括项目决策、建设准备、建设施行、完工验收和投人运行五个阶段，详细施行中可根据审计的类型确定侧重点。1在项目决策阶段，主要审查项目的立项报告、可行性研究报告、环境影响报告的申请审批程序，审查有无违背决策程序、擅自立项的行为，各个环节有无省略或遗漏；审查重要环节的论证研究能否充分和科学，编制深度能否到达要求等。前期资料的审查应把握科学性，检查立项决策的科学、正确性，详细审查项目能否进行了充分的必要的可行性研究，可行性研究内容能否齐全，深度能否到达规定的要求并知足设计需要；项目决策、勘察、规划、设计各阶段的审批程序能否规范、有效，能否在保证质量的前提下有效控制建设项目的投资，十分要重点分析设计变更能否合规。2在工程建设准备阶段，主要审查勘察设计单位资质、报批程序能否符合要求，设计文件能否齐全，勘察设计规模、设计标准能否符合初步设计批复的要求，能否合理；项目建设用地审批手续和程序能否合规，拆迁程序能否合规，能否获得拆迁许可证；能否按规定缴纳各项前期费用；能否办理了规划许可证、施工许可证；对于涉及老百姓亲身利益的土地补偿、安置补偿和房屋拆迁补偿等资金能否按规定支付等问题应重点关注。3在工程建设施行阶段，主要审查概算执行、招投标管理，合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理等几方面，揭露因管理乱等造成的损失和浪费问题。建设施行阶段是进行投资效益审计的重要关注点，该阶段比拟集中地反映了投资的经济性和效率性。审查建设项目管理应把握规范性，审查的重点环节和内容：一是设计、监理、施工单位选择和材料采购供给环节，检查项目招投标能否按“公开、公正、公平等原则进行，有无因“暗箱操作、虚假招标、违法分包或层层转包谋取利益，虚假合同，垫资招标或压低造价等，造成损失浪费、质量隐患以及影响工期等问题；同时，将招投标经过中存在的各种违法违规行为与审计能否存在腐败行为结合起来，发现案件线索。二是工程施工和质量环节，检查能否施行有效的项目法人责任制度、建设监理制度，监理能否忠实履行职责，能否存在偷工减料、高估冒算、质次价高等问题，工程建设能否按设计内容全部施工完成。4在完工验收阶段，主要审查完工财务决算报表的编制根据和方法能否符合国家有关基本建设财务管理的规定，项目验收能否按国家规定的时间和程序进行，环境保护设施能否同时验收，工程能否按规定的比例预留了质保金等。对公共工程项目资金使用效率的评价应把握经济性，审查重点：一是资金的来源、管理、使用和到位情况，分析建设资金的实际来源渠道、数额、到位时间能否知足工程进度的要求，分析资金使用能否合规，有无存在资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪问题。二是资金结算情况，将完工决算审计应当作为投资效益审计的重点，审查工程造价和价款结算能否真实、合法，要重视资金拨付、结算中存在的异常现象。通过审查项目的工程总量，对照最初预算及项目施行中的变更情况，核准工程的实际造价和各种税费的计提能否正确，确定建设成本的真实性、合法性。5在投入运行阶段，主要审查项目的经营能力、管理能力和赢利能力，以及项目的社会效益、环境效益等内容。项目完工运营期绩效评价是对项目建成投产或交付使用的建设项目实际获得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。主要从能否到达了预期目的或到达目的的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。二审计方法政府投资项目绩效审计方法除可采用审阅、访谈、抽样调查、观察、分析、问题解析法、碰头会、绘制构造关系图等方法，还能够采用调查询问、调查问卷、拍摄照片、走访权威机构、专家访谈等方法。政府投资项目绩效审计根据详细项目情况可采用下面评价方法：1成本-效益比拟法。针对财政支出确定的目的，在目的效益一样的情况下，对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比拟，以最小成本获得最大效益为优。2目的预定与施行效果比拟法。通过比拟财政支出所产生的实际结果与预定的目的，分析完成或未完成目的的因素，进而评价财政支出绩效。3摊提计算法。研究某项支出通过年度盈余得以回收的时限，即计算投资回收期或投资风险。摊提时间越短，风险越小。4最低成本法。在某项公共支出不易观测或计算其效益大小的情况下，可采取比拟多个功能和目的相近的方案，评价和选择成本最低的方案。5因素分析法。通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素。6历史动态比拟法。将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类排列，分析比拟，确定公共支出效率变化的情况。7横向比拟法。将一样或近似的支出项目通过比拟其在不同地区间的施行执行情况来分析判定支出的绩效。8专家评议与问卷调查法公众评判法。通过若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析，同时，设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，最后汇总分析各方意见进行评价判定。9数理模型法。在科学设计评价指标体系、建立基础数据库和综合运用比拟、因素分析和成本一效益分析法等评价方法的基础上，建立部门预算或项目支出绩效评价的数理模型，利用开发的绩效评价软件系统和计算机信息处理技术来处置、评定绩效目的完成情况。10其它方法。第十一条政府投资项目绩效审计报告根据（徐州市审计机关绩效审计通用操作指南试行）要求撰写。第十二条本指南对审计工作底稿、审计抽样、内部控制测评等未作规范，审计人员应参照审计署公布的审计准则及（徐州市审计局审计项目质量控制办法）执行。第十三条本操作指南就政府投资项目绩效审计的程序、方法、标准、审计内容、审计报告等提供指导，本指南未涉及到的部分，请参照（徐州市审计机关绩效审计通用操作指南试行），其他尚未涉及的特殊情况审计人员应当运用其专业判定。第十四条本指南由徐州市审计局负责解释。第十五条本指南自发布之日起施行。附件：政府投资项目绩效评价参考指标一、项目建设的合规性评价合规性是对建设项目进行效益评价的基础，主要以我国现行的法律、法规为评价根据，针对项目的前期阶段、准备阶段和施工经过中涉及的“四制及资金使用方面进行评价，前期和准备阶段以定性指标为主、资金使用方面适当地采用了定量指标。一项目前期工作阶段决策分析阶段主要审查立项程序能否合规，审批手续能否齐全，有无违背决策程序、擅自立项的行为发生；审查项目前期论证工作的充分性，论证结果能否具有科学性和公正性。防止可行性论证变为“可批性论证的倾向，杜绝“三边工程。详细可采用下面九项指标：1能否严格执行基本建设程序；2项目立项的资料能否齐全，手续能否完备；3可行性研究报告编制的内容能否完好、真实、科学，能否具有可持续性；4可研报告的报批程序能否符合规定，手续能否完备；5能否编报建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记；6环境影响评价工作能否由获得相应资格证书单位承当；7环评报告能否经过有关部门评估；8能否有建设项目用地预审；9项目决策的根据能否充分。二工程建设准备阶段主要包含规划、征地、拆迁、报建等环节。对该阶段进行合规性评价主要法规根据为（中华人民共和国城市规划法）、（建设项目选址规划管理办法）、（中华人民共和国土地管理法）、（城市房屋拆迁安置条例）、（工程建设项目报建管理办法）等。详细可采用下面指标：1规划选址方面能否办理了建设工程规划许可证；能否有在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施的行为；能否有城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。2征地方面建设项目能否存在化整为零征地的行为，违规征地的面积；能否存在先征待用建设用地的行为，先征待用的面积；能否按规定支付了土地补偿费和安置补助费，补偿的标准；能否存在压低补偿标准的问题补偿差额=按规定应予补偿金额-实际补偿金额；能否存在超额补偿的问题超额补偿金额=实际补偿金额-按规定应予补偿金额；单位投资占用耕地面积单位投资占用耕地=项目占用耕地面积项目总投资。3拆迁方面主要是城市拆迁，农村房屋拆迁可参照征地部分指标评价拆迁人能否办理了拆迁许可证；能否存在超拆迁许可证规定的拆迁范围拆迁，超拆面积超拆面积=实际拆迁面积-应拆迁面积；能否存在房屋拆迁管理部门作为拆迁人的行为；委托拆迁的拆迁人能否向被委托的拆迁单位出具委托书并订立拆迁委托合同；能否存在被委托的拆迁单位转让拆迁业务的行为，转让的金额；拆迁人能否与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，未订立拆迁补偿安置金额；能否存在强行拆迁的问题，强行拆迁的数量；能否存在压低或超额补偿标准的问题补偿差额=按规定应予补偿金额-实际补偿金额；能否存在拆迁人挪用补偿安置资金的行为，挪用的金额。4建设单位能否履行了报建手续。三工程建设施行阶段主要包含勘察、设计初步设计和施工图设计，重大项目和技术复杂项目，可增加技术设计、设计文件审批、工程施工、生产准备试动转。该阶段的合规性评价以资金流开场，用关于资金使用的法律法规等规定与资金的实际运行相比照，从资金的流人、使用和流出三个环节查找资金使用中的问题，防止资金使用的跑、冒、滴、漏和流向错误。1项目管理方面所根据法规主要为（中华人民共和国招标投标法）、（中华人民共和国合同法）、（建设工程勘察设计管理条例）、（关于固定资产项目试行资本金制度的通知）、（关于实行建设项目法人责任制的暂行规定）等法律、法规和规章。如，招投标管理可采用下面指标：有无将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式躲避招标招投标率=招标项目合同值总合同值；有无违法限制或者排挤本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标；招标代理机构能否具备规定的条件；招标公告的内容、发布招标公告的方式能否符合规定；邀请招标单位能否少于三个；投标人能否少于三个，若少于三个，招标人能否根据规定重新招标；中标人能否符合规定条件违规中标额=违规金额中标项目总金额；招标文件编制的内容能否符合规定。2资金使用和成本核算方面主要法规根据为（中华人民共和国会计法）、（财政违法行为处罚处分条例）、（财政部基本建设财务管理规定）等财务方面的法律、法规和规章。详细可采用下面指标以定量指标为主：1资金使用方面能否按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作；对基本建设活动中的材料、设备采购、存货、各项财产物资能否及时做原始记录；建设资金能否按年度计划及时足额到位；建设资金滞留闲置金额滞留闲置比率=滞留闲置金额总投资额；建设资金转移、挪用金额转移、挪用比率=转移、挪用金额到位资金；建设资金挤占、侵占金额挤占、侵占比率=挤占、侵占金额到位资金；虚列工程支出金额虚列成本率=虚列工程支出金额总成本；漏缴税费金额；管理费、招待费能否超支管理费、招待费超支金额=实际发生的管理费用-概算批复的管理费；超付工程款金额超付工程款比率=超付工程款金额全部应付工程款。2财务核算方面能否执行国家财务规定的开支范围和标准；工程经济活动能否全部纳入财务核算；违规列支金额收据、白条或其他不合规票据，违规列支比率=违规列支金额工程成本；成本能否按规定归集财务核算合规率=合规资金资金总额。二、项目管理情况评价项目管理主要评价建设单位能否为确保项目的经济性、效率性和效果性而建立健全了有效的内部控制，管理能否采用了最佳实务。通过对概算的执行、勘察设计管理、招投标管理，合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理、完工验收等十个方面的检查，揭露因管理混乱等造成的损失和浪费问题，分析各项经济活动指标能否遵循经济高效的原则，提高了工作效率，节约了社会资源。1概算执行：项目能否按批准的建设内容和建设规模进行建设提高建设标准、降低建设标准；有无超规模建设或甩项未建项目扩大规模、减小规模，可以以金额或面积或比率来表示；未施行建设内容能否经过有关部门批准。2勘察设计管理：设计收费能否符合国家规定的收费标准设计取费差额=实际设计取费-按收费标准应取费；设计变更审批手续能否齐全。3招投标管理：能否存在未按规定进行招投标的现象实行邀请招标额、未实行招标额、肢解招标额；能否存在无必备资质单位中标的现象设计单位违规中标额、施工单位违规中标额、监理单位违规中标额、设备材料供给单位违规中标额；能否存在违法分包、转包的现象，违法分包、转包投资的金额；能否存在一家投标多家陪标的现象，违规投标的金额。4合同管理：合同签订能否规范非标准文本签订合同数量，非标准文本签订率=非标准文本签订合同数量签订合同的总数量；有无以合法的形式签订损害国家利益、社会利益或其别人的合法利益的合同；有无与招投标文件中约定的主要条款相违犯的合同条款；在详细施行经过中，合同双方能否全面准确地履行合同合同变更数量、合同变更率=合同变更数量合同签订总数量，合同变更金额、合同变更率=合同变更金额合同总金额。5施工管理：施工能否违背环保等有关规定；能否出现安全事故；施工组织设计、施工方案能否合理。6工程质量指标：能否建立了三级质量保证体系；工程质量合格品率=单项工程合格数量全部单项工程数量；工程质量优良品率=单项工程优良数量全部单项工程数量7资金管理：资金到位率=实际到位资金计划到位资金；工程款支付比率=实际支付工程款审定工程结算值；建设单位能否预留了质保金，预留的比例。8造价管理：建安工程费用偏差=建安工程实际发生费用-建安工程合同规定费用；设备购置费用偏差=设备购置实际发生费用-设备购置合同规定费用；建设投资偏差=建设投资实际完成额-建设投资计划完成额；非生产性投资占总投资的比例能否符合规定。以上前三项指标能够引申出相对指标，即偏差程度指标。9工期管理：进度偏差=工程实际完成时间-工程计划完成时间；进度偏差程度=工程实际完成时间工程计划完成时间10完工验收管理指标：能否进行了完工验收；有关主管部门能否都参加了项目的完工验收工作；完工验收的根据能否充分；与主体工程相配套的环境保护设施能否同时验收。三、经济效益评价主要从经济性、效率性、效果性三个方面考虑，以定量指标为主，详细指标有：1财务净现值NPV这项指标是国际上通用的财务效益指标，是将项目寿命期内各年的财务净现金流量根据规定的折现率折现到项目施行初期的价值之和。它反映的是项目在整个寿命期内的获利能力。t=0,1,，n显然，NPV=0，意味着折现效益流量仅够补偿费用流量而无剩余，NPV>0则有剩余，NPV6单位功能投资=建设投资设计服务能力或设施规模7实际到达能力年限该指标是指项目从建成投产之日起到达设计生产能力为止所经历的全部时间。将该指标与前评估中可研和概算文件中预测的达产年限相减，正值表示实际达产年限长于设计达产年限；负值则表示其短于设计达产年限。四、社会效益评价主要评价项目促进国民经济、地区经济和部门经济发展，以及技术进步、节约时间、节约自然资源、收入分配和社会劳动就业等方面。详细可采用下面几个指标：一定量指标和分析1就业效益指标：直接就业效益=本项目就业人数本项目投资该指标由于各地的就业压力不同，在详细操作时，可分别按行业、地区相应的平均就业效益水平作为衡量的标准。2收入分配效益类指标：员工分配效益=员工收益项目总收益企业分配效益=企业收益项目总收益地方分配效益=地方从项目获益项目总收益3节约自然资源类指标：单位投资占用耕地=项目占用耕地面积项目总投资单位产品生产耗水量=项目年生产耗水量主要产品生产量二定性分析1项目对科技进步及节约时间的奉献。如对于先进性技术或新开发工艺技术，其推广应用的前景以及对国家、地区及部门科技进步有何影响；项目有无节约时间的效益该项指标尤其适用于交通类项目。2对地方经济及国民经济发展的影响。五、环境效益评价主要根据为（中华人民共和国环境保护法）、（建设项目环境保护管理条例）、（建设项目完工环境保护验收管理办法）等与环境保护有关的法律法规。通常能够采用下列指标：项目对自然环境已知的各种不利影响能否都已采取了措施，有哪些未采取措施，其中最近和远期的影响怎样；项目有无毁坏森林、植被、导致水土流失、影响野生动植物保护和毁坏生态平衡等问题，其影响程度；能否按国家规定缴纳超标准排污费；能否引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备；能否存在将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的行为；能否执行了“三同时制度；建设项目试生产期间，建设单位能否对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行过监测；环境质量优、良、轻度污染、严重污染；废弃物再利用指标。另外，对于有些政府投资项目是以发挥公共服务作用为主，本身的经济效益体现不出来或者为零，对这类的项目效益评价则不能只用财务指标来衡量、评价，要重点对其社会效益、生态环境效益进行评价，分析影响项目社会效果发挥的众多因素，以便更好地促进公共项目投资效益的提高。社会效益、环境效益应通过社会调查和国民经济综合指标的分析，评价项目建成后对社会的经济文明、政治文明、生态环境文明等方面所产生的影响，以及对提高城当前位置：文档视界徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南