我国政府引导基金的风险防范体系构建.docx

我国政府引导基金的风险防范体系构建 中图分类号：F830 文献标识码：A 内容摘要：本文从政府引导基金的性质特点和发呈现状动身，基于托付理论的视角，对政府引导基金存在的主要风险及成因进行了分析，并提出建立市场准入机制，完善监督约束机制，健全社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策措施等政策建议。 关键词：政府引导基金 私募股权基金管理公司 风险防范 政府引导基金的性质特点 （一）政府引导基金的定义 2022年8月，国务院办公厅批转了发改委、财政部、商务部关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导看法（下称指导看法），明确指出引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不干脆从事创业投资业务。这肯定义包含以下四层含义：一是非营利性，引导基金的性质是政策性基金，其设立目的不同于一般以营利为目的的商业性基金，宗旨在于发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供应，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题；二是间接性，引导基金本身不干脆从事创业投资，而是作为母基金，根据市场规律引导社会资金投资设立各类创业投资子基金，由创业投资子基金投资处于种子期、发展期的科技型企业；三是市场化，引导基金以市场化运作为主要方式，引导基金主要职能是引导社会资本进入创投领域并对所投资的创业投资企业加强财务监管，而详细的投资决策和经营管理由创业投资管理团队进行，政府主要落实相关的财政金融实惠政策，并供应良好的市场环境；四是限制性，政府引导基金限制投入领域，不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。闲置资金只能存放银行或购买国债。 （二）政府引导基金的作用 引导社会资本，形成创业资本集聚效应。政府引导基金的设立会进一步发挥财政资金的杠杆效应，极大地改善创投资原来源的问题。一方面，引导基金本身为创投市场供应了一个资金来源渠道；另一方面，也会通过政府信用，吸引民间资本、国外资本进入创业投资领域，同时也可以通过在引导基金运作机制中涉及相应的“让利机制”，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金进入创业投资领域，降低其资本风险。引导投资方向，扶植中小企业的成长。政府通过设立引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而带动我国高新技术产业的发展。培育本土人才，促进创业投资发展。培育创业投资家是一个地区创业投资发展的关键因素之一。通过设立政府引导基金培育创业投资管理团队是美国等发达国家创业投资胜利之路，而建设本土创业投资人才队伍又是创业投资可持续发展的必由之路。因此，设立政府引导基金，从而推动我国创业投资更好更快地发展。 （三）政府引导基金参加创业投资的主要方式 阶段参股。即引导基金向创业投资机构参股，并按事先约定条件，在肯定期限内退出。主要支持设立新的创业投资机构，以扩大对科技型中小企业的投资总量。跟进投资。即引导基金与创业投资机构联合投资于初创期中小企业。此种方式主要支持已经设立创投机构，降低其投资风险。风险补助。即对已投资于初创期中小企业创投公司予以肯定补助，增加创业投资机构抵挡风险的实力。投资保障。即创投机构选择出有潜在投资价值、但有肯定风险的初创期中小企业，此时由引导基金对这些企业先期予以资助，并由创投机构向这些企业供应无偿创业辅导，辅导结束后创业投资机构向这些企业进行股权投资，引导基金再赐予其次次补助。这种方式主要解决创投机构因风险而不敢投的困惑，适合科技企业孵化器等。 我国政府引导基金的发呈现状 （一）我国创业引导基金的政策背景 11019年至2000年间，各地方政府纷纷发起设立创业投资公司，但由于受互联网创业投资泡沫的打击，整个创投业陷入低谷；2022年，中心十部委的创业投资企业管理暂行方法，规定国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，引导民间资金进入创投业，给整个行业带来了新气象；2022年科技部和财政部科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行方法，其中创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有特别重要的示范意义；2022年国家发改委、财政部和商务部联合的关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导看法，从七大方面明确了引导基金设立的性质和宗旨，设立和资金的来源，运作原则和方式，基金管理以及对其的监管，确立了政府引导基金组织和设立的法律基础。 （二）我国政府引导基金设立的主要模式 1.国家开发银行联合地方政府设立的引导基金。2022 年3 月，国家开发银行与中新创投共同组建“苏州工业园区创业投资引导基金”，总规模为10亿元，截止到2022年9月完成全部投资，共参股了16家基金；2022年2月，国家开发银行联合天津市滨海新区管委会共同设立“天津滨海新区创业风险投资引导基金”，规模达到20亿元，2022 年8月，陕西省政府与国家开发银行共同出资设立了“陕西省创业投资引导基金”，规模为10亿元。 2.财政干脆设立的引导基金。2022年10月，上海浦东新区政府设立“浦东新区创业风险投资引导基金”，该基金规模为10 亿元；2022年10月国家发改委、财政部与北京、上海、深圳、重庆、安徽、湖南、吉林七省市人民政府联合设立募集资金90亿元，其中由中心政府注资10 亿、地方政府10亿、社会募集73亿。推出的首批20支创投基金由地方政府选定，依据当地的产业特点和地方特点来确定专业领域投向（见图1）。 政府引导基金存在的主要风险及成因分析 （一）逆向选择问题 政府引导基金在对基金管理公司的选择过程中，常常出现的问题。一方面，我国的引导基金操作主体实力不足，具有明显的行政、政府色调。从已成立的引导基金来看，大多是由政府托付给一家国有公司或事业单位，负责引导基金的日常管理，大部分操作主体不具备专业投资实力，难以识别合适的基金管理公司。难以监管子基金运作，同时，由于引导基金的出资方主要是地方财政，于是在选择合作的基金公司时往往会有注册和投资的地域限制，给引导基金的运作带来很大的风险；另一方面，由于双方的信息非对称，政府又处于信息弱势地位，很难利用现有的信息全面了解私募基金，这使得引导基金在投放过程中的投资风险大大增加，甚至成为部分管理人的寻租工具。 （二）道德风险问题 引导基金参加各方之间的目标存在差异甚至冲突，政府资本追求政策目标的实现，希望引导资本投向符合本地产业规划发展的领域、投向企业发展的种子期、起步期等早期阶段。而社会资本和创业投资机构追求收益最大化，他们更情愿投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有赢利前景的行业。而作为托付方的政府引导基金是信息的弱势群体，是利益最易受到损害的一方。作为人的基金公司，可能单纯追求商业利益，不把资金投向须要扶持的产业和企业，或者投资以后忽视被投资企业发展；也可能与被投资企业合谋，利用其驾驭的信息优势低报项目收益，损害引导基金的利益。 （三）托付-问题 引导基金运作中，从一个单向的双层托付关系转变为一个复合的托付链，因此引导基金运作中托付问题更为严峻。一方面，多重托付导致了监管乏力。在引导基金、基金管理公司、被投资企业的三方动态博弈中，始终处于托付链条初始端的政府主导的引导基金，是信息的弱势群体，要驾驭某一个被投资企业的运作管理具体信息很难，对其监督成本也随着托付链的增加而扩大；另一方面，由于托付链太长，引导基金须要支付多重托付管理费，导致成本过大。 建立引导基金风险防范体系的政策建议 （一）建立市场准入机制 建立合格基金管理公司的准入机制，解决政府引导基金在投放过程中的信息弱势，保障政府引导基金的健康、有序发展，是我国政府引导基金发展过程中面临的首要课题。要变更过去政府过多地干涉金融活动的意识，坚持市场化的原则，请相关金融、法律等相关行业专家，制定申请政府引导基金的统一评价标准，通过统一的标准来甄别私募基金管理公司，将一些实力不强或资信不高的参加主体挡在门外，最大限度地爱护投资者利益。 （二）完善监督约束机制 政府引导基金的托付关系是一种多层结构，这种结构必定会造成托付人对人的监控力度弱化，甚至可能出现中间层托付人、人合谋损害上级托付人利益的现象。因此完善内、外部监督约束机制是特别有必要的。详细来说，政府将引导基金交给专业的基金公司运作，并签署托付协议，资金交给银行托管，政府成立特地的监管机构。财政部门作为财务监管部门，对基金预算进行审查，对基金的运用状况进行监管；创业投资企业的备案部门作为业务指导部门，应当监督引导基金参股的创业投资企业把资金主要投向高新技术产业和处于初创期和种子期的企业；基金公司独立负责项目的投资管理，建立评审决策与方案实施公示制度，接受社会监督；银行作为托管机构，依据投资安排和政府监管部门的指令，实行阶段评估基础上的资金分段投放方式。 （三）健全社会效益与经济效益相结合的激励机制 政府引导基金设立的主要目的是引导社会资本进入商业资本不愿进入的具有高风险、高成长性的高新技术领域，引导创业投资企业投资那些处于种子期和起步期的企业。所以引导基金首要确保的是社会效益。同时也要兼顾经济效益因为只有投资赢利，才能不断扩大引导基金规模提高社会资本参加投资的主动性，形成良性循环。由于引导基金运作中的双重目标，激励机制的设计也应当从多方面考虑，一是对收益的补偿：政府资本以优先股形式投入子基金，只收取固定股息。子基金的赢利中政府资本应占的份额用于补偿社会资本或创业投资企业，亏损由政府资本有限清偿；二是对风险的补偿：若子基金赢利，政府资本按其投资额所占比例进行分红；而若子基金亏损，则社会资本的亏损部分由政府资本部分或完全担当。同时，在制度设计中允许子基金投资管理团队持有肯定比例的股权使其收益与子基金的利润挂钩。 （四）加强相关的配套政策措施 政府引导基金的投资方向主要是风险高、周期长的领域，投资初期往往都是亏损，甚至有些项目最终彻底失败。而且，引导基金作为政策性基金，是不以盈利为目的的。政府作为其中的参加主体，其主要作用应当在于创建有利于引导基金发展的外部环境和条件。一方面，要尽快探讨出台符合创业投资行业特点的创业投资企业税收实惠政策，以降低创业资本的获得成本，从而提高创业资本的平均收益水平；另一方面，建立私募股权投资基金高级从业人员诚信档案。注意私募股权投资基金高级从业人员诚信记录，使声誉机制发挥作用，提倡诚信和依法经营，对出现过诚信不良的高级管理人员进行从业限制，不断完善职业经理人市场体系。 参考文献： 1.何小锋.私募股权投资基金理论与操作M.中国发展出版社，2022 2.盛希泰.点石成金-PE开创金融投资新时代M.广东经济出版社，2022 3.赵光明，郭金童.政府引导基金的准入机制构建J.商业时代，2022（19） 4.顾骅珊.政府设立创业投资引导基金的运作管理模式探析J.经济探讨导刊，2022（3） 第9页 共9页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页第 9 页 共 9 页