土地流转调研报告.doc

土地流转调研报告_县加快农村土地流转促进土地规模化经营的调研报告 向侃 _县是_市东北部与重庆市_交汇的山区农业大县。全县总面积2595平方公里（耕地面积196万亩）大部分海拔在700至900米之间90%的地区属溶岩地貌地表破碎山河纵横； 250以上坡地占总面积的44%250以上的坡耕地占总耕地的27.3%；活土层厚度低于15cm的耕地占总耕地的60%农业有效灌溉面积20万亩占境内现有耕地的30%。因此我县农业抗御自然灾害的能力较弱农业生产水平难以在短期内得到根本改变。随着社会主义市场经济的不断深入农村经济的快速发展城镇化的不断推进农业现代化水平的逐步提高和分工分业趋势的不断加剧已有的土地承包制度形成的承包耕地面积少、地块分散、农村劳动力离家难离土等问题逐步凸现如何在坚持土地家庭联产承包政策不变和保障农户承包经营权前提下加快农村土地流转促进土地规模化经营？如何在现有条件下提高农业效益和市场竞争力是摆在各级党政面前的重要课题。本文试图通过调研全县土地流转的现状搞清影响土地流转的障碍因素提出促进全县农村土地流转的对策和建议旨在促进我县农业规模化、产业化发展促进农民增产增收。 一、全县农村土地承包经营权流转现状及成效 近年来各级政府和农户对土地流转问题进行了积极探索通过采用互换、转包、转让、出租、入股等形式鼓励农户将土地承包经营权转让给他人耕种。早在家庭承包责任制实施初期全县就有农村土地经营权流转。当时主要是在农户之间为便于耕作进行的承包经营权流转（互换、转包）流转范围小面积少。随着农业和农村经济的不断发展特别是上世纪九十年代以来农村劳动力大量向二、三产业转移农村经济结构和社会结构发生了很大的变化农村土地流转呈现出面积大、规模化的趋势。 （一）流转现状 1、县乡党政高度重视土地流转。全县上下把促进和规范农村土地流转作为落实农村土地政策、提升农业竞争力和农民增收的一项重要措施促进了农业的规模化经营和标准化生产。截止20_年5月通过对全县19个乡镇152个村（居、社区）的调查汇总耕地流转面积达14.7万 亩（约占耕地面积的7.5%）其中用于种植的9.8万亩、养殖的0.334万亩、其他0.29亩；林地流转面积约2.7万亩。实行规模化经营的耕地面积8.6万亩（占耕地面积的4.4%）主要用于烤烟生产和茶叶产业以及辣椒、蔬菜和中药材种植。 2、土地流转形式多样。从土地流出看当前全县常用的土地流转方式主要有四种：即转包、转让、互换、出租等。其中有偿流转 3.7万亩100元/亩以上的0.7万亩100元/亩以下的3万亩；无偿流转0.88万亩。全县土地流转的特点是连片流转、向大户和生产能手流转、向企业主流转。 3、土地流转主体多元化、跨区域化。从土地流入对象看主要有农业产业龙头企业经营型、种养大户经营型、普通农户经营型等三种土地流转模式。如碧丰的8200亩林地流转到顶箐方竹笋有限公司经营、0.3万亩白蒺中药材基地流转到100多户农户经营、3.3万亩茶叶基地流转到县内外几十个大户经营、30 亩以上烤烟土地流转到500余户大户经营等形成了跨乡镇跨县域的土地流转良好态势。 （二）流转成效 1、促进了农业的规模化经营。通过土地流转不但较好地满足了一些从事非农产业农户既不愿放弃土地承包经营权又不愿经营土地的要求而且还满足了一部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的产业大户、工商业主、经营能人等集约经营土地的愿望实现生产要素的合理配置激活了市场农业促进了农村的分工分业。如碧丰100多亩辣椒基地瑞溪樊_的4000 亩烤烟、茶场、辣椒基地市坪袁霞的360亩烤烟基地；_、乐俭、中观、土坪、俭坪、安场、凤仪、小雅等多数乡镇都有通过土地流转实现农业产业化经营的成功范例。全县现有农业(含种、养、林)大户共计1万户涉及耕地14.7万亩林地近7万亩的农业产业规模化经营。这一模式的运作既一定程度上改变了农户生产受其自身经济条件、科技水平、劳力、市场风险等因素的限制又对农业生产水平的提高效益农业的发展具有积极的现实意义。 2、促进了农村劳动力转移有效地减少了土地撂荒。在保证农民土地承包经营权的基础上通过农村土地承包经营权流转的方式既可以将农民从土地上解放出来从事效益更高的工作又可以维护农民的土地承包权益解除农民离土离乡的后顾之忧有效减少了土地撂荒提高了土地利用率和产出率从调查结果看全县外出人口达18万人占总人口的30%使我县常住农业人口为38.8万人其中劳力18.3万人劳均占有耕地从1.95亩变为3.83亩提高了劳均耕地占有量农产品走出了入不敷出的困境。 同时大量的劳动力外出促进了我县“尹姑娘.珍汉子”的劳务经济品牌。 3、有利于农业科技的普及和推广。通过土地流转土地经营形成一定规模使科技的扶持有了落脚点调动了高新技术进入农业领域的积极性形成规模经营的农户和业主促进了多种农机具和优良品种及先进实用技术的普及和推广提高了农产品竞争力增加了农民收入。如全县1万个大户拥有旋耕机416台拥有标准化智能烤房3500余间（占全县智能烤房的50%）集群式烤房今年7月5日前建完后1178间。烤烟生产土地流转30亩以上大户500户共计流转面积2.3万亩。 4、培育了一批新型农民。企业和外来业主进入农村后其生产和经营的过程有利于改变农村的传统思想观念先进的经营管理理念、生产技术和市场意识对农民起到了潜移默化的作用改变了农民传统思想观念。农民在受聘务工的过程中以及与企业的业务交往中自觉不自觉的得到磨练学到了先进的生产技术和管理经验。农村中的“田秀才”、“土专家”等各种能人在土地流转中产生并大显身手。 5、林地和四荒地得到了一定利用。全县在土地流转利用面积中利用林地近2万亩利用四荒地3000余亩最大限度地发挥了土地资源。与20_年相比土地撂荒下降了5个百分点（现调查为1.3万亩）约占总耕地面积的5%。土地流转使林地和四荒地得到了一定量的利用。 二、全县土地流转存在的问题 农村土地实行家庭联产承包责任制20多年来顺应了农村生产力发展的要求促进了农村经济的快速发展。但随着市场经济的深入和市场化的推进土地家庭承包责任制在一些地方已不适应农村经济的发展形势 土地流转自然发展起来同时也产生了一些问题和矛盾。为了推进土地科学合理流转促进农村经济健康有序发展中共中央于20_年下发了关于做好农户承包地使用权流转工作的通知20_年8月又出台了中华人民共和国土地承包法。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织承包权归承包农户使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业产业化经营规模过小、农地抛荒闲置还优化了土地资源促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动促进了农村经济的发展加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。通过对全县的土地流转调研分析反映出目前我县农村土地制度及土地流转存在许多问题和矛盾。 （一）农村土地产权不清晰。宪法第十条规定：“农村和_区的土地除由法律规定属于国家所有外属于集体所有”。中华人民共和国土地管理法也规定土地属于三级所有即“乡镇集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定集体有“乡镇、村、村民小组”三个层次在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有对农民来说某种程度是虚无的。从所有权主体看村委会作为当地村民的社区性自治组织充当集体土地财产的所有者代表在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下土地集体所有往往成为实际上的 村主任或村委会少数人所有。从实践看借集体之名违背农民意愿对土地进行大面积流转的事实大量存在甚至流转中永久性改变了土地用途；农民在土地流转中也存在未批先占、少批多占的改变土地用途的违法现象。而农民拥有几十年土地的使用权、经营权和收益权却不可以将土地进入非农市场进行交易承包年限内只能传承子孙还有可能随时终止承包使农民长期处于经营土地的不稳定状态之中。加之难以安置、补偿较低、行政强制性改变土地用途的开发流转使土地级差收益从农民流向社会集团或个人而失地农民不断增加贫困人口不断扩大加剧了城乡差别和贫福差距增添了社会不稳定因素。 （二）农村土地制度不完善土地市场化不充分。完善的农村土地管理制度健全的土地市场体系是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前国家出台了国有土地流转管理的相关法律法规却未出台农村集体建设用地流转的法律法规造成集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象一旦发生纠纷则处理难度大土地流转的价格也很不规范全县尚无土地流转合理价格定位。据调查统计全县共计流转土地43.4万亩（约占总耕地的22.1%）,其中100元/亩以上9.2%,100元/亩以下占67.6%,无偿23.2%, 说明外出人员决心向外的动力大导致农业生产质量水平存在一定程度的下滑与不平衡甚至有的地方耕地撂荒现象反弹浪费了大量宝贵的耕地资源。 （三）土地的社会保障功能过强。我县农业人口占总人口的90%由于农村社会保障制度不完善对大多数农民来说承包土地不仅具有就业生存功能而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质好坏在第一次联产承包中基本为平均承包（有按人七劳三分配）。从实践看确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定为国民经济的健康发展做出了重要贡献但同时也导致了农民过分的恋土情结有些农民尽管找到一份较为稳定的工作但因担心未来政策的多变也不原随便脱离土地特别是在土地日渐升值、农税免征和真正兑现农业生产补贴的情况下放弃承包地意味着自己的利益受损。因此农民更加看重自己的承包地。这种过强的社会保障功能明显抑制了土地向大户和能手流转从而阻碍了农业产业规模化经营的进程对农业新技术的大规模推广也不利更不符合社会主义市场经济条件下现代农业和农村经济的发展要求。 （四）土薄坡陡质差效益低制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业。几十年来农产品价格始终处于劣势价位涨价幅度始终在其他产品后面农产品增产农民难增收比较效益低；加上土薄坡陡和气候条件的制约部分农民对承包的土地粗放经营对15cm左右土层厚的土地开展流转、发展集约化经营的愿望不强农民发展现代农业的积极性不高。土地产出率低甚至亏本影响土地的合理流转。 （五）土地流转机制不健全操作不规范。全县土地流转处于自发阶段 无土地流转服务机构流转信息不畅农村土地承包管理部门对土地流转的相关政策、程序、要素、权利义务宣传不力对已经流转的土地引导服务不够到位农民对土地流转的政策知晓率低影响了土地流转的规模和效益；目前全县已经流转的土地多数未按照农业部20_年颁发的农村土地承包经营权流转管理办法执行口头协议占多数即使有书面合同其内容也不完整合同条款、标的不明确权利义务不具体在某些方面不具有法律效力；有的未经村集体经济组织审核同意就进行流转特别是流转达二、三十年的土地不完善好相关手续将带来一定后患。 三、农村土地流转的指导思想、总体本目标和基原则 （一）指导思想：以保障农民的土地权益和稳定农村大局为出发点以进一步完善土地承包关系为基础以提高土地资源合理有效配置、促进农业产业发展和农业增效、农民增收为目标坚持科学发展观建立“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的土地流转机制提升农村土地规模化经营水平加快现代农业发展进程促进经济、社会、生态协调发展促进社会主义新农村建设。 （二）总体目标：通过农村土地流转提升全县农村土地规模经营水平和农业产业化水平促进土地资源的优化配置提高土地利用率和产出率提高农产品优质率和商品率。到20_年全县农村土地规模化经营达到总耕地面积的20%以上农业产业化经营整体水平处于全市前列。 （三）基本原则： 1、稳制、分权、放活的原则。农村土地流转和发展规模经营要稳定家庭承包经营体制在不改变土地承包关系的前提下实行土地所有权、承包权和 土地使用权分离创新流转机制探索有效形式放活土地使用权。 2、依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地流转和发展规模经营要按照法律法规进行要严格保护耕地和基本农田不得改变土地的农业用途。要充分尊重农民的意愿不得强迫或阻碍农民流转土地。流转应坚持等价有偿确保农民的利益和生产生活的稳定。 3、集中、规模、增效的原则。农村土地流转和农业产业发展应立足于土地资源的高效利用实行相对集中、规模适当并注重土地与其他生产要素的优化配置提高土地利用率、产出率促进粮食增产、农业增效和农民增收。 4、管理、规范、有序的原则。在推进农村土地流转和农业产业规模经营的过程中要设立专门机构管理和指导建立健全土地流转的各项规章制度强化土地流转信息服务规范土地流转合同及时调解土地流转纠纷维护双方利益确保土地流转和规模经营有序开展。 四、农村土地流转的对策及建议 1、加强领导提高认识。各级党委政府必须高度重视把土地流转工作纳入农业农村工作的重要内容和重要议事日程尤其是土地流转管理部门和经营部门要在农业生产过程中加强管理和指导；充分认识土地流转的方式和作用掌握流转过程中的原则、程序和方法。 2、加大宣传注重指导。要大力宣传中华人民共和国土地法、中华人民共和国农村土地承包法、农业部颁发的农村土地承包经营权流转 管理办法以及中共中央、国务院关于土地的相关政策和措施解除农民对土地流转的后顾之忧；在实际工作中要注重宣传引导农民如何进行土地流转。 3、依法运作确保流转程序。 中华人民共和国农村土地承包法第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。一是要健全组织机构。为了解决农村土地流转信息不畅的问题可在县乡镇农业部门建立“土地流转服务中心”和土地流转仲裁机构按照农村土地承包经营权流转管理办法履行乡镇人民政府对土地流转工作的指导、调控和管理职能提供政策咨询、信息服务、规范合同、办证签章等免费服务为农村土地流转当好“红娘”。二是要健全工作制度 。全县要根据实际情况制定切实可行的土地流转实施细则或者土地流转具体办法以及土地流转程序图规范土地流转程序要切实保障土地流出方的利益建立土地流转风险保障金制度。土地流转合同签定后经营业主每年要向流转中心交纳一定数量的风险保证金以防业主因经营困难等原因无法向转出方兑现租金而引发纠纷合同到期无纠纷发生风险保证金如数退回。三是要建立信息网络。各村可确定一位信息员负责收集、发布土地流转供求信息协助办理土地流转手续或代理土地流转；以村为单位定期收集、发布土地流转信息建立土地流转台帐；以乡镇为单位建立土地流转信息库土地流转服务中心定期通过多渠道发布和上报土地流转供求信息。市县两极要在土地、农业部门设立专门的股室明确专人专抓土地流转工作。四是要建立中介组织。建立土地流转中介组织制定其职责制度专门为土地流转人服务并引导流转的 土地发展农业产业化经营项目着重解决农户与农户之间、农户与村集体之间的土地流转速度、规模、效益问题真正解决农户与市场之间的利益问题。 4、制定鼓励政策激励土地流转。借鉴外地开展土地流转的先进经验可由市县两级制定出台扶持专业合作社、种植大户、土地转让农户和集体土地流转的鼓励政策以激励农民进行土地流转发展土地规模经营。对受让农户土地流转达到50亩及以上的每年每亩可给予适当的奖励补助；对受让集体土地流转达到500亩及以上的每年每亩可给予适当的奖励补助。对发展土地规模经营的龙头企业和大户可在有关农业项目的分配上优先考虑还可对其进行贴息贷款、增加贷款额度等。对转让土地的农民要着重研究其生活保障措施以消除他们的后顾之忧。 5、积极创造条件促进农村土地有效流转。   要大力发展农村第二、三产业就地转化农村劳动力；要通过劳务输出使农村剩余劳动力逐步脱离土地从农村走向城镇；要加强劳务培训大力实施“阳光工程”推动农村劳动力向外转移；要加大农业项目、招商引资力度用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。要不断增加农业水、电、路等基础设施投入降低农业经营风险提高农业经济效益逐步形成土地流转长效机制。 6、完善农民工社会保障体系建设。农村剩余劳动力对土地的依赖性很强一个重要原因就是担心就业不成功可能失去经济来源无法生活所以经常出现“离乡不离地”的情况。为此必须建立社会化的保障体系像医疗保险、养老保险、失业保险等必须全面建立并引导农民认识和信任社会化保障体系的功能和作用降低农村劳动力对土地的依赖性 从而实现有效的转移促进农村土地的集中便于实现土地的集约化、规模化经营。 7、完善农村土地使用权流转的法律法规。国家在农村土地承包权中存在法律缺陷应尽快加以完善。一是在民法中确立农村土地使用权流转的主体；二是在有关财产法中确立农村土地承包经营权是一种财产权、他物权（根据是物权法）并明确农村土地使用权转让是物权行为；三是制定土地流转的格式合同规范农村土地承包的使用权转让行为。 综上所述全县各级党政和农业部门在积极实践、努力探索土地流转的过程中产生了“农业专业合作社”（安场镇、市坪乡）、“土地股份合作制”（新州镇、市坪乡、乐俭乡等）这是近年来在农村土地流转农业产业化建设中创造的新事物是值得肯定和推广的。他们的基本做法是： （1）村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化明确每个社员的股份经营收益按股分红。其主要特点是在村集体经营性资产折股量化的基础上将农户承包的土地也折股量化设置土地承包经营权股。有的按不同类型土地参考价为依据有的经评估确定土地价值然后折价作股从而参与收益分配实行一人一票制。 （2）农户土地承包经营权股权化。特点是将发包给农户的承包经营权作股组建新的股份合作组织对入股土地实行统一规则、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。 （3）农户以土地承包经营权参股。特点是农户以承包地折价参股。采取保底收入、盈余分红形式农民既可承包产业项目又可在自己的土地上打工并优先在产业项目中就业。 我县在发展茶叶、烤烟、辣椒和中药材等产业中有效促进了农村土地经营权流转充分说明：通过土地租赁实现土地流转发展农业产业化和规模化经营。土地租赁可以规避农户气候风险和市场风险是土地流转的一种有效形式是推行土地经营权流转的有效途径。（作者系县委办副主任、政研室主任）第 16 页 共 16 页