农村土地制度改革思考与研究.docx

农村土地制度改革思考与研究 农村土地制度改革思索与探讨 内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革阅历的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境改变引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。 关键词：农村 土地制度 探讨 土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的改变，改造传统农业，发呈现代农业，已成为农业发展的必定趋势。总结农村土地制度改革的阅历，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的雄伟目标具有重大战略意义。 一、农村土地制度改革的历史进程 新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经验了四次大的变革，逐步探究建立起农夫集体全部制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。 第一次变革：从封建地主全部和租佃经营向全部权与经营权相统一的农夫全部制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的共同纲领，要求有步骤地将封建半封建的土地全部制变更为农夫的土地全部制，实现耕者有其田。1950年通过的中国土地改革法，为这次土地制度变革供应了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农夫全部和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农夫成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度支配适应了当时农村生复原产力的客观要求。 其次次变革：从全部权与经营权相统一的农夫全部制和农村家庭经营体制向土地集体全部、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置， 1953年起先了农业合作化运动，在不变更土地个体全部权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社 (初级农业合作社)，由合作社统一经营，农夫按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农夫将土地全部权和经营权无偿入社，农夫成为合作社的劳动者，形成全部权与经营权相统一的合作社集体全部、集体经营土地制。1958年夏秋之际起先的人民公社化浪潮，推动形成了“三级全部、队为基础”的土地全部制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了肯定主动作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、安排的平均主义和农产品安排流通制度，严峻挫伤了农夫生产主动性，渐渐形成农产品全面短缺的局面。 第三次变革：从集体全部、集体统一经营向全部权与经营权适度分别的集体全部制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的安排经济体制。1978年，我国汹涌澎湃的改革开放先在农村获得突破，一些地方创建了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体全部制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。 第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的宪法修正案，解除了土地运用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过土地管理法和制定物权法、农村土地承包法等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法实行转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。 二、农村土地制度改革的主要阅历 土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农夫的神经。改革开放以来，从基本国情动身，敬重农夫首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必需长期坚持的胜利阅历。主要阅历有四条： 第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民全部制和劳动群众集体全部制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家全部和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地运用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。 其次，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的改变，必需不断完善农村土地制度，给予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。 第三，必需坚决维护农夫的根本利益不放松，保证农产品供应足够。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食平安的重要保证，也是农夫的命根和饭碗。中国无农不稳，农夫无地不稳。维护和增进农夫利益是农村土地制度改革的动身点和落脚点，在操作上必需把制度创新和维护农夫根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农夫收益稳步提高。 第四，必需切实敬重群众首创精神，按部就班推动农村土地制度创新。农夫是农村生产力中最活跃的因素，是土地的干脆生产经营者，农村土地制度必需反映农夫发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累阅历后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。接着推动农村土地制度改革，仍旧要发挥群众的创建力，实行农夫自发探究与政府推动相结合的方法。 三、现行农村土地制度存在的冲突和问题 随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流淌开拓空间；发呈现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的很多冲突和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转逆境。 1、产权不清楚，农夫的权益简单受到侵害。 土地产权是人们在土地占有、运用、转让、收益安排方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权支配可以胜利地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农夫的生产主动性，促进了农村和整个经济的旺盛。承包地不仅是农夫重要的生产资料，而且是农夫最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在肯定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，全部权主体界定不清，内容界定不完整。 目前农村土地全部权主体呈现多样性。我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的中华人民共和国农村土地承包法第16条规定，承包方享有下列权利:依法享有承包地运用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体全部，但各级管理处置权却由国家驾驭，集体全部名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地运用方面的监督、管理和调控实力也就特别有限了。土地管理法第十条规定：“农夫集体全部的土地依照法律属于村农夫集体全部的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体全部权界限非常清晰，然而事实上，我国农村集体土地全部权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家全部的农村土地详细由哪一级政府代表国家行使全部权；另一方面，农夫集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权事实上由国家驾驭。从产权内容来看，农村土地全部权不完整，现行法律只将占有权和部分运用权给予集体经济组织等农村土地的全部权人，并且限定了运用方式即发包给集体经济组织成员，全部权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人接着承包，从法律上确认了农夫对土地长期依法占有、运用和收益的权利；另一方面，法律又禁止运用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农夫土地承包经营权不完整。 当前，为适应发呈现代农业须要而在农村推动的土地流转，特殊是在我国中西部广阔传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农夫就业实力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农夫自身学问技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推动土地制度改革和土地流转，必需根据中心政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农夫对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农夫增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。 2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。 自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员同等取得土地运用权的权利，农村土地承包实行按人口平均安排土地的方法。按人口均分土地的制度支配，由于我国人多地少的特别国情，使得农地经营规模特殊小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。土地规模经营的推动却甚为缓慢，使得农夫增收空间特别有限，同时也给限制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采纳先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必定造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违反，特殊是与当前大力发呈现代农业、提高农业效益相冲突。 现阶段农村土地流转和规模经营形成许多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地经常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一步发展。 土地规模经营的一个特别重要条件就是农夫的自觉和自愿参加，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农夫恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农夫把具有保障性功能的土地仍视为不行放弃的最终防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应实行各种形式深化宣扬土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广阔农村干群的相识，消退广阔农夫的各种疑虑，消退传统的小农意识影响，使他们切实相识到，实现土地规模经营是实现农夫致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。 3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。 在我国，农地流转主要是指农地运用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地运用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不行逆转，这样就产生了土地流转的客观须要。农业用地在转变为非农业用地时，农夫几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农夫双双吃亏。因为农夫没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农夫极度不满。为了解决这方面的问题，中心政府也出台了很多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农夫的利益不一样，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地征用补偿标准，使农夫的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍旧很高，真正消退一些地方政府在土地征用中对农夫利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地运用权流转假如主要是农夫自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、挚友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的运用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的状况下，由于农夫个人或家庭获得土地流转收入较少，其主动参加市场的动力不强，在市场交易谈判中也就简单处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必需建立农地运用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实状况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不刚好，无法真正建立起土地供应者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农夫只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农夫找不到租赁者，而肯定经营实力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。 土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流淌难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且实行转让的方式流转土地承包经营权必需经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在许多无形的制约。 4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。 犹如一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必定会成为强者掠取的对象。土地承包法事实上显示了国家、集体和农户对土地全部权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体全部制的弊端，但又想接着 维持集体全部制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清楚界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力气就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农夫会受到利益的侵害，而法律原来想减弱的“集体”力气却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发觉，地方政府和乡村干部对土地限制的强度确定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中心土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐藏信息的实力，除非有告状事务（特殊是集体“上访”事务）发生，上级部门并不订正下级的违法行为。从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、全部权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在肯定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于全部权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、运用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。 此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻改变。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农夫转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。 目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境改变引起的，从根本上解决这些问题，必需进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探究，积累了有效的做法和阅历。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地运用权作为抵押、担保、出资入股的条件。 四、农村土地制度改革的基本着力点 统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流淌开拓空间；发呈现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必需建立归属清楚的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益爱护制度。 第一，建立归属清楚、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家全部制和劳动群众集体全部制相结合的全部权制度，其中国家全部的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体全部制包括农村集体全部、村内两个以上农夫集体全部、乡镇农夫集体全部等三种形式。进一步明确农村土地全部权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家全部的农村土地全部权，科学界定农村土地全部权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地全部权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地运用权作为抵押、担保、出资入股。 其次，探究建立农村土地运用权评估制度。敬重农夫对承包土地的长期运用权，发挥市场在农村土地运用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的阅历，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地运用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。 第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得阅历后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到肯定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家根据剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地全部权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分根据市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。 第四、正确划分政府和市场在农村土地管理中的作用。进一步转变政府职能，削减政府对农村微观经济的干预，发挥市场促进农村土地资源优化配置的作用。政府应通过制定法律法规、土地利用规划等，调控农村土地用途结构，保证国家粮食平安；依法进行农用地转用审批和监督检查，维护农村土地运用权市场秩序；出台相关政策，引导农村土地集约化经营，转变农业发展方式。农村土地产权交易、土地资源配置等应在完善市场规则的基础上逐步交由市场机制解决。 第 五、加快完善农村土地法律法规体系。抓紧修订土地管理法、土地承包法、物权法以及农村土地相关法律法规，消退法律法规在农村土地制度规范上的冲突，明确原有农村土地全部权主体、权能等方面的模糊规定，并为深化农村土地制定改革留有法律空间。在此基础上，领先在经济特区、国家改革试验区推动农村土地制度改革试点，就农村土地运用权市场定价机制、价值评估制度、运用权流转机制以及农村土地运用权转让、抵押担保、出资入股等重大问题进行试验，条件成熟后制定统一的土地法典，将城乡土地的产权归属、产权功能、权利义务、运用权流转程序等纳入一部法律。同时修订公司法、担保法等相关法律，逐步形成以宪法为原则、城乡土地法典为主体、相关法律法规有效连接配套的土地法律法规体系。 农村土地制度改革思索与探讨 农村土地制度改革 中国农村土地制度改革探讨 深化农村土地制度改革 农村土地制度改革若干建议 农村土地制度改革影响深远 中国农村土地制度改革 中国农村土地制度改革 征地乱象与农村土地征用制度改革 我国农村土地产权制度改革探讨 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