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国内外土地开发整理调查研究国内外土地开发整理调查研究（一）（一） 国际开展土地开发整理的经验国际开展土地开发整理的经验荷兰农村土地开发整理方面已具有 60 多年的历史，他们在实施土地开发整理的过程中，始终坚持使农场主和当地居民的个人利益与社会利益达到协调一致的原则。如荷兰1985 年颁布实施的荷兰土地整理条例，就明确土地整理要全面地保障农村地区的各种利益，并给予地方政府决定土地整理项目实施的权力，即土地整理项目的选择和立项的决定权由项目区中多数土地所有者和使用者控制。土地整理委员会必须包含项目区内土地所有者和使用者的代表，并制定了土地整理项目规划的协商与公示制度。荷兰土地整理条例还要求土地整理委员会在制定规划的过程中，必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建议，并在土地整理规划中设立必要的措施以保护土地景观。在土地整理的初期强调增加农田的平均场地尺寸，以及土壤改良、排灌系统的改善、建立高质量的农田基础设施等农业经济性指标。近些年来荷兰土地整理工作的重心已逐渐转移到保护农业生态环境、美化土地景观，以及建设户外娱乐设施等方面。二次世界大战之后，西德农业生产落后，农业耕作单元较小，农场平均耕作土地面积只有 8 公顷，且土地插花、零碎分散现象普遍，这严重地阻碍了西德农业机械化、农田基本建设和农业生产专业化的发展。为了改变这种农业落后的现状，西德政府实施了以“土地整理”、“农业结构调整”为核心的“绿色计划”，使土地集中与农业现代化均衡发展，并坚持土地集中与水利、道路、电力和住宅区等农村基础设施全面规划、协调进行的原则，综合实施土地整理与农村居民点整理（如农户升级与搬迁、建立集约化的大农场等），从而使西德的农业生产率得到提高，农业劳动收益显著增加，农业生态环境质量和农村生产生活景观得到改善。如西德 1950 年一个农业劳动力只能供养 10 个人（10×800 kg 食物），1990 年一个农业劳动力就能供养 89个人（89×1300 kg 食物）；谷物的单位面积产量由 1950 年的 2580 公斤/公顷，增加到 1990 年的 5607 公斤/公顷，增加了 1.7 倍。与此同时，在土地开发整理与农业结构调整的过程中，逐步建立了农业科研、技术推广与咨询等社会化服务体系。总之，德国土地整理程序规范而严格，即制定土地整理规划、明确土地产权归属及其利益、具体实施土地整理规划、核算并评估实施土地整理的效益。一项平均规模和中等难度的土地整理项目，其实施所需要的时间可达 10 年以上，这样确保了土地整理在建设可持续农业中发挥重要的作用。美国和法国作为世界农业生产大国，它们主要通过土地开发整理使农业生产规模不断扩大和农业生产专业化。如美国在 20 世纪中期通过土地开发整理，在中部大草原地区建成了著名的小麦生产地带（生产全美国 70%以上的小麦）、玉米生产地带（生产全美国45的玉米）、棉花和烟草生产地带，在加州谷地建成了著名的果品生产基地。法国则根据各地自然环境条件，将全法国划分为 470个农业专业化生产经济区，极大地提高了农业生产率和农产品的市场竞争能力。韩国是人多地少的国家，其经济和农业生产发展的历史对我国具有重要的借鉴意义。早在 20 世纪 60 年代韩国农业经营规模小，农户居住分散，并出现了农村人口“弃农离农”的现象，农村缺乏中坚农户，农业生产后继乏人。这种现象与我国福建省、浙江省等经济相对发达的农村现状相类似。韩国社会的这种快速工业化和城市化发展历程，也导致了自然环境质量的恶化、农业人口的“妇女化”和“老人化”、 农业劳动生产率低下、 农业经济恶化等问题。 为了有效解决农业和农村问题，韩国政府制定一系列加强和扶持农业的政策，在充分调查区域地形、土壤、水利等农业基础设施的基础上，采取以下土地整理措施：一是通过实施土地的集约化利用提高土地利用率，还限制企业及个人将农用地转移到农业以外的用途，防止农用地的休耕或弃耕；二是鼓励农用地所有权、租借权的转移和农用地的委托经营，以有效扩大农业生产规模，提高农业生产的效益；三是加强农业和农村生活基础设施建设，开发和普及环境协调型的农业技术（即将现代生物工程技术运用到设施园艺、花卉、植物工厂、食用菌生产、特产农业等方面），以消除城乡差别，使农民安居乐业，农业得以稳定发展，农村得以持续繁荣。日本也是人多地少的国家，在 20 世纪中期快速工业化和城市化的过程中，农村农业的发展也经历了曲折的发展过程。日本随即开始了土地改良，其中心内容是田间整治、道路与排灌系统整治和市町村组合等。日本经过这样广泛的土地改良，使农用地的水利设施、道路系统得到改善，同时促进了农业多种经营的发展，如水库养鱼、田间周边造林、明渠封顶作为停车厂等。既增加了农业收入，又有效地保护了农业生态环境。综上所述，国际土地整理工作具有以下特征：强化农业基础设施建设，以改善农业生产的基本条件，提高了农业生产率。日本在实施农业开发及其土地改良之后，基本上实现水田排灌化，水稻生产过程的机械化，使得日本基本实现了蔬菜、水果和畜产品的自给，粮食的自给能力也大大增强。美国在实施田纳西流域开发计划之后，使流域内适宜种植小麦、 大豆、 玉米等耕地上农作物的生产率成倍增加。 增强了农产品的国际竞争能力。日本通过实施土地改良以及韩国实施土地整理，均大大地降低了农业生产成本。如日本水稻生产成本降低了 60，从而极大地提高了稻米的国际竞争能力。 创造就业机会、 提高农民收入。 泰国通过对贫困农村实施土地开发整理和农业综合开发，使 5700 多个农村的百万农民摆脱了贫困。韩国通过实施土地整理曾经使部分农民的收入超过城市工人的收入，并为农民提供了大量就业机会，使农民生产生活条件进一步改善，在一定程度上扼制了农村青壮年劳动力流失现象，减缓了农村人口向城市迁移集中的进程。改善了农业生态环境质量和农民的生活条件。如日本在实施山区土地开发整理的过程中，十分重视保护森林资源，使山区水土流失得到有效控制。韩国则将改善农业生产环境、美化农业景观、改善农民生活条件作为农村土地开发整理的重要标志，使农民告别了传统的草房建筑而实现了农村电气化。由于世界各国的自然环境、社会发展历史、 经济发展水平、 社会制度、 人口与文化的差异，其土地整理的组织管理、规划与实施、费用分摊与效益评估标准各不相同，因此，国外的土地开发整理只能给我们以启示和借鉴的作用。21世纪世界农业发展的基本方向是创建可持续农业，即就是一种能生产出足够的食物和纤维，以满足当代人的需要，又不破坏甚至能够保护自然资源和改善生态环境，从而保证满足今后世世代代人需要的农业生态系统。由此可见，当今国际土地开发整理的发展趋势：一是强化农业基础建设，提高区域农业综合生产能力及其农产品的市场竞争能力；二是改善农村生态环境质量，创建可持续的清洁化大农业生产模式；三是通过优化区域土地利用结构以美化农业生产景观（或土地景观），通过发展绿色、生态、可控农业(设施农业)创建国家级现代农业科技示范园区。（二）（二） 国内兄弟省市开展土地开发整理的经验国内兄弟省市开展土地开发整理的经验主要介绍国内社会经济较为发达的省份，如福建省、浙江省、河北省和上海市开展土地开发整理方面的经验。福建省已经在土地开发整理的实践中，建立比较完整的省级土地开发整理规章制度，并用于指导土地开发整理工作。其主要实施机构是福建省土地开发整理中心（国家全额拨款的事业单位），其下设综合、 项目、 稽查、 技术和储备五个科。其中综合科（办公室）的主要任务是协助中心领导组织、协调中心的日常工作；项目科主要任务是项目立项审查、预验收和围垦管理；稽查科主要任务是核查工程质量和资金管理；技术科主要任务是控制工程设计和设计变更；储备科主要任务处理原来地产中遗留问题、收集欠债、围垦费用和负责耕地占补平衡。福建省的主要经验有：初步建立了土地开发整理项目实施的“四查制”，即一是查内业：在项目动工 10%后，核查项目的施工组织与计划、 项目等级、 经费计划、 总结与管理、开发整理标准等，并对不合格者下发整改通知书，要求在规定期限内反馈；二是查质量：在项目完成 35%左右时，检查土地开发整理的施工程序，是否按规划设定的方案实施，并预判未来的耕地质量状况；三是查中期拨款，土地开发整理的款项是否专款专用，并预判其使用效果；四是查工程进度及工程质量，在项目完成 70%80%左右时，进行预验收前的一次核查。以土地开发整理项目区为平台，创建现代农业生产的新模式。如福清市土地整理中心则将整理后的土地，以承包的方式分配给相关农民，同时鼓励农民作为“地主”将其承包土地租赁给“企业”，如精准农业公司等，开展以水果、蔬菜和花卉为代表的劳动力密集型产品的生产。土地承包者(即农民)又以打工的方式参与“企业”，如精准农业公司等的生产劳动，从而使农民成为事实上的产业工人。在这样现代化的农业生产过程中，农民一方面获得了固定的收入，另一方面又学到了现代农业生产技术，并且能够了解农产品的市场状况，同时又能监督“企业”等使用土地经营农业生产的单位是否采取了科学合理的农业生产方式，以确保土地质量和农业生态环境不受损害。实践证明，这种建立在市场经济体制之上的农业经营模式，已经成为塑造社会主义新农村、新农业、富裕新农民的一项根本措施。在土地开发整理过程中初步设定了土壤改良的内容，主要是针对围海造田的土地必须实施土壤改良，在福建省长泰县雪美洋土地整理项目中就有土壤改造（改良）工程的内容，以确保土地开发整理的增产增收作用。浙江省是国内开展土地开发整理较早的省市，浙江省从1998 年开始就把土地整理和标准农田建设作为实现农业和农村现代化的基础工作来抓。全省通过土地整理已建成了标准农田 1000 万亩以上，从而使土地开发整理在以下三个方面发挥了显著的作用：一是经过土地整理增加了耕地面积确保了耕地占补平衡指标的实现；二是解决了基本农田建设的大部分资金来源；三是结合土地整理建成了标准化的基本农田；四是促进了农村经济的持续发展和农民生活水平的不断改善。在当地土地开发整理被老百姓誉为“有史以来规模最大、 投资最多、 影响最好、 效果最佳的德政工程、 民心工程”。如今在浙江省土地整理工作已深入人心，成为全社会的共识和广大群众自觉行动。浙江省的主要经验有：立足土地整理建设现代化农业园区。如浙江省湖州市从土地开发整理入手，融农业规模经营、 先进农业科技、 产销配套的服务体系、 科学化的管理模式为一体，通过土地整理逐步将耕地建成田成方、渠成网、林成行、 路畅通、 机电配套、 责任到人的高标准、 高产出、 高效益的现代化农业园区。在土地整理中使土地使用权流转得到健康运行，使经过整理的高标准农田向种田能手集中，从根本上消除了农田撂荒现象。 在湖州最初建成的 15个农业园区中，有 8 个园区实行大户经营为主，有 4 个园区实行集体承包经营，有 3个园区实行“双田制”，即口粮田和商品粮田经营，其中口粮田是必须种的责任田，商品粮田则可由种田能手承包经营。这样就促进了农业生产的集约化和经营的规模化。在土地整理过程中，土地管理部门与农业、林业、 水利、 财政、 环保等相关部门相互协调、 各司其职，湖州市在土地开发整理项目的规划、设计、实施及后期使用管理方面坚持相互协调、统筹考虑各方的意见和利益。有条件的土地整理项目可吸收社会资金参与投资建设，切忌一哄而上，已形成了科学规划、 精心组织、 择优选项、 坚持标准、 确保质量的土地开发整理原则和思路。河北省自 1999 年实施土地开发整理以来，已累计实施各类土地开发整理项目 1600 多个，新增耕地 68 万多亩，确保了全省耕地占补数量的平衡。河北省土地开发整理工作的主要经验有：规范土地开发整理项目的立项。在强化项目立项规章制度研究的基础上，明确要求土地开发整理项目立项必须符合土地利用总体规划和土地开发整理专项规划并在立项上对革命老区、贫困山区、京津周围地区和土地管理工作好群众积极高的地区倾斜，同时要确保土地开发整理与生态环境建设、退耕还林还草建设的协调，对于土地权属不清、土地管理工作落后、施工质量没有保证的项目不予以立项；规范土地开发整理项目的实施过程，河北省国土资源管理机构相继制定出台一系列规范性文件，使项目实施管理有法可依、有章可循。对于国家投资项目实行项目法人制、 公示制、 招投标制、 合同制、 监理制，对项目从启动、实施建设到验收进行全程跟踪督察，以确保土地开发整理的质量。规范项目验收和资金管理，制定土地开发整理项目初验和终验的标准体系，对每个项目的验收均科学地组织、听取专家的意见，实行验收责任终身追究制度。对土地开发整理项目设立专用资金帐户，而且资金的使用、报帐、施工合同和工程监理报告相互衔接，确保土地开发整理资金的专款专用，有效防止资金被滥用或挪用的风险。自 1990 年以来，上海市城市土地开发总量已有相当规模，特别是浦东开发以来，上海市已成为全球最大的建设地区之一。因此，上海市的土地开发整理对北京市也有重要的借鉴意义。现就上海市郊区的土地整理为例，简单归结上海市土地整理的主要经验如下：将土地整理与农业示范园区、一级基本农田整治相结合，以发挥土地整理的最大效益；建立农村建设(农民建设房屋)用地的管理制度，即今后农村建设房屋一律由各乡镇按照建立“中心村”的规划，进行“统一布局、 统一设计、 统一建造、 统一公建配套”，个人建房不批地。鼓励农民在集镇或中心村购买房子，对将旧房子拆除使宅基地还耕的农户，在购房价格上给予优惠。对于外地人不得建房和购房，引导他们购买集镇的商品房；结合园区规划和中心村规划合理安排农村集体副业和村办工业用地，对现有的利用率不高的农村建设占地，要从市场经济发展需求的角度通盘考虑、全面调整、合理布局，并进行分期分批地拆除、整顿和转制，或利用老企业的场地兴办新企业，促使农村副业工业用地向工业园区集中。