数字经济治理白皮书（2019）.pdf

数字经济治理白皮书数字经济治理白皮书 （20192019 年）年） 中国信息通信研究院中国信息通信研究院 2012019 9年年1 12 2月月 版权声明版权声明 本白皮书本白皮书版权属于版权属于中国信息通信研究院中国信息通信研究院，并受法律保，并受法律保 护护。转载、摘编或利用其它方式使用转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观本白皮书文字或者观 点的，应点的，应注明注明“来源：来源：中国信息通信研究院”中国信息通信研究院” 。违反上述声。违反上述声 明者，本明者，本院院将追究其相关法律责任。将追究其相关法律责任。 前前 言言 数字经济治理是国家治理在数字经济领域的生动实践， 是国家治 理的重要组成部分。 党的十八届三中全会首次提出了国家治理体系和 治理能力现代化的重大命题， 党的十九届四中全会第一次全面阐释了 推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、 总体目标和重点任 务，为数字经济新形势下推进国家治理现代化作出了重大部署、指明 了方向。 数字经济的蓬勃发展，给经济社会带来了颠覆性影响。无论是从 生产组织形式，还是从生产要素等方面来看，数字经济都是一种与农 业经济、工业经济截然不同的经济形态。尤其是数字经济的数据化、 智能化、平台化、生态化等特征，深度重塑了经济社会形态，引发了 数字经济治理的根本性变革。传统的治理理念、治理工具等，均面临 前所未有的挑战， 而且这些挑战是全球数字经济治理面临的共同难题。 在此背景之下，寻找数字经济治理的准确定位，构建适应全球数字经 济发展趋势的治理体系，具有极大的紧迫性与必要性。 数字经济治理议题繁杂，本报告并未涵盖全部内容，而是基于数 字经济典型特征， 聚焦于全球关注度极高且在治理实践上有重要进展 的数据治理、算法治理、数字市场竞争治理、网络生态治理这四大议 题。未来，各国对于数字经济治理话语权的博弈将日趋激烈，全球数 字治理体系将在探索中不断完善。 目目 录录 一、数字经济治理的形势与挑战一、数字经济治理的形势与挑战 . 1 1 （一）数字经济成为经济高质量发展的重要动能 . 1 （二）国家治理对数字经济治理提出新要求 . 2 （三）全球数字经济治理话语权博弈日趋激烈 . 4 （四）数字经济新特征带来四大治理挑战 . 5 二、数据治理的态势与特点二、数据治理的态势与特点 . 8 8 （一）全球个人信息保护制度与执法实践不断丰富 . 8 （二）数据跨境流动领域国家间主权冲突问题凸显 . 11 （三）非个人信息自由流动规则助力建构数字市场 . 13 （四）中国积极推进个人信息保护立法与实践 . 15 三、算法治理的态势与特点三、算法治理的态势与特点 . 1616 （一）算法价值观问题受到全球各国关注 . 17 （二）提高算法透明度和可解释性成为各国努力方向 . 18 （三）各国对算法治理仍处于探索阶段 . 20 （四）我国积极引导算法向善 . 21 四、数字市场竞争治理的态势与特点四、数字市场竞争治理的态势与特点 . 2323 （一）美国对数字平台反垄断监管由宽松转向审慎 . 24 （二）全球数字市场竞争监管聚焦三大重点方向 . 27 （三）数据集中对竞争的影响仍具有高度不确定性 . 29 （四）我国积极着手破解数字市场竞争监管难题 . 31 五、网络生态治理的态势与特点五、网络生态治理的态势与特点 . 3232 （一）网络生态从“自治”走向“法治”成全球趋势 . 32 （二）加强平台在网络生态治理中的作用成为共识 . 35 （三）我国积极推进网络生态多元共治 . 37 六、数字经济治理的趋势与展望六、数字经济治理的趋势与展望 . 3939 （一）强化对数字经济的治理成为全球趋势 . 39 （二）适应数字经济发展水平是各国治理根本出发点 . 40 （三）协同治理的价值将进一步显现 . 40 （四）全球数字经济治理规则博弈正在加剧 . 41 数字经济治理白皮书（2019 年） 1 一、一、数字经济治理的形势与挑战数字经济治理的形势与挑战 当今世界，信息技术革命日新月异，引领生产生活方式的重大变 革。全球数字经济的发展，在为经济社会注入新活力的同时，也催生 了一系列革命性、系统性和全局性变革，给治理带来了前所未有的挑 战。面对这些挑战，如何创新治理理念、变革治理体系，是全球面临 的共同难题。 （一）（一）数字经济数字经济成为经济高质量发展的重要动能成为经济高质量发展的重要动能 数字经济成为全球经济增长的关键动力。2018 年，全球 47 个国 家数字经济规模达到 30.2 万亿美元，占 GDP 比重的 40.3%，平均名 义增速为 9.2%。2018 年我国数字经济总量达到 31.3 万亿元，占 GDP 比重为 34.8%，名义增长 20.9%，高于同期 GDP 名义增速约 11.2 个 百分点，对 GDP 增长贡献率达到 67.9%，贡献率同比提升 12.9 个百 分点。在全球经济下行压力加大的形势下，数字经济的持续稳定快速 发展，成为稳定经济增长的重要动能。未来，伴随着数字技术持续创 新，加速向传统产业融合渗透，数字经济对经济增长的拉动作用将愈 发凸显。 数字经济高质量发展呼唤数字治理体系创新。 习近平总书记指出， “我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段” 。 当前， 互联网、 大数据、人工智能、区块链、物联网、5G 等新技术迭代迅猛，共享 经济、无人驾驶、数字货币等新业态层出不穷，数字经济成为全球经 济增长的新动能。数字经济能否实现高质量发展，密切关系到我国能 否抢抓新一轮科技革命与产业变革新机遇。当前，数字经济发展正面 数字经济治理白皮书（2019 年） 2 临一系列新情况新问题， 亟需加快构建面向数字经济的制度规则体系， 治理好数字经济发展中存在的问题，为经济高质量发展添薪续力。 （二）国家治理对数字经济治理提出新要求（二）国家治理对数字经济治理提出新要求 党的十九届四中全会审议通过的 中共中央关于坚持和完善中国 特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问 题的决定 （以下简称决定 ）明确指出， “推进国家治理体系和治 理能力现代化” 。这为数字经济治理提供了顶层设计与理论指导，也 提出了更高的治理要求。具体而言： 一是 “坚持和完善社会主义基本经济制度， 推动经济高质量发展” 。 社会主义基本经济制度随着实践发展不断完善， 为经济高质量发展提 供了根本遵循。在数字经济领域，新技术新业态新模式的创新发展， 给原有的治理规则造成了一系列不适应。因此，数字经济治理需要加 强制度供给，努力让治理规则更符合数字经济的发展阶段与特性。 二是“强化竞争政策基础地位” 。市场经济的核心是公平竞争， 只有竞争是公平的，才能实现资源有效配置和企业优胜劣汰。因此， 需要强化竞争政策基础地位，以竞争政策来协调相关政策。针对数字 市场的竞争与垄断问题， 数字经济治理需要不断创新垄断规制的理论 基础与政策工具， 为数字经济的规范健康发展创造公平竞争的市场环 境。 三是“健全科技伦理治理体制” 。科技伦理是科技创新与应用必 须遵守的行为准则。近年来，随着科技应用的广泛拓展，科技所引发 的社会规范问题也日益受到关注。 针对算法等技术应用所产生的技术 数字经济治理白皮书（2019 年） 3 价值观与社会伦理等争议， 数字经济治理需对于科技伦理予以充分的 关注，从社会公共利益出发，建立风险防范与约束机制，赋予算法正 确的价值观。 四是“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行 行政管理的制度规则” 。面对高度复杂的数字经济治理，政府的治理 能力受到了严重挑战。技术带来的问题也需要充分借力技术去解决， 因此，数字经济治理应强化科技支撑，依靠互联网、大数据、人工智 能等技术来赋能，不断提高降低治理成本，提高治理效率。 五是 “建立健全网络综合治理体系， 加强和创新互联网内容建设， 落实互联网企业信息管理主体责任，全面提高网络治理能力，营造清 朗的网络空间” 。网络空间构建了一个庞杂的生态，该生态是优还是 劣，是有序还是混乱，与治理能力密切相关。数字经济治理需要充分 发挥多元主体，尤其是互联网企业的作用，加大对虚假、暴力、恐怖 信息的治理力度。 六是“积极参与全球治理体系改革和建设” 。国家治理需要统筹 国内国际两个大局， 国内成熟的治理规则可以为国际治理提供参考与 借鉴。数字经济具有天然的开放性与全球性，因此，数字经济的治理 必将面临国与国之间的博弈与较量。在旧的治理规则严重不适应、新 的治理规则尚未建立起来的阶段， 我国参与全球数字经济治理体系的 改革和建设，建构我国的治理话语权，有了更多空间与可能性。 本质上，国家治理现代化是让生产关系更好地适应生产力发展。 以互联网、大数据、人工智能、物联网、区块链等新技术的发展，给 数字经济治理白皮书（2019 年） 4 现有的数字经济治理体系与治理能力造成了前所未有的挑战， 生产关 系与生产力存在不适应。 落后的数字经济治理势必会约束数字经济的 发展，使我国错失发展的战略机遇期。因此，落实国家治理一系列要 求，创新数字经济治理势在必行。数字经济治理亟需通过建构适应数 字经济发展规律与趋势的治理体系， 解决数字经济发展中的重点难点 问题，破除新技术新业态新模式制约瓶颈，才能为经济发展的质量变 革、效率变革、动力变革注入强劲动力。 （三）全球数字经济治理话语权博弈日趋激烈（三）全球数字经济治理话语权博弈日趋激烈 数字经济的发展，重构了世界经济发展格局。从历史发展来看， 技术的重大革命往往会带来经济版图与政治格局的调整， 当前的科技 革命与产业变革正是驱动世界经济政治格局重构的核心力量。 无论是 数据的跨境流动，还是互联网平台的跨境运营，数字经济天然具有全 球性特点，这意味着不同的国家需要处理共同的问题。对此，美国、 欧盟等纷纷提出自身的数字经济治理理念与主张， 并力推转化为国际 规则，以在全球数字经济中抢占规则制定权与博弈主动权。 不同文化背景、不同治理体制、不同数字经济发展阶段的国家， 有着不同的价值偏好与治理策略，必然会产生博弈与冲突。如 2019 年 G20 大阪峰会上，印度等国认为数字经济大阪宣言不符合其 数据本土化主张，因而拒绝在文件上签字。又如，经合组织于 OECD 于 2018 年 3 月发布了数字化带来的税收挑战 2018 中期报告 ，并 计划在 2020 年前就数字化商业模式推出具有广泛共识的一致性税收 政策。 超过 110 个成员国参与了包容性框架关于数字税收政策的工作。 数字经济治理白皮书（2019 年） 5 但是截至目前， 包容性框架内国家和地区尚未就应对数字化税收挑战 的长期解决方案达成一致意见。 这些正是各国对数字经济治理议题存 争议与冲突的典型体现，而且随着全球范围内数字经济进一步发展， 这种分歧会不断增加。 （四四）数字经济新特征带来四大治理挑战）数字经济新特征带来四大治理挑战 数字经济呈现出了数据化、智能化、平台化、生态化等一系列典 型特征， 对这些特征与挑战的认识理解， 是数字经济治理的逻辑起点。 数字经济具有数据化特征，数据相关规则体系严重缺失，数据开 发与保护的平衡成全球难题。从生产要素来看，农业经济的核心要素 是土地，工业社会的核心要素是资本、煤炭、石油，而数字经济的核 心要素则是数据。数字经济领域时刻有海量数据产生，而且随着万物 互联时代的到来， 数据资源将呈几何级数爆发式增长,预计到 2020 年， 全球数据总量将达到 44 个 ZB，我国数据总量全球占比将接近 20%。 数据是驱动数字经济技术创新与模式创新的核心力量， 对数据的分析、 挖掘与利用，可以释放巨大价值，数据日益成为重要战略资源和新生 产要素。但是，在对数据资源进行开发利用的同时，也不可避免的引 发了一系列难题。一方面，随着数据价值增长，保护国家重要数据资 源安全， 平衡数据本地化政策与企业发展需要， 保护政府部门、 企业、 个人数据免遭窃取、滥用成为监管难题。2019 年 3 月曝出约有 2 亿 至 6 亿的 Facebook 用户密码以纯文本方式储存。这些包含纯文本 用户密码的数据元素被数千名 Facebook 工程师或开发人员访问了 约 900 万次。 另一方面， 只有数据的流动才能充分带动数据的分析、 数字经济治理白皮书（2019 年） 6 挖掘和利用， 最大化释放数据价值， 数据确权、 非个人信息自由流动、 数据开放制度同样亟待构建。所以，如何有效制定数据相关规则，在 数据利用与安全保障之间寻求平衡， 是当前全球数字经济治理面临的 共同挑战。 数字经济具有智能化特征，打开“算法黑箱” 、赋予算法价值观 成为全新治理议题。智能化是指事物在互联网、大数据、物联网、人 工智能等技术支撑下能动地满足人类需求的属性。 智能化的实现依赖 于算法，算法是计算机程序运行的一系列规则。作为构建平台的底层 技术要素， 定价算法、 推荐算法等被广泛运用于电子商务、 新闻媒体、 交通、医疗等各领域。随着算法的日益普及，算法所引发的经济社会 问题引起了广泛关注，如推荐算法相关的“信息茧房”问题、定价算 法相关的“大数据杀熟”问题等。社会对算法的讨论并未仅仅停留在 技术层面，而是从技术属性衍生至社会伦理与价值观层面。如何在保 护平台企业商业秘密的前提下，打开“算法黑箱”？如何减少算法在 性别、种族、肤色、宗教等方面的歧视？算法到底是中立，还是应该 被赋予价值观？科技既可以向善，也可以作恶，而且技术可能降低作 恶的成本，放大作恶的后果。如何才能更好地制约技术恶的力量，让 其“不作恶” ，抑或更进一步，让“科技向善”？这些都是算法治理 中亟需回答的重大问题。 数字经济具有平台化特征， 平台型市场结构提出新的反垄断难题。 互联网平台模式是数字经济的重要组织形式。平台是一种居中撮合、 链接两个或多个群体的市场组织， 促进不同群体之间的交互与匹配是 数字经济治理白皮书（2019 年） 7 主要功能。平台具有跨边网络效应，即一个平台产品或服务对用户的 价值取决于平台另一边用户的规模。比如，网约车平台上司机越多， 平台对乘客的价值就越大。在网络效应作用下，数字经济在许多细分 领域易形成“赢家通吃” 、 “一家独大”的市场格局，数字平台的崛起 成为全球数字经济发展的重要现象与必然规律。截至 2019 年 12 月 20 日，全球市值前十的企业中，有 8 家为数字平台企业，市值占比 达 88.4%，市值规模达到 6.23 万亿美元（图 1） 。数字平台在极大降 低交易成本、提高资源配置效率的同时，也带来了资源重组与权力重 构，模糊了政府与市场的边界，对传统的政府与企业的关系、政府与 市场的关系产生巨大冲击。如何定位平台的经济社会角色，如何理性 认识数字经济的寡头垄断型市场格局，如何看待“赢者通吃”现象， 这些都是数字经济治理亟需思考的难题。 数据来源：中国信息通信研究院监测 (2008-2018 年企业市值选取每年 12 月 31 日数据，2019 年选取 12 月 20 日数据) 图 1 全球市值 Top10 企业中平台企业的数量与占比 8.2% 18.5% 20.8% 23.2% 25.0% 33.6% 37.9% 59.1% 58.1% 77.5%77% 88.4% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 数量市值占比 数字经济治理白皮书（2019 年） 8 数字经济具有生态化特征， 如何适应自媒体传播形势与机理的变 化， 发挥多元主体力量以治理数字经济生态， 对政府而言是一大考验。 互联网平台链接了海量主体， 并为这些主体提供了开展经济活动的网 络空间。 根据 2019 年第四季度全球数字领域简报 显示， 截止 2019 年 10 月，全球社交媒体平台活跃用户数达 37.2 亿。在传统的信息发 布机制下，监管部门扮演了“把关人”角色，将大量虚假、恐怖等信 息过滤掉了。但是，在自媒体时代， “人人都有麦克风” ，信息发布主 体海量、分散，信息传播高速、便捷，政府的传统“把关人”角色被 极大弱化，海量危害信息出现在网络上，对社会稳定造成严重威胁。 根据 Facebook 发布的社群守则执行情况报告显示，2019 年第一季度 该平台处理的仇恨言论达 400 万条、宣扬恐怖主义内容达 640 万条、 暴力和血腥内容达 3360 万条。 二、数据治理的态势与特点二、数据治理的态势与特点 全球数据爆发增长、 海量聚集， 数据流增长速度远超全球商品流、 贸易流和资金流的增长速度，数据治理渗透至经济发展、社会治理、 国家管理、人民生活的各个场景。该领域近十余年相对稳定的国际规 则制度被不断推倒重建，进入了新的变革期。 （一）全球个人信息保护制度与执法实践不断丰富（一）全球个人信息保护制度与执法实践不断丰富 欧盟GDPR显著推动欧盟乃至全球个人信息保护制度完善。欧盟 通用数据保护条例 （以下称GDPR）实施一年以来，个成员 国（占成员国总数）均依据GDPR修订了本国法规，确立了本 国专门数据保护机构。GDPR规定的主要管理机制，包括执法调查和 数字经济治理白皮书（2019 年） 9 行政处罚、投诉处理和数据泄露报告、推动企业组织开展数据安全评 估等均已实际运行。GDPR设计的主要国家间协调机制，包括跨国互 助、一站式问题处理、联合案件等均已实际处理有关请求和案件。近 年来，GDPR对世界其他国家个人信息和数据保护制度的示范带领作 用明显。 中国、 日本、 新加坡众多国家以GDPR及其附属文件为蓝本， 制定修订了自身的数据保护规则。 GDPR“执法元年”塑造数据保护制度权威性。GDPR 在诞生之 初就以严格处罚闻名，实际实施以来执法新闻不断，成为数据保护领 域的“达摩克利斯之剑” 。据欧盟数据保护委员会（EDPB）监测情况 显示，截至 2019 年 7 月，欧盟内部共发生 17 起依据 GDPR 实施行 政处罚的案件。主要特点如下：一是执法活动广泛开展。17 起案件 来自于法国、德国、意大利等 14 个国家，占欧盟成员国 50%以上； 处罚对象涉及互联网、金融、征信、交通、制造等众多行业，甚至包 括政府机构和个人； 所有处罚案件均要求涉事对象整改， 并缴纳罚款， 所有案件的罚款总额近 6000 万欧元。二是多与较严重的数据事件挂 钩， 具有明显的社会回应性。 2019年1月， 法国数据保护机构对Google 除以 5000 万美元罚款，该案是 GDPR 生效以来罚款金额最高的一宗 处罚。 此外， 2019 年多家机构依据 GDPR 在欧盟对 Google 提起诉讼， 理由是该公司通过收集用户敏感信息进行用户画像和标注， 并将有关 信息分享给数千家第三方企业助其投放广告。从整体统计上来看， GDPR 处罚事由按数量排名前三的分别是： 未采取有效措施导致发 生严重数据泄露，超过必要程度收集、处理、存储用户数据，未 数字经济治理白皮书（2019 年） 10 依法报告数据泄露事件。 业界关注 GDPR 对企业经营成本和技术创新的影响。 GDPR 在实 施第一年内带来企业与政府合规成本上升。 欧盟官方机构和民间机构 众多调查一致认为，GDPR 在实施一年内增加了企业的合规成本。企 业成本主要用于合规行为记录、获得用户同意、按规定处理数据泄露 事件，改造内部技术系统和管理流程等方面。合规成本还可能来源于 制度实施的不一致，例如，虽然 GDPR 在制度设计上考虑了中小企 业的承担能力并给予一定程度的豁免，但有些特殊行业如医疗行业， 仍会强制中小企业履行相关义务以增加安全性。根据思科公司 2019 年发布的数据隐私报告现实，的受访企业认为经营活动因 GDPR 合规而放缓。同时，各国数据保护机构的监管成本也在短期内 大幅上升，17 个受访成员国数据保护机构的人员、预算等资源缺口 率平均为 42。此外，GDPR 对大数据、区块链和人工智能等互联 网领域未来创新发展的影响备受关注，但影响尚不明朗。其中，典型 的是第 22 条关于限制自动处理系统，并必须获得用户明示同意的规 定，被业界认为有可能会阻碍新业态新产品的设计研发。 美国在务实立场下推进个人信息和隐私保护进程。立法方面，备 受关注的加州消费者隐私保护法案将于 2020 年 1 月正式生效实 施。 加州作为 Amazon、 Google、 Apple 等互联网巨头的总部所在地， 加州的地方法案对美国、 乃至世界互联网行业都将产生重要影响。法 案明确了消费者在个人信息保收集过程中享有知情权，企业必须披 露收集的信息、商业目的以及共享这些信息的第三方；明确了消费者 数字经济治理白皮书（2019 年） 11 在个人信息使用过程中选择不出售其个人信息的决定权； 明确了未成 年人保护规则，即禁止企业在未经本人授权情况下出售 16 岁以下未 成年人的个人信息，而对于未满 13 周岁的未成年人，则需要获得其 父母的同意。应该看到， 法案在强化个人信息保护水平的同时， 仍然坚持了美国在个人信息保护领域的弹性和灵活性特点， 对个人信 息的收集使用总体采取“默示同意” （opt-out）模式，而非欧盟 GDPR 的“明示同意” （opt-in）模式。 “默示同意” （opt-out）模式是美国隐 私保护制度中的重要内容， 该模式的前提是默认用户同意数据收集方 利用个人信息或向第三方分享， 同时赋予用户通过明示方式选择不允 许与非关联第三方共享他们个人信息的权利。 与 “明示同意”（opt-in） 模式相比，该模式降低了企业获得用户个人信息数据成本，为企业探 索创新商业模式留下更多自由空间。 实践方面， 从2015年起， Facebook 将 5000 万用户的个人信息分享给英国政治分析公司“剑桥分析” ，后 者在数据分析的基础上了解用户偏好， 并通过定向推送信息影响用户 在政治领域的投票倾向。 2018年该事件曝光后引发广泛关注和忧虑， 当年 Cambridge Analytica 宣布破产， 美国政府立即开展针对 Facebook 的调查、国会听证。2018 年 12 月，美国华盛顿特区司法机构就“剑 桥分析”丑闻起诉 Facebook。 （二）数据跨境流动领域国家间主权冲突问题凸显（二）数据跨境流动领域国家间主权冲突问题凸显 “长臂管辖”规则强化了一国政府对境外数据的执法能力。2018 年， 美国总统特朗普签署 澄清数据合法使用法案（CLOUD 法案） ， 赋予美国政府调取存储于他国境内数据的合法权力， 为获取他国数据 数字经济治理白皮书（2019 年） 12 扫清制度性障碍。2019 年，澳大利亚政府实施电信和其它法律关 于协助和准入的修正案 ，旨在加强通信运营商、互联网服务提供者 等数据平台的通信执法协助义务，为协助解密、设置后门打开绿灯， 引发业界广泛关注和担忧。 该法案明确其管辖对象包括位于澳大利亚 境外的主体，因此法案实际上具备“长臂管辖”效力。 经济社会领域的数据跨境流动安全审查有渗透扩展之势。 在外商 投资领域方面，美国通过的2019 年外国投资风险审查现代化法 ， 明确将外国人投资保存或收集美国公民敏感个人数据的公司纳入审 查范围。在基础设施建设方面， 2018 年以来，华为在全球多个国家 遭遇抵制，美国、澳大利亚、新西兰、英国政府先后以华为可能通过 5G 网络基础设施收集本国数据，对本国用户开展监听，具有“国家 安全风险”为理由，禁止华为参与本国 5G 网络建设。 美国加紧利用数据出境的国际机制争夺数据资源。 2018 年 2 月、 新加坡加入亚太经济合作组织（APEC）倡议构建的跨境隐私规则体 系（CBPRs） ，同年 11 月，澳大利亚也加入该体系，至此，APEC 的 21 个经济体中有 8 个加入了 CBPRs 体系，进一步扩大了亚太地区以 美国为主导的多边数据跨境流动机制。 2018 年 12 月， 美国、 墨西哥、 加拿大三国签订美墨加协议 ， 协议在数据存储非本地化部分提 出了“监管例外”和“公共安全例外”条款，显著提高了数据跨境流 动的自由程度。据专家预测，此类条款将成为未来美国在全球推行其 数据自由流动政策的模板。 由于美国占据互联网及数字经济相关产业 的高点，一旦成员国统一个人信息保护标准，放松数据跨境流动的限 数字经济治理白皮书（2019 年） 13 制政策，结果将是大多数国家的数据资源流向美国。2017 年至 2019 年，美欧日三方多次举行高层会谈并发表六次联合声明，其中两份联 合声明就数字贸易和电子商务的有关问题进行了说明， 表面三方以合 作促进发展的意愿，并通过数字保护改善商业环境。在此期间，日本 通过了欧盟 GDPR 下的个人信息保护“充分性认定” ，日本企业获得 了更便捷处理欧盟公民个人信息的权利；美日之间在 2019 年两国首 轮部长级自由贸易协定谈判中便提出， 要达成高标准的数字贸易协定； 欧盟与美国于 2019 年 9 月进行“隐私盾”协议自 2016 年生效实施以 来的第三次联合审计， 促进两大经济体在安全框架下的个人信息流动。 发达经济体正积极通过双、多边协议，努力将承载本国数字经济利益 的国内政策推行为国际规则， 掌控数据治理规则全球话语权的意图显 露。 （三）非个人信息自由流动规则助力建构数字市场（三）非个人信息自由流动规则助力建构数字市场 欧盟非个人数据流动监管的主要规则逐步清晰、细化。2019 年 5 月， 欧盟非个人数据自由流动条例 （以下简称 条例 ） 正式生效， 为增强条例的操作性和实用性，欧盟委员会同步出台了欧盟非 个人数据自由流动条例的实施指南 。 条例明确了欧盟成员国政府 在非个人数据流动监管领域须遵循的基本原则，即自由流动、规则透 明，公共安全保留。其三大核心内容为：1、成员国政府除非基于公 共安全原因，不得对非个人数据的存放位置、存储或处理加以限制。 2、 为实现监管执法目的， 成员国可以依法获取存储在另一国的数据。 3、鼓励通过行业自治规范数据迁移行为，在客户改变云服务提供商 数字经济治理白皮书（2019 年） 14 或者将数据转移至其它系统的情况下，明晰相关方的行为准则。 指 南 则在现有规范的基础上再次重申了 “个人数据” 与 “非个人数据” 的区别，并进一步明确：如果数据库中的“个人数据”和“非个人数 据”可以独立，则分别适用条例和 GDPR。如果两类信息不可分 离，则统一适用 GDPR。 非个人信息自由流动规则为欧盟数字经济发展注入强心剂。 现 今，欧盟认为虽然自身在数字经济发展方面暂时步伐缓慢，但具有众 多相关优势：如强大的基础设施，快速发展的行业生态等，善加利用 仍然可以促进数字经济的迅猛发展。 此次 条例 及 指南 的颁布， 可以看作是欧盟在促进数字经济发展方面的又一次重要努力。对内， 条例进一步推动了成员国之间的制度统一性和协调性，打通数据 流通关卡，消除数据流通人为障碍，让数据在流动中释放价值，使不 同主体最大限度受益。对外， 条例倡导通过行业自治推动云计算 行业的数据流动条例， 鼓励用户采用欧盟本土云计算企业所提供的服 务，鼓励用户在云计算服务提供商之间迁移数据（一般是从美国等目 前先进的云计算企业迁出，迁入欧盟本土云计算企业） ，为互联网行 业在数字时代的重新洗牌开辟道路。 德国实施“数据空间”项目推动数字经济领域的数据开放共享。 作为德国工业4.0下的重要子项目， 德国启动了 “工业数据空间 （IDS） ” 项目，旨在基于标准化通信接口构建一个安全的数据共享虚拟结构， 将分散的工业数据转化为可信的数据交换网络。 该网络不但为工业数 据的交换和利用提供基础设施， 更为数据交换提供清晰的制度、 规则。 数字经济治理白皮书（2019 年） 15 IDS 系统连接上游的“智能生产”工厂和“智能物流”公司以及下游需要 “智能服务”的个人客户与企业客户，汇聚整合来自工厂、物流公司， 电信运营商、政府部门的公共数据等众多来源数据。此外，IDS 还制 定了适用于不同场景的多种数据控制者和数据使用者之间的格式合 同，以降低数据利用的交易成本，促进数据流通。之后， “工业数据 空间”项目进一步拓展为“国际数据空间（IDSA）”，范围、边界和 抱负都大大扩展。IDSA 旨在商业数据交换建立标准，并将这种数字 分享活动推动至跨国层面。 其涉及的数据范围从 IDS 的工业制造数据 扩展至整个数字经济领域， 涵盖社会、 经济和技术等众多领域的数据。 IDSA 不再将数据视为为智能制造过程的结果，而是将其视为一种的 产品，通过对其加工能够产生新的价值。IDSA 将帮助企业自主决定 如何处理数据，并创造新一代商业模式的基础。 （四）中国积极推进个人信息保护立法与实践（四）中国积极推进个人信息保护立法与实践 个人信息保护制度不断完善。2018 年 8 月，十三届全国人大常 委会将数据安全法 、 个人信息保护法纳入一类立法计划，拟于 本届人大任期内提请审议。数据安全领域立法进入快车道，将进一步 厘清各方在数据保护中的义务与责任，提高抵御安全风险的能力。 2019 年 8 月，国家互联网信息办公室出台儿童个人信息网络保护 规定 ，这是我国在儿童个人信息保护方面的首部专门立法。对未成 年人采取高于普通人群个人信息保护标准并作出专门规定， 是世界主 要国家的通行做法，我国借鉴并顺应这一惯例，填补了国内相关领域 制度空白。2019 年 10 月，中国人民银行下发个人金融信息(数据) 数字经济治理白皮书（2019 年） 16 保护试行办法 ，在行业内征求意见，对明确金融领域个人信息保护 边界，划定违法禁区具有推动作用。 重点领域强化个人信息保护执法。2019 年 1 月，中央网信办联 合工信部、公安部、市场监管总局四部门启动“App 违法违规收集使 用个人信息专项治理” ，对违法 App 进行评估和问责。工信部也先后 启动 “电信和互联网行业提升网络数据安全保护能力专项行动方案” 、 “APP 侵害用户权益专项整治行动” 。聚焦数据过度采集滥用、非法 交易及用户数据泄露等行业痼疾， 以及APP违规收集用户个人信息、 违规使用个人信息、不合理索取用户权限、为用户注销账户设置障碍 等公众反应强烈和高度关注的侵害个人信息合法权益行为开展规范 整治。大数据行业查处整顿清理行业乱象。近年来，大数据行业在蓬 勃发展的同时也滋生了大量数据黑灰产，非法收集、使用数据问题严 重。2019 年 9 月起，深圳、杭州、上海等多家大数据公司因使用爬 虫技术收集并违规使用、分享个人信息被查处，大数据行业或将迎来 强监管时期。 三、算法治理的态势与特点三、算法治理的态势与特点 智能化是数字经济发展的趋势，要实现智能化，算法是不可缺少 的重要环节。算法是计算机程序运行的一系列规则，作为构建平台的 底层技术要素，被广泛运用于电子商务、新闻媒体、交通、医疗等各 领域。在算法运用越来越广泛的同时，由算法带来的社会伦理和法律 问题也日益突出， 如传播信息内容的低俗化、 信息茧房、 大数据杀熟、 算法歧视等问题，这些问题给平台治理和监管带来了新的挑战，成为 数字经济治理白皮书（2019 年） 17 了世界各国普遍面临的重要难题。 （一）算法价值观问题受到全球各国关注（一）算法价值观问题受到全球各国关注 美国追求算法公平，消除算法歧视，注重建立道德的人工智能。 2016 年 5 月，美国白宫发布大数据报告：算法系统、机会与公民 权利 报告， 提出“经由设计的平等机会”法则， 即在信用评价、 就业、 教育等方面进行决策制定时， 要建立一种基于研究的方法“弱化偏见”， 确保算法公平性和禁止歧视。2017 年 12 月，针对法院、警方等政府 机构使用的自动化决策系统存在的严重歧视问题， 美国纽约市议会通 过关于政府机构使用自动化决策系统的当地法 ，要求自动化决策 工作组制定并落实相应程序， 以便市政府可以据此决定某个政府机构 自动化决策系统是否基于年龄、种族、信条、肤色、宗教、性别、残 疾、性取向、公民地位等因素过分地影响某个人群。2019 年 6 月， 美国白宫发布国家人工智能研发战略计划：2019 年更新版 ，提出 要深入开发人工智能 AI 架构，通过设计提高算法透明度和算法问责 制将伦理、法律和社会关注点结合起来，建立道德的人工智能。2019 年 10 月 31 日，美国国防创新委员会发布人工智能原则：国防部人 工智能应用伦理的若干建议 报告， 提出人工智能发展应符合 “负责、 公平、可