2022年利益结构中的中央与地方政府关系及其法治化_权限划分.docx

2022年利益结构中的中央与地方政府关系及其法治化_权限划分 论文导读:：中心与地方政府间的利益结构解析。权限划分是中心与地方关系的核心和基础。中心与地方政府关系的法治化途径。 中心与地方政府间的关系是无论实行哪种结构形式的国家都必需处理好的问题。中心与地方政府的关系涉及到国家的统一完整、政治的稳定有序、经济的协调发展、社会的安定和谐等重大问题，其干脆影响到统治阶级的统治地位以及国家政权组织形式，因此始终以来引起了世界各国的高度重视和广泛关注。 一、中心与地方政府间的利益结构解析 利益是在肯定经济基础和社会关系中人的须要的满意，是人类行动的动因和社会发展的动力。人类社会活动，从根本上讲就是为了获得利益和维护利益，社会关系实质上就是利益关系，社会关系是利益关系的载体。由此可见，利益是人们之间发生社会联系的动身点和归宿。 任何一个相对独立的主体，都有相应独立的利益诉求。随着市场经济体制的建立和民主权利观念的增加，大大加速了经济利益的分化与多元化，利益关系也就变得错综困难，利益主体由相对的单一逐步转向多元化趋势。不同社会主体的利益意识被不断唤醒和强化，这就充分激发了各利益主体的主动性、主动性和创建性，对利益的追逐成为人们社会行为的一种强大的内驱动力，同时不论在社会层面上的结构转型，还是在个人层面上的观念转换，都将产生诸多的冲突和冲突，有的甚至特别猛烈权限划分，这是难免的。政府作为协调各种利益关系的重要组织形式，担负着利益整合与利益安排的责任，其自身也在这种整合与安排过程中成为了重要的利益主体，而具有了自身的政府利益。由于政府管理是个困难、动态的系统工程，其组织结构的多层次性、价值取向的多维性使得政府利益又是一个多元的组合体。政府利益可以从纵向的层级关系上划分为中心政府利益与地方政府利益。 中心与地方关系的实质是中心政府与地方政府之间的权力与利益安排关系。从利益的角度看，中心与地方关系就是：以肯定利益为基础并体现某种利益关系的占统治地位的阶级内部的一种权力结构关系。作为利益的体现，中心政府代表的是国家整体利益和社会普遍利益，地方政府代表的是国家的局部利益和地方的特别利益。中心与地方作为一个系统，其相互之间的利益关系是永恒的，也是统一的，同时，只要有中心与地方相对存在，就会存在中心与地方各自的利益关系论文范文。因此，中心与地方利益的一样性与差异性是明显的。中心与地方是一对冲突的统一体，在利益关系上既存在显性的一样性，又存在隐形的差异性。 从根本上讲，中心与地方的利益具有一样性，都是为了发展生产，提高人民生活水平，增进全体人民的福祉，促进社会进步。因此，地方利益以国家利益为总体，以中心利益为前提。在全国人民根本利益一样的前提下，各地政府在听从并维护国家的整体利益和根本利益的前提下，中心政府和地方各级政府通过行使各自的职能，运用各自的权力，实现和维护着这些利益。地方在尽量追求自利性的同时，始终与中心的利益保持大体的一样。 然而，由于资源的稀缺性，利益主体在最大化自身利益的时候，利益竞争是不行避开的。而中心与地方政府利益并不是始终保持一样，中心与地方政府的利益冲突是在对有限社会利益争夺中形成的冲突。作为中心政府和地方利益的双重代理人，地方政府担负着双重利益代表人的角色，它们已不再仅仅是一个纵向依靠的行政组织，已渐渐成为了一个具有独立经济利益的经济组织。地方政府作为利益主体具有双重身份，一方面是中心政府在地方的利益代表者，另一方面又是地方利益的代表着权限划分，而在大多数状况下，地方政府更倾向于充当地方性区域物质利益的忠实代表，从而不行避开地产生地方爱护主义。 对自身利益的关注使得地方政府之间存在激烈的竞争。地方政府与中心政府之间也进行着博弈。所以，地方政府之间不但在于中心政府进行博弈，以求更多的实惠和倾斜的过程中存在着竞争；而且，在横向上，不同的地方政府之间为了实现自身的各种利益最大化存在着激烈的竞争。这种盲目的攀比和不合理的竞争，甚至不择手段的相互争夺各种资源，产生内耗，从而阻碍整个国家社会经济的进步。 二、利益结构中形成的中心与地方政府关系 由于中心与地方利益关系的一样性与差异性同时存在，中心与地方利益的关系呈现出困难性。长期以来，由于中心与地方关系没有进入一种制度化、法制化的轨道，中心与地方权力与利益关系的频繁变动，不仅损害了中心的权威性，也损害了地方的主动性、主动性，而且不利于中心与地方良性互动关系的形成。随着转型时期的到来，在中心政府与地方政府之间的权力利益安排尚未找到一种制度化、稳定化的平衡模式，这样，转型以来的中心与地方关系就进入了一种二难选择之中，无论中心政府放权还是收权，中心与地方关系都会陷入一种逆境，即使这种逆境不是由转型带来的，在转型期它也的确变得更加突出和严峻了。 (一)中心宏观调控实力严峻不足，中心政策不能得到有效贯彻 虽然目前中心政府对地方政府的某些方面统的过多与调控乏力同时并存,但是相对来说,后者更为突出。其典型表现就是政府的宏观调控实力呈弱化趋势。中心对地方政府的宏观调控威信不足，方法不当，效果不明显。中心政府宏观调控实力的下降不仅干脆影响其整体宏观调控功能的发挥，而且也有碍于全国统一大市场的建立以及公允竞争的市场机制的正常运行。 我国是单一制的社会主义国家，中心制定的政策理应在全国各地得到执行。但是当中心政府的政策对本地区不利时，有些地方政府就制定与上级政策表面一样，而实际相违反的执行方案；有些地方政府在执行时有意曲解政策原来的精神实质，导致政策无法得到实行；有些则附加了一些原政策目标所没有的内容，影响了中心政策原来目标的实现。地方政府的上有政策，下有对策的分散主义倾向使中心政策的有效性大打折扣，不利于中心政府宏观调控的实现，极大地影响了中心政府的权威和效力。 地方政府的非正值利益行为膨胀 尽管作为利益主体的地方政府的行为具有经济合理性，但是，由于未在中心和地方政府之间合理的划分各自的职责权限权限划分，使得地方政府的有些行为超越了中心政府所代表的公共利益。比如地方政府为了追求预算最大化，竭力开拓新财源，跑部钱进，争取款项。国家财政演化为地方财政，中心利益演化为地方利益。作为中心政府本应代表全社会的公共利益受到了损害。还有一些地方政府往往从本地区利益动身，强调推销本地产品，排挤外地产品；对紧缺资源强调就地加工，限制出境；生产方面强调地区内部安排，限制于外地协作，很多地方采纳多种行政手段，并诱之以利，双管齐下，设置壁垒，封疆自保。这种地方爱护主义行为人为地分割了市场，阻碍了统一市场的形成，影响了生产要素的合理流淌和分化组合，造成各地大规模地低水平重复建设，严峻奢侈了社会资源，同时使得地区间的冲突日益暴漏，差异日益扩大论文范文。 地方政府对中心政府讨价还价 由于中心对地方实行财政包干，而且区分不怜悯况划定承包基数和上缴额度，因此地方政府常常与中心政府在财政预算上进行激烈的讨价还价，压低包干基数，少上缴地方收入，多争取中心资金、项目和物资。即使在实行分税制后，对地方政府而言，能否获得更多的资源和实惠政策，也往往取决于地方与中心讨价还价的结果。这种无休止的讨价还价对全局的调控产生了很多消极影响。发达地区向中心争取更多的实惠政策和项目，中西部地区则尽量设法修改和削减上缴中心的财政比例。地方政府在投资、税收、财政、资源等关键问题上与中心政府讨价还价，通过各种途径和手段使中心在公共政策的制定和实施中，做出有利于自己的决策，很大程度上影响了中心决策的公正与权威。 三、中心与地方政府关系的法治化途径 利益结构是社会系统的深层次结构，通过分析利益结构，就能把制度结构同制度下的社会后果联系起来，从而为制度的改进供应切入点，变更利益主风光临的不合理的利益结构。既然不同层级的政府以及政府中不同主体利益之间的冲突冲突是客观存在且不行避开的。因此，迫切须要重构政府利益结构权限划分，寻求地方与中心政府利益的共存与共容，并使之成为促进社会利益最大化的内在驱动，把它们从一种纯粹的上下从属关系变为一种同等互利的博弈关系，在彼此困难、常见的互动过程中求得一个均衡点，并设置相关的制度规则，实现双方利益共同发展的双赢局面。要构建一个理性的、良性的中心政府与地方政府关系，须要有经济的，政治的手段作为保障，但适用法律的手段，是中心与地方关系法制化、制度化的保障。通过法律的形式使中心与地方之间的关系法律化、制度化，以实现有法可依；中心与地方政府发生权限争议，可以通过司法程序解决。实现中心与地方关系法治化是处理中心与地方关系的重要原则，是科学合理的中心与地方关系的制度保障，是正确处理中心与地方关系的必定要求与目标模式。通过对中心政府与地方政府之间的利益关系进行法律调控，可以保持中心政府与地方政府关系的相对稳定性，提中学央政府与地方政府关系调整的规范性，防止中心政府收权放权的盲目性、随意性和地方政府愉悦冒犯的可能行。 (一)立法上合理划分中心与地方政府的权限 权力的划分与运作是中心与地方关系的外在表现。正确处理好中心和地方关系，实质就是在利益格局的基础上确定一种权力分割的制度。权限划分是中心与地方关系的核心和基础，科学划分中心政府与地方政府的职责权限可以为规范中心与地方供应依据。 然而，迄今为止，我国的宪法只规定了中心与地方的组织形式，而没有明文规定中心与地方的事权和财权划分，中心向地方的放权和收权都缺乏法律依据。这既是我国宪法的主要缺陷，也是中心与地方权力关系反复变动的根本缘由。同时,无论权力划分还是权力制约，有关的法律都缺乏详细规定，操作性不强，致使在每一次的权力调整关系中，中心政府有很大的随意性，缺少必要的调整程序和标准。现行地方组织法关于地方职权的规定，绝大部分内容是中心政府职权的翻版，并且对于列举的剩留权归属也未作规定，也没有确定省级政府的专有权力以及与中心政府共有的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中心就简单产生冲突。 很多发达国家在处理中心与地方关系问题上，都由议会以法律的形式对中心与地方的权力加以明确的规定。借鉴国外的阅历，我们应当力求中心和地方关系的法制化，将中心与地方的权力划分写进宪法权限划分，并在宪法中明确中心与地方关系的总原则、中心政府与地方政府职责权限的划分原则、各自的职权范围、职权划分的程序和手段、中心对地方监督的程序、方式和手段等等，还应当包括权力来源的法律依据以及权力限制的法律规定必需由宪法和法律做出明确的界定，为中心和与地方权力和利益分割不应是基于制度化和法律化的权力与利益共享。 同时应当制定特地的中心与地方关系法，使中心与地方在法治基础上形成新型的权力义务关系，变现在中心与地方政府的行政分权为法律分权。从行政区域与权力结构，中心政府和地方政府各自的权力以及权力的处置等方面规范中心与地方关系。在该关系法中应界定中心与地方各级人民政府在国家管理体系中的地位与作用，以此确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权，坚持合理集中与适当分权的有机结合的原则。该法应明确规定那些权力为中心全部，那些权力为地方全部，那些权力为中心与地方所共有。中心所专有的权力，地方不得共享或越权；地方所专有的权力，中心不得干涉或替代；中心和地方共有的权力，中心不得独享，地方也不得独享。在合理划分中心政府与地方政府职权的基础上，中心政府与地方政府应在法治基础上形成新型的权利义务关系。 此外，还要进行程序立法。中心政府与地方政府的结构形式以及中心与地方职权关系模式，都应当以法定程序进行调整，必要时应修改有关法律或进行新的立法活动、制定程序法，规范中心与地方的结构形式、运作形式、职责关系等变更的法律程序，从而保持中心与地方关系的相对稳定性论文范文。要尽快地制定行政组织法、程序法、编织法、地方财政法等法律规范，将纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序都以法律加以规范。 (二)建立完善的双向监督机制 在改革和调整中心与地方的关系时，除了要合理划分中心与地方权限外，还必需尽快健全和完善中心对地方的监督机制，以保证中心政府对地方政府实现严格有效的监督，维护全国的整体利益。我国是单一制的社会主义国家，保持中心对地方的有效监督和限制以维护整个社会的公共利益是必要的，但仅仅有自上而下的监督和限制是不够的。在保证中心对地方进行有效监控的同时，地方政府也应当通过法律手段维护自己的正值权利不受中心政府的侵扰，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。加强中心与地方的双向监督制约，完善监督机制是中心与地方关系法治化的保证。双向监督制约机制的建立，中心政府与地方政府会更倾向于接受宪法和法律的约束，从而更有利于中心与地方关系的民主、稳定和法制化，也就会更适应社会主义市场经济的发展和法治社会建设的要求。 建立中心与地方权限争议的裁决机构 我国的行政系统内部，不同层级行政机关之间是一种上下级隶属关系。上级行政机关干脆领导下级行政机关，并可以对下级行政机关下达吩咐或作出指示权限划分，下级行政机关只能被动地听从或执行。因此，当中心与地方政府之间发生冲突或者利益冲突后，地方行政机关往往只能是忍气吞声，自觉接受中心政府的裁决。这极不利于中心与地方政府在建立同等基础上的纠纷解决，而且也损害了地方政府的利益，挫伤了地方政府的主动性。中心与地方之间、地方与地方之间一旦发生权益冲突，调处纠纷的途径除了行政的、协商的途径外，司法的途径是纠纷调处的最终的有效途径。 因此，在当前须要设立一个类似宪法法院的独立行使职权的机构，它只对全国人大负责并报告工作，可裁决中心与地方国家机关之间的权限争议，受理地方政府投诉中心政府及各工作部门侵权行为和严峻渎职行为的案件，为地方监督和制约中心供应一个制度化的渠道，进而形成中心与地方之间的双向监督格局。这样一个中心与地方之间的双向监督格局的形成必定会保证中心和地方各自利益的实现，极大地促进中心与地方关系的民主化。也可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中心政府与地方政府之间的一般权限争议案件和利益安排纠纷案件。建议在修改行政诉讼法时，将中心与地方以及地方与地方之间的权属纠纷、利益安排纠纷等方面的案件列入人民法院的受理范围。 实行法治化后，中心与地方的关系，不再是单纯地行政隶属关系和上下级关系，而是具有了肯定契约关系的性质，中心和地方政府在肯定程度上成了具有不同权力和利益的同等的法律主体，具有了不同的行为目标。这样既维护了国家的整体利益，又兼顾了地方的局部利益。 参考文献112张勤.对中心与地方关系再调整的理解J.陕西省行政学院学报,11019年11月第13卷，第4期第13页2张勤.实现权力与利益的整合,提高地方政府的行政实力J.行政论坛,2022年第2期3刘霞,向良云.中心与地方政府利益结构的经济分析J.学术探究,2004年第6期,第21页4詹步墙.试论我国中心集权地方分权混合体制的合理性J.广东行政学院学报,第14卷第4期,2002年8月5张紧跟.浅论中心与地方关系的法治化J.江西行政学院学报,第4卷第2期,2002年6月6吴江雨.地方利益、地方政府与地区的一体化J.中共浙江省委党校学报,2003,(3)7赵全军.中心与地方政府及地方政府间利益关系分析J.行政论,2002年3月,总第50期8颜佳华易承志.转型期中心与地方关系的逆境及其对策J.湖南社会科学,2004年第6期9吴亚平.试论中心与地方关系的法律调整J.法制与社会,2022年第6期10庞明川.中心与地方政府间博弈的形成机理及其演进J.财经问题探讨,第12期2004年12月,第23页11柳俊峰.中心和地方政府的利益博弈关系及对策探讨J.西南交通高校学报,2004年5月第5卷第3期,第69页13董泽文.转型时期实现我国中心与地方关系民主化的路径J.前沿,2022年第1期14熊文钊.法律保障央地关系J,眺望 第12页 共12页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页