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制度变迁中的我国财政政策效应分析 "制度变迁中的我国财政政策效应分析 摘要中国1998年以来的积极财政政策在拉动经济增长方面作用明显，但其他如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。文章通过对影响中国财政政策效应的制度安排的分析和中国近几年积极财政政策效应的分析，认为目前的中性财政政策要到达良好的效果，应注意从有关影响政策效应的制度安排上进展与之相适应的制度改革，在政策手段上减少公共支出，多运用税收调控方式。 关键词财政政策；制度变迁；效应分析一、问题的提出政府对经济进展宏观调控的最重要手段之一的财政政策，其主要政治经济目的就是：社会稳定、经济增长、物价平稳和充分就业。长期以来，在政府执行的财政政策能不能产生有效的政策效果的问题上，不同的经济流派对此的看法存在很大的分歧。二十世纪九十年代以来，凯恩斯的需求管理财政政策又被很多国家作为增加国内总需求、刺激经济增长的最主要的政策工具。我国真正意义上借鉴西方的财政政策来调控宏观经济，是1998年开始施行的积极财政政策，在我国由方案经济体制向市场经济转轨的非常时期，为的是拉动经济增长、增加就业、刺激消费、抑制亚洲金融危机。自我国积极财政政策执行以来，国内理论界对其效应进展了很多分析，归纳起来有三种观点：效果显著论、效果一般论、效果无效论。多数学者的观点是积极财政政策在拉动经济增长方面作用明显，实现了国民经济的稳定增长据统计，到2002年为止，我国共发行长期建立国债6600亿元，带动投资3.2万亿元，拉动经济平均每年增长1.5-2个百分点，其他如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。笔者对其持相近观点，并认为随着我国市场经济体制的逐步完善，许多可能影响财政政策效果的旧有制度，包括政治、经济、文化体制，在向新制度变迁过程中，必然会导致政府财政政策传导机制的堵塞，甚至出现政策的作用机制发挥失灵。怎样才能在转轨时期低本钱高效益地运用好西方的财政政策，从而到达国家宏观调控目的？通过对我国积极财政政策的施行效果分析，寻找出部分目的效果不佳的深层次原因，以便能在目前进展的中性财政政策施行中有所借鉴，便是本文的宗旨。二、财政政策效应的认识财政政策作为政府调控宏观经济的手段，总体来说其政策目的与其他宏观经济政策目的是一致的，但在不同的经济背景下，财政政策的类型和目的是不同的。财政政策的总体效应那么是财政政策施行效果与预期的政策目的的比拟，看其结果怎么样。但在对政策效应详细分析时，必须重视政策本钱这一指标，因为财政政策主要是通过财政支出和税收两大手段来进展的，政策的施行势必会影响财政收入和国家债务程度。以日本为例，二十世纪九十年代以来，为抑制经济衰退执行了以扩大政府公共支出为主要手段的财政政策，尽管政策效应拉动了经济增长，但政府持续性的扩大公共支出几乎没有增加任何产出，对经济稳定所起的作用极小，而且还导致公共债务的大幅增长，使政府背上沉重的债务负担。这一点上，我国许多地方为片面追求所谓的高增长，不惜大量举债搞市政工程或建立工程，不考虑工程的经济效益，最后形成财政风险，与其颇为相似。事实证明，只有财政政策的净收益大于本钱，才能说财政政策效应良好。三、影响我国财政政策效应的制度安排在市场机制成熟的国家，财政政策效应受制度的影响较少，但作为市场经济体制正在逐步完善有着长期方案经济烙印的中国，财政政策的制度安排背景明显不同于成熟市场，在这里一些西方理论甚至失灵。如西方经济理论认为实行积极财政政策，大量的发行国债，会使利率上升，产生投资挤出效应，事实上我国的积极财政政策在利率不断下降的同时，却扩大了社会投资需求，引导了企业投资。以1999年为例，国家用90亿的国债资金作为计改贷款贴息，带动银行贷款和企业配套资金1800亿，形成20倍的资金规模。同样减税政策，在我国以流转税为主体的制度安排下，其政策效应也会大打折扣。可见，在制度变迁中的今天，很多过去制定的、且与经济社会不相适应的制度继续在发挥作用，这种滞后，将对财政政策的效果产生重大影响。详细来说，影响财政政策的制度安排有：1.民间投资领域的制度安排。包括行业的进入与退出制度、直接和间接融资制度、税收制度等。2.就业领域制度。包括社会保障制度、就业培训制度、失业再就业制度、优惠招收下岗人员的工商税收制度、就业观念等。3.教育领域制度。包括教育收费制度、教育产业化制度等。4.住房领域制度。包括福利分配制度、货币补贴制度、取消实物分房制度等。5.农村社会保障制度、城乡分割制度、一体化制度等。6.各经济行为主体与政府的制度安排。新制度经济学派和公共选择学派的研究说明：在一定的制度安排下容易形成各种利益主体，而利益主体的行动又会影响政府的外在的制度安排。从制度变迁角度看，制度由内在制度和外在制度主导，前者包括习惯、风俗、伦理道德、传统等，后者包括正式制度，按政治程序规定而来，作为制度制定和供给的主体，其经济人行为，容易被微观经济行为主体的影响，出台有失社会公平与效率的制度。7.所有制构造制度。包括对国有企业给予特殊的优惠政策等。8.其他可能影响财政政策的政治、经济制度。四、对积极财政政策的效应分析我国近几年进展的积极财政政策，其手段是以发行国债增加政府支出为主、构造性减税费为辅的，其主要目的是拉动经济增长、刺激消费、扩大内需、带动民间投资、进步就业程度同时维护社会稳定。关于积极财政政策整体效果的研究，国内经济界已经有许多文献，不管是效果显著派、还是低效、无效派，但是通过政策的理论看，中央的相机决策的财政政策，应该是果断、科学的出手，有力地促进了宏观经济的持续稳定增长，彻底摆脱了亚洲金融危机、防止了国内的经济衰退。当然，在我国经济处于制度变迁的特殊时代，财政政策的效应不可能是各个方面都非常理想，假如要说失误，政策的最不成功之处，也是笔者最大的担忧在于：积极财政政策是以牺牲环保、过度开采资源为高代价，经济增长明显存在短期行为，根底结实性值得商榷，扣出环保、资源因素，或者投资本钱包括高额的国债还本付息代价，财政政策净收益恐怕在1%上下。为了更加理性地总结其成败，这里再就效果不明显的三个分工程标做一分析：1.民间投资带动效应我国政府为了可以刺激国内民间投资，从积极财政政策开始执行至转型，主要采取了扩大公共支出的手段，期望对民间投资起到带动作用。从理论上讲，在不存在制度约束和障碍的前提下，政府的公共支出会产生一定的乘数效应，决定乘数效应大小的关键因素是边际消费倾向，边际消费倾向越大，投资乘数就越大，因此而新增的国民收入就越多，财政政策对经济增长所起的作用越明显。同样，乘数产生的另一个原因是通过政府的投资可以带动民间投资，从而使社会投资总量不断递增。就公共支出而言，理论上也有两种方式：一是靠政府发行公债直接扩大投资规模；二是政府应用杠杆支出方式，以少量的公共支出来带动或刺激民间的投资支出。这两种方式都被我国采用。由于政府直接投资属于国有单位的投资，其对国有单位的投资快速增长作用十清楚显，对非国有单位的投资增长作用不显著。根据?2001年中国统计年鉴?，按所有制构造对我国的投资构造进展比拟，以开始施行积极财政政策的1998年为界限，可以发现1998年之前的三年，国有单位的固定资产年平均投资增长率为10.97%，而个体经济为20.7%，其他经济成分为19.33%；1998年之后的三年，国有单位的固定资产年平均投资增长率为13.13%，而个体经济为10.47%，其他经济成分为11.2%.产生这种状况的原因在于制度的约束。在经济转型时期，中国的所有制构造虽然发生了很大的变化，但与此相适应的制度安排尚在建立，制度变迁是一个缓慢的过程，旧的国有企业的特权制度仍然继续产生作用，并对民间投资行为的扩张起到限制作用。大致来说，影响民间投资的制度安排主要有：1行业准入的制度限制。这些行业包括公用事业、邮电通讯、金融保险、石油开采等。民间投资希望进入这些行业，但种种条件限制制约了其投资。据?浙江省民间投资状况分析?报告指出：市场准入的制度限制是影响民间投资的第一个因素，部门保护主义使“系统外的企业很难参与公共建立。国家原计委研究所也指出：民间投资在30个产业领域存在着不同程度的“限进。民间投资缺乏，制度的制约确实影响很大。2融资制度的偏好。我国现有的直接融资制度和间接融资制度，历史上根本是为国有企业效劳。信贷政策存在非国有企业歧视，中小企业贷款难的问题多年来得不到有效解决。浙江的地下钱庄的贷款利息长期大大高于国家银行的利率，但生意一直兴隆。贷款制度的歧视对民间资本大规模扩张起到了限制作用。许多民间资本逐步退出了实业投资，进入投机领域，如近年流行的温州炒房团。因此，笔者认为我国的积极财政政策对启动民间投资效果不理想，政府完全依赖持续、大量的发公债来进展公共支出，支出工程的过于单一集中在根底设施建立，其后果是强劲拉动了消费资料的价格上涨，进而形成部分投资过热。2.进步就业效应实现充分就业是积极财政政策的目的之一，2003年初中央政府更是将增加就业作为首要目的。应用积极财政政策增加就业的理论根据是通过政府的大规模公共投资，一方面直接增加新的就业时机，另一方面带动民间投资、刺激消费，进而创造就业时机。由于我国城市相当部分失业是制度造成的自愿失业，比方不愿到二级劳动力市场就业，不愿从事低层次的劳动等。而积极财政政策新创造的就业时机主要集中在建筑业、效劳业等劳动密集型行业，在城市失业人口不愿去的背景下，来自农村的失业大军成为了填补对象。同时，国有企业在此期间进展的“减员增效，也加大了城市失业数量。3.刺激消费效应从我国制度安排上分析，城乡分割的制度安排对农村居民收入程度的增长和消费才能的进步形成了严重制约，尤其是农村社会保障制度的缺乏，严重制约了农村的消费才能，储蓄养老、防病等消费预期的不确定性，导致其消费紧缩；高校教育的高收费制度、甚至中小学的不断增长的收费制度，大大降低了居民的消费预期；近几年房地产价格严重脱离居民实际消费程度的连续高涨，更使人们的收入消费支出力下降。据“中国白领阶层过着蓝领生活的调查报告，年收入5万元左右的江浙城市居民，根本不敢消费，将来十几年的收入大多付于房款，生活非常节省。我国土地供给及城市安居房建立制度的脱离实际，影响了居民的收入支配才能、制约了他们在其他领域的消费，也形成了经济中的部分过热现象。以笔者分析，国家通过给公务员涨工资等进步居民收入的手段，是希望以此增加消费，进而促进企业效益的进步、解决有效需求缺乏的问题。但社会保障、教育收费、住房分配市场化带来的管理失控等制度安排存在缺陷，使我国的积极财政政策对消费的刺激作用有限，行业冷热不均，多数行业仍然存在有效需求缺乏，居民的整体消费意愿不高，储蓄仍然为居民首选。可见，财政政策的效果好坏，必须重视政策施行的制度约束。五、对中性财政政策的几点建议基于积极财政政策的目的根本实现，在经济出现部分过热的情况下，及时淡出扩张的政策，对宏观经济进展稳固、调整，很有必要，因为任何政策都有强大的惯性，存在时滞效应。在实行6年的积极财政政策后，转入针对部分过热、以“有保有压为特征的中性财政政策，着重经济构造的调整和经济增长质量，是当前财政政策的取向。以笔者的认识，中性的财政政策要到达良好的效果，应从有关影响政策效应的制度安排上进展与之相适应的改革，在政策手段上多运用税收的方式，详细而言：一是建立和完善农村社会保障制度、公共卫生体系、义务教育制度。二是运用税收手段对企业科技创新、环保、循环经济等工程加大税收扶植力度；对资源浪费、环境污染、低层次重复建立等工程的企业进展重税。三是放开针对限制民间资本进入的领域，积极鼓励民间资本进展高科技、环保、旅游等行业的投资。四是及时推出物业税、加大地方政府的经济适用房的规模，实在控制房地产的投机，减轻居民的支出压力，稳定社会，进步其他领域的消费。五是进一步推进农村税费改革和粮食流通体制改革，完善粮食直接补贴政策，稳定粮食最低收买政策、坚决控制农业消费资料价格的上涨，继续进步农民的收入程度。六是转变城市居民就业观念、通过培训、开展第三产业、继续引导民资、吸引外资投资实业，努力降低失业人口率，创造和谐的社会生活环境。参考文献摘要：本文对目前影响中国“三农政策的主要问题因素进展分析，并对此提出了弥补方案。 关键词：三农政策；缺陷；弥补中国的农村在公共效劳、社会福利、生活程度、经济状况与城市相比差距很大，中国的农业消费率与其他产业相比非常低下，中国的农民收入与城市居民相比少的可怜缺乏城市居民人均收入的1/3，城乡二元经济构造特征明显，矛盾突出。“三农问题已成为中国全面建立小康社会的重要屏障之一，假设不加以解决，中国的小康社会将难以实现。目前尽管影响中国“三农问题解决的因素较多，但财政支持力度缺乏、政策错位和缺陷较大，不乏是其中重要因素之一。一、“三农上的财政政策缺陷一财政对农业的支持力度缺乏，支农支出比重逐年下降19501994年，国家直接来自农业的税收收入2733亿元不包括正常收费、“三提五统、“乱收费、乱罚款、乱集资等，同期向农业投入5346亿元，同期通过工农业产品剪刀差间接获得大约20210亿元，加减后国家提取农业剩余净额达17487亿元，合计占农业的25.5%.另据资料显示，19792000年，工农业产品剪刀差1.61.8万亿元、农村储蓄流失550600亿元、土地资源直接损失1.72万亿元三项使农民为此付出了约3.43.9万亿元。由此可见，在中国实现工业化的过程中，农村是奉献最大的区域，农业是奉献最大的产业，农民是奉献最大的群体。中国“三农积累受到盘剥，而对“三农的反哺却很小，农村经济构造调整、农业经济开展和农民增收受到严重的影响。据测算，目前我国农业的综合支持量只有2%，而许多兴隆国家对本国的农业支持程度很高，19961998年，美国的农业支持量为9.5%、欧共体为25%、日本为41%、加拿大为15%，属于开展中国家的墨西哥也到达了34%.1978年我国财政用于农业的支出占全国财政支出的比重为13.43%，2000年那么降为7.75%见表1。假如把本来属于教育事业费的部分剔除，这一比例还会降低。2000年31个省区市地方财政支援农村支出为249.11亿元，仅占地方财政总支出的2.7%.表1国家财政用于农业的支出年份 1978 1980 1985 1990 1991 1992 1995 1999 2000 数额(亿元) 150.66 149.95 153.62 307.84 347.57 376.02 574.93 1085.8 1231.54 比重(%) 13.43 12.2 7.66 9.98 10.26 10.05 8.43 8.23 7.75 资料来源：?中国统计年鉴2002?二财政支农支出构造不合理，农民直承受益的支出较少我国财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在60%左右，教育支出和农业科技支出较少。2001年国家对农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比重只有19.38%，2001年国民经济按行业分的根本建立投资中农林牧渔业仅占2.93%，其中更新改造投资仅占各行业总额的0.36%.在财政农业建立性资金中，用于大中型水利建立比重较大，农民直接可以受益的中小型根底设施建立的比重较小，况且水利、生态建立的受益对象不仅仅局限于农业，财政用于这些方面的投资一直全部统计在农业投入中，在一定程度上夸张了政府农业投资规模，并且政府对农业的投资多采用有偿的方式，增加了还款的负担。2000年全国农村义务教育阶段预算拨款仅占全部经费的65.7%，农村教育费附加、农村教育集资和学杂费收入三项占35.3%.据2001年国务院开展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，而中央、省、县三级财政负担的比例分别占2%、11%、9%.假设把乡镇上缴县级财政的收入计算在内，实际上最终由农民负担的义务教育投资约占农村义务教育总投资的80%90%.农村教育投入缺乏，农民素质进步滞后于科技开展速度。严重影响了现代农业对劳动力的需要，制约了农民向城市和非农产业的转移。农民素质低已成为现代知识经济、科技经济和信息社会制约农民增收的关键。中国的农业已开始从进步农业土地消费率和劳动消费率，满足人们对农产品数量不断增长的需要，在此根底上增加农民收入，转向进步农业消费收益，维持农业高速开展，满足人们对农产品质量和种类要求，在此根底上增加农民收入。农业经济将从物质经济转向知识经济。农业的转型，科技进步是必要条件。我国对农业的科技投入远低于对非农的科技投入。“七五“八五“公平与效率原那么大相径庭，农业税收的超额负担农民的相对负担过重和对农业经济运行产生负面影响表现的尤为突出。农村税费改革后，农业税税率为7%，附加为20%，合计税负为8.4%，没有起征点，也没有扣除额，农民税负明显偏高。假如把农民上缴的税费看成是个人所得税的话，农民税负远远高于城镇居民的税负，城乡名义负担相差4倍以上。假设从农民缴纳的各种直接和间接税费、工农业产品剪刀差等综合计算，农业的宏观负担率农业上缴的收入/农业约为25%30%，而财政预算收入占整个比重那么在20%以下。农业税是一种四不象的税收。其一，城镇工商税收中的流转税收以商品销售额和非商品营业额货币收入额为征税对象，而农业税按农业总收入征税，农业总收入按常年产量核定，农民消费的农产品无论是否实现销售，获得货币收入，都要按核定的常年产量折算成货币缴税。其二，城镇的所得税收，主要是以纯货币所得为征税对象，而农业税是以未扣除任何本钱费用的总收益为征税对象。城镇所得税所得额的计算通常是获得的货币收入，工厂的库存商品在未销售之前，既不征收流转税，也不征收所得税。农业总收益的计算既包括货币收入，又包括实物收入，并且主要是实物收入。农民消费的农产品即使放在家中，没有获得货币收入，也要计算总收益缴纳农业税。1黄丽珠等。2005财政货币双稳健解读N。金融时报。2005-01-04.2尚长风。财政约束下的财政政策级效研究M。北京：人民出版社。3王国清。财政学M。成都：西南财经大学出版社。4马晓。财政制度研究M。成都：西南财经大学出版社。5从明。重视研究解决当前经济运行中存在的突出问题J。经济研究参考。20051。6何乘材。积极财政政策的回忆与评价J。经济研究参考。200381。7文建东。公共选择学派M。武汉：武汉出版社1996.8史漫飞。制度经济学社会秩序与公共政策M。北京：商务印书馆2000.9刘树成。新一轮经济周期的背景特点J。经济研究参考。20043。10陈爱东。积极财政政策的淡出对各行业的影响N。四川工人日报。200418 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