雾霾控制与中国经济发展计划的关系.doc

.-雾霾控制与中国经济发展的关系北大环境科学与工程学院教授 张世秋我的研究心得和环境问题研究的供需关系从北大经济系本科毕业后，我就转读环境规划与管理的研究生，很幸运在那个时候能够同时受到一些人文社会科学以及自然科学教育。那个时候，环境科学还基本上可以划分为自然科学和工程科学的领域。此后，我就一直都是从事环境经济学、环境政策以及全球环境协议相关方面的研究和教学工作。北京大学的环境科学研究起步很早，70年代就开始有教员研究水和气的污染问题，并在1972年创建了环境化学专业。我们这一代人很幸运，不仅能够受到第一代环境科学的开创者们的熏陶，同时，由于在80年代中期，环境问题尚未引起关注的时候，就开始学习和研究相关的环境问题，因此，对中国环境与经济、环境与社会的交互影响进程有切身经历和研究体验，更经历了中国的环境问题和环境管理，其中包括制度变迁的历程，这种亲身经历和研究经历，有助于更好地理解环境问题的成因多样性、问题的复杂性以及解决问题的长期性，这不仅让个体的人生阅历丰富，同时，也会使得我们对变化的中国的环境问题的研究和解决方案的寻求，保持长期和高度的兴趣和警觉。中国环境科学特别是环境经济学、环境管理等相关学科的发展，与环境问题的演变进程密切相关。80年代开始的改革开放，不仅催生了中国经济的快速增长、同时，环境问题也伴随经济增长的过程而日趋严峻并引起广泛关注。从中国环境科学相关学科发展、环境相关问题的研究以及从基础研究到决策支持到致力于社会行为（包括政府、组织、企业以及公众）的转变，我们这一代人，经历了环境科学研究在环境问题尚未获得政府和公众关注时期的“学术研究供给有余，而决策需求和社会需求不足”的阶段，到“决策需求和社会需求旺盛，而学术研究和科研成果供不应求”的阶段。因此，早期阶段，环境科学研究和教学人员，在完成本职的科研和教学工作之外，致力于研究“环境-经济-社会”的相互影响和运作关系、环境变化的社会经济影响以及环境和社会变迁的环境影响以及政策和管理手段的作用机制外，同时一个非常重要的使命就是如何将我们对环境问题及其发展趋势以及解决问题的可能选择等方面的研究进展与结论，转化为公众环境意识提高、政府决策关注的公众和政策语言，致力于提高社会对环境问题的普遍关注。到了90年代中期，随着环境问题特别是污染问题已经普遍呈现，环境科学的研究和教学则不仅要在基础研究方面不断深化。在推动环境意识的提高的同时，还致力于针对重大环境问题，基于基础研究和政策相关问题研究的进展和结论，推动政府的环境政策、规划、计划的制定、并为政府决策提供必要的支持。应该说，在2000年特别是2010年之前，环境科学及其各分支学科，包括环境经济学、环境管理学等，基本上还处于边缘学科的状态。学者同时扮演着学术探究者和决策以及社会行为改进的推动者的角色。但2000年以后，特别是2011年PM2.5引起普遍关注之后，环境问题成为全社会关注的热点话题。特别是最近这些年，环境污染问题毫无疑问已经演变为一个决策者关心的社会问题、经济问题、政治问题和重大的社会热点问题。一个问题一旦演变为社会热点问题，无论是民众还是决策者都迫切和急需解决方案甚至是一个可以毕其功于一役的直接答案。这个时候，学者、学术群体即面临着重大的和庞大的社会需求，一方面，环境科学及相关学科从边缘学科变为热门学科甚至显学，另一方面，由于环境问题本身的综合性、复杂性、长期性和系统性，不可能存在毕其功于一役的解决方案，使得基础科学研究、政策研究以及决策支持常常体现出需求巨大而供给不足的特点。一方面，学者的研究成果有了更大的社会应用和实践的可能，但另一方面，也可能出现各种各类急功近利的现象。因此能够在忙碌和杂乱中恪守学术研究的独立性和服务社会进步的本职之外，同时，能够提供决策者和公众不仅可以有效解决当今面临的环境问题的建议和研究成果，同时，又避免短期政策和短期效应所可能产生的长期不利影响，是对学术共同体的共同挑战。环境学者需宽厚与精深并重。环境科学及其学科体系，从某种程度上可以说，是因问题而产生的学科，由于环境问题客观上的成因多样性、影响多重性、解决方案的多主体特征，早期人们致力于从各个不同学科的视角，去研究这样一个摆在人类面前的复杂的环境问题的一个或多个侧面，它势必会产生出两个方面的结果，第一个结果就是你利用多学科视角、多学科的方式对特定的问题从不同的侧面进行研究，必然就会推动一个学科的发展，包括新学科的建设；另一个结果，就是多学科交叉的研究成果，会成为面对复杂性的自然-人文-社会-医学等的综合研究结果以及这些学术研究成果的社会和决策应用。早期阶段的环境问题研究者基本上都是从各个传统学科的视角、学理和方法等致力于环境问题的研究，并进而发展传统学科、并与其他学科相结合，形成了门类各异的环境交叉学科。因此，从其诞生之日起，就具有典型的交叉学科的特点，比如说环境经济学、环境管理、环境化学、环境健康等诸多的环境分支学科。如果我们认识到环境问题以及环境相关学科发展的这些特点和特质，那就意味着，从事环境相关的研究者，除需要具备学者所必备的各种基本素养、操守和能力之外，还需要特别强调两个方面，一个就是强烈的社会责任感，一个就是具有多学科的基本学养。我们知道，环境问题不仅是自然环境的演变变迁问题，同时也是经济问题、社会问题和政治问题，也是利益冲突和协调乃至公平和正义的问题，与民众福祉和社会进步密切相关，因此社会责任感、人文情怀和关怀以及服务于社会进步使命感是环境学者必需的条件。此外，环境问题本身的复杂性就决定不仅仅是要有多学科的这样一种研究视角和学理以及方法，同时，你还要兼具自然科学对问题认识、自然演化规律等等方面的把握，以及对人类社会以及人类社会各个不同组织的运作、包括政策执行、经济-社会-环境相互运作关系的了解和认识，没有这样一些了解，不足以清晰把握环境问题的复杂性、长期性和系统性特征，以及多主体参与多主体影响的特点。当然，在具体的专业研究领域，不仅仅要在所涉及到的具体学科上的精深，同时，也要有足够的在其他一个或者多个学科上的深入了解乃至精深，方才可以担当能够研究这个复杂性问题的能力。从事环境学科或者环境问题相关研究和实践的人都会发现自己所从事的领域特别有挑战性，这种挑战性不仅因其复杂，也因其不断有新的不了解的东西出现，因此，常常是挫败感和成就感并存，而这恰巧满足了很多人对自己的一种期望和要求。对于很多环境学科学者、环境研究者和环境实践/践行者而言，它不仅是一个职业也是一个事业，甚或就是个人的兴趣和爱好。同时，不仅是学者、研究者和实践者，即便任何一个人，对环境的关注都有助于丰富我们个人的人生体验。对环境的关注，势必会引领我们思考人与自然之间的关系、思考人类应以怎样的方式去追求人类的生存意义，同时也会引领我们思考和践行如何与自然共生共存，并影响我们到底是利用自然、改造自然还是尊重自然并放弃竭泽而渔的方式，寻求人类社会的可持续发展。换言之，环境关注有助于人类思考人类作为一个物种，在一个如此庞大的自然生态系统当中，如何扮演一个好的居住者的角色。即便我们不关心我是谁、人类是什么等一些终极或者哲学问题，关注环境、了解环境、了解自然，即便就是从以人类中心站在人类中心的角度，也有助于我们探究人类社会要想长期生存，也需要知道如何善待环境，才能确保一代一代的人类能够持续和永续的存在下去。环境库茨涅茨曲线对环境适用吗？如果适用，它揭示了什么？我觉得这个环境库茨涅茨曲线在很多语境下有被滥用的情况。环境库茨涅茨曲线，引申自库茨涅茨曲线。它是由美国经济学家西蒙史密斯库茨涅茨于1955年提出的。库茨涅茨依据推测和经验提出了经济发展与收入差距变化关系的倒U形曲线假说，亦即：收入不均现象随着经济增长先升后降，呈现倒U型曲线关系。他基于一些国家的资料进行了实证研究并得出结论：在经济未充分发展的阶段，收入分配将随同经济发展而趋于不平等。而当经济充分发展到一定阶段，收入分配又将趋于平等。有关研究者针对不同国家、不同发展阶段的环境与经济增长关系的实证和经验研究发现：通常，当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的程度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧；当经济发展达到一定水平后，也就是说，到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善，学者们把这种现象称为环境库兹涅茨曲线。它可能引起的误读主要有以下两个方面：第一，先污染、后治理是不可规避的必然规律；第二，环境质量的改善只能等到经济增长到一定阶段后才可实现。上述两个误读都可以概括为宿命论。它会使得我们误以为，经济增长速度、经济增长总量、人均收入水平必然决定了环境质量的高低、好坏。而我们知道，第一，不是所有的经济增长必然带来环境的污染和破坏。换言之，不是要不要追求经济增长的问题，而是追求什么样的经济增长的问题；或者说，环境与经济发展不是必然对立的，各国经验已经表明，即便在发展的初期阶段，也有可能通过寻求有利于环境的、有质量的增长而规避环境恶化的趋势；第二，环境质量不会因为人均收入的增加而必然转劣为优，而是因为公众环境意识的提高、环境政策的制定和有效执行以及相应的环境投资和环境污染控制计划和项目的实施。无为无论是政府还是企业还是公众不可能解决环境问题。换言之，环境不会因人均收入提高而自动改善，必须有人类社会经济行为，包括价值观、观念、生产行为、消费行为、决策行为的诸多改进，才能促进环境质量的改善。因此，在环境库茨涅茨曲线的研究、解读和分析中，关键在于寻求因为什么，哪些行动、哪些政策、哪些因素使得一个国家或者区域或者阶段呈现了不同的发展趋势和特点，进而总结和提炼并借鉴相关的经验和教训，改变增长方式和社会经济行为方式，包括制度设计和政策制定与执行。同时，特别需要注意的是：发达国家在其早期发展阶段，环境容量资源相对丰裕，采取先污染后治理的方式，有一定的自然能力的支撑，甚或还可以因为不平衡的经济发展格局，通过转移污染产业的方式实现经济的增长。而对于中国以及其它的发展中国家和后发展国家，工业化和快速经济增长阶段的环境容量资源本身就已经非常有限，本国的环境容量资源或者说环境承载力处在岌岌可危的阶段；无法容纳污染工业和产业的发展；同时，在目前的国际形势下，也几乎没有可能通过转移污染工业的方式实现经济增长。因此，如上所述，我们必须认识到，在没有人为和政策干预情况下，环境质量不可能自然反转；第二，中国以及其他国家也无法寄希望于等到人均收入足够高的时候再去改善环境质量，客观上，没有这样的环境容量资源和承载力支撑我们能够安然地增长到人均5000-8000美元的时候再去改善环境。所以，从这个意义上来讲，对中国和其他国家而言，更重要的就是如何从探究发达国家环境质量演化的进程，吸取其经验和教训，尽早调整产业结构、能源结构，使得我们不至于走到环境恶化到不仅影响经济发展、更影响人群健康乃至社会可持续发展。同时，更早地采取行动，不仅因为转型不是可以瞬间完成的，同时也因为，我们都知道存在技术锁定效应，早转型可以规避高额的技术锁定效应成本。所以，我们需要意识到的是：第一，环境污染已经给经济增长带来了很多的影响，它不仅仅体现为直接的经济损失，同时也体现为对经济增长能力支持的下降。第二，采取必要的污染控制政策和措施，乃至环境投资，意味着今天的环境政策和投资，一方面可以看作是支出，但另一个方面，它实则是规避未来更大风险和损失的必要支付。第三，尽早进行产业结构能源结构调整，不仅可以规避技术锁定效应，同时，还意味着在全球推进绿色发展的趋势下，形成新的国家发展优势和产业优势。环境保护对经济发展的影响环境系统与社会经济系统之间存在着物质和能量的流动与交换的关系。探讨环境与经济之间的关系，首先要认识到自然生产力是社会生产力的基础和基本条件。环境之于人类，从其作用上而言，不仅是人类生存发展的重要资产，同时也是一种自然资本。其具体作用体现在：1）对生活质量的直接贡献。环境是舒适性资源，它们作为美丽的景观、休闲活动的重要组成部分为人们所欣赏和享用；2）对生活质量的间接贡献。恶劣的环境给人带来压力并影响人体健康。空气和水污染直接影响人体健康，反过来，又会影响到人们对生活的享受以及从事经济活动的劳动能力；3）通过环境部门对实际收入或经济增长总量(GDP)的直接贡献。4）作为生产投入对经济活动的直接贡献。自然环境以石油、煤炭、天然气、薪柴、矿物等形式提供原材料和能源。环境消纳并转化废物的能力（环境的自净能力）也是一种重要的资源；5)对维持生命支持系统的整体贡献。例如水域对热带森林的保护功能、湿地对水质的净化功能等，如果没有这些服务功能的话，经济系统本身就无法发挥它们的现有功能。如果我们认同并深刻理解环境之于人类的上述重要性，就不会轻易认同环境保护会必然影响到经济增长的结论。而是应该看到，保护环境的诸多努力，首先是为了保存自然资本，使其即便不增值但至少不应该贬值；第二，控制环境质量不下降，是保护民众健康和社会经济免受环境污染损害的必要行动和支出，换言之，通过保护环境的努力，可以避免环境污染带来的损害，进而体现为一种长期的效益；我们还可以罗列出诸多的保护环境不必然影响经济增长的结论，就如同我们不能轻易地得出经济增长必然要以环境和自然资本的损耗为代价一样。关键的问题不在于是否要经济增长，而是寻求什么样的经济增长方式，确保不损害环境和自然资本的经济增长模式。与此同时，需要注意的是，我们不能笼统地谈保护环境是否影响经济增长，而是应该追问从谁的角度，从短期还是长期。对于污染者而言，保护环境和限制排放当然会增加其成本，但对于社会而言，保护环境和限制污染排放，会避免其他主体和社会整体蒙受环境污染的损失。从短期来看，保护环境可以因避免了自然资本的耗损、避免了长期的环境健康影响，进而避免了未来的公共卫生的相关开支。所以，第一个我们必须区分出来，我们是站在一个个体的角度看还是站在社会的角度看，对经济增长是不是有影响。比如说，我们对因环境政策的实施或者因保护环境的需要，对污染产业或污染企业征收排污费，或者限制他的某些工业流程的生产，当然对这个企业会有影响，看起来这个企业是受损失的，但是对社会呢？社会因为这样的政策和措施，避免了这个产品或他的工业流程所产生的污染的损害，所以第一个该问的问题，是谁从环境污染物的排放或环境污染控制当中受益或受损；第二个引起混淆的是，我们讨论的是我们站在今天的角度还是长期的角度。站在短期来讲，环境污染具有累积性特征，环境污染的后果，也有一个时间的滞后性。这个影响可能是要到5年、10年之后才发生，这意味着如果我们去讨论环境控制是不是阻碍了经济的增长，或者对社会是不是有害，那就是看对今天造成的影响对未来带来的长期持续性的影响有多长。也是要看站在谁的角度和站在多长的时间段，因为你今天不计代价，排放的污染物所形成的污染问题，将对健康产生的影响，则要么由后代人自己去支付各种医疗开支，要么，作为公共医疗开支的一部分来支付。因此，不能简单地判断污染控制是否或者必然影响经济增长，或者说必然会影响当代人的福利。如何推动环境治理以及产业结构、能源结构调整和发展？中国在90年代中期就开始提出和推动产业与能源结构调整，而中国环境政策的制定可以追溯到上个世纪70年代。2015年1月1日生效的“史上最严”的修订后的环境保护法，以及2016年1月1日生效的修订后的大气污染防治法，以及中国政府倡导的可持续发展战略以及践行生态文明等，都可以表明中国政府在保护环境方面的政治意愿表达。当然，如何把这种政治意愿以及决策方向体现在社会经济生活的方方面面，并能够有效执行和推动还有很长的路要走。首先，保存和提升环境资产与服务是现代政府的当然责任。良好的环境在现代社会是公众所应该享有的一种普遍福利, 政府有提供这种公共福利的义务和责任。完善政府环境责任既是环境法治的基本要求, 也是环境公共需求变化和环境基本权利发展的客观必然。1）现代的环境治理必须强调善治（Good Governance），体现多方参与、法治完善、决策和管理透明、有效性-效率-公平以及问责等要义，特别是必须推进行政管理、市场激励、社会制衡这三种调整机制的有机结合，其中最关键的是要在对政府的管理责任、管理方式、管理理念和原则方面进行深入反思的基础上，对政府管理进行变革和改进。应不断强调和落实政府作为全社会委托的环境和自然资产管理者的自然资本保育和增值的责任；对政府的公权力有效应用及边界进行明确和规制，强调依法行政，提高行政效率；强调并推动基于科学认知基础上的决策过程的民主化及透明度；通过多方利益相关者以及公众的广泛参与，确保利益协调机制的有效运作，并确保社会的环境公平和环境正义底线；强化政府与公民的互动，强化公民对公共管理的监督。惟其如此，才能真正体现和落实政府的环境责任。2）通过“赋权于民”、“还权于民”的过程实现环境管理制度的根本转变。应在承认环境资源是一种重要的资产及资本的基础上，明确界定有效的环境权益及权益结构，包括公民的基本环境权益，以及破坏这种环境权益的责任承担方式，促进保护环境的责任与享有环境服务的权利的统一。公众的环境权益，不仅包括享有良好的环境质量等方面的权利，也包括环境信息知情权，受到环境损害时的索赔权，对政府和企业的环境监督权等一系列的权利构成的权利束。3）通过制定有效政策，纠正市场失灵，有效发挥市场的资源配置功能，体现政府有义务以费用-有效的方式实现政策和管理目标的义务。环境经济政策的制定和有效实施，是非常关键的一个重要环节，环境经济政策是指运用价格、税收、财政、信贷、保险等经济手段影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。环境经济政策变革的核心内容是基于污染者、使用者、受益者负担原则，形成有益于环境质量改善、生态系统功能提升的、适宜的价格信号，这个价格信号中，不仅应包括企业的生产成本，还要反映生产和服务提供过程中带来的资源和环境的成本。建立环境资源就是资产的概念，并把这一概念体现到政策制定、社会经济运行的过程中，创建一个有利于环境友好的企业和技术的市场竞争环境。因此，中国应尽快在“税收中性”的原则下制定和实施环境和资源税收政策（亦即，不增加整体税负水平，增收环境税但降低其他税收水平）。同时，还应充分发挥政府公共财政的转移支付功能，保证那些为了保护全民环境资产而放弃了经济总量和速度的地区及群体的利益，进而从实质上提高环境资源的配置效率，缩小收入差距，改善社会福利。4）通过阳光行政、信息公开、确保公众参与环境事务的权利，并构建政府-企业-公众的联合与制衡关系。如前所述，环境善治要求构建政府-企业-公众的联合与制衡关系，并借此积累中国长期发展的社会资本。践行生态文明、实现社会-经济-环境-生态共赢需要发挥政府、企业和公众三方相互制衡、相互激励的正向促进关系。其中，政府做好角色定位，致力于建设良好的制度环境、进行政策引导尤为重要。对于中国政府来说，如何善用公共权利，致力于构建一个高效的、公平竞争的市场环境，是一项长期的、艰巨的任务。阳光行政和信息公开，是确保公民对环境行政过程和决策过程的合法性、合理性进行监督的基本前提，也是现代政府的基本义务，更是重建社会信任和政府可信度的必要措施。同时，保障公民环境权益，推动公民社会发育是生态文明推进的必要环节。公众权利的保障和有效发挥不仅是现代社会治理的基本要义，同时，也是降低政府监管成本的最好方式。要让公众的环境责任得到落实，政府应该也必须“还权于民”，包括：环境信息知情权，受到环境损害时的索赔权，对政府和企业的环境监督权等。上述的变革过程，不仅有助于确保公民的环境权益实现，同时，也是最重要的，有可能通过环境保护这个公共问题和公共事务，尝试和推进中国社会的社会治理模式变革，为中国向和谐社会的平稳过渡积累必要的社会资本。雾霾对经济损失直接和间接的影响雾霾所带来的社会经济损失分为直接经济损失、间接经济损失和其他无形损失。直接经济成本包括严重雾霾带来的交通损失（主要包括航班延误、高速封路和交通事故）、健康损害（主要包括身体疾病的治疗成本、心理疾病治疗和死亡损失）及其它损害（如建筑腐蚀、清洁成本等等）。早在90年代初，中国学者开始从全国宏观层面评估空气污染损失的范围约为44亿元到986亿元之间，占全国GDP1.2%-4%。2007年，世界银行评估2003年空气污染物PM10造成的健康总成本为1570亿52900亿元，约为当年国民生产总值的1.2%3.8%。此后，各研究机构不断更新和补充中国颗粒物污染的经济损失评估实证研究结果。美国MIT大学Matus, K. et al (2012)研究结果表明，尽管中国整体的空气质量在改善，中国臭氧和颗粒物浓度高于背景值造成的经济损失从1975年的220亿美元增加到2005年的1120亿美元。2012年12月由北京大学公共卫生学院潘小川教授开展的“PM2.5对中国城市居民造成的公众健康危害和经济损失”研究报告显示，如果北京、上海、广州、西安四个城市2012年的PM2.5浓度停留在2010年水平，由于PM2.5引发疾病过早死亡人数将达8500多人，产生的经济损失达68亿元。我们研究组（Huang and Xu et al.，2012）研究结果显示2006年珠三角地区由于PM10造成健康损害的经济损失为292亿元，相当于珠三角当年GDP的1.35%。我们针对2013年1月份一个月的“雾霾事件”的经济损失评估结果表明：2013年1月雾霾事件造成的全国交通和健康的直接经济损失的下限值约为230亿元（穆泉、 张世秋, 2013），其中损失最大的省市主要分布在东部和京津冀地区。同样，我们研究组针对京津冀地区实施并达到PM2.5标准可实现的健康效益进行了评估，结果表明，京津冀地区能够实现的健康效益总和可达到612-2560亿元/年（均值为1729亿元/年），相当于该地区2009年地方生产总值的1.66-6.94%（均值为4.68%）。怎么看雾霾产业？首先我不清楚人们在谈到“雾霾产业”的时候的具体所指。但我想可以分成几个部分，1）降低雾霾形成的污染排放控制产业；2）降低雾霾或者污染形成的污染控制产业；3）防护雾霾危害的防护产业。毫无疑问，近年来，由于雾霾的严重并为公众关注，上述三类都有了长足的发展，并形成了一些新的经济增长点，比如空气净化器等。相关行业发展都非常迅速，前两类有效推动了污染防治的进程，后者则有助于防护污染对健康的影响。但需要注意的是，假如没有空气污染，健康防护产业是否会发展？或者我们该如何看待健康防护产业对社会经济发展以及民众生活质量提高的作用和影响。大气十条和最强环保法需要讨论的问题核心问题是如何执行。此外需要注意的是：1）法律、标准、环境政策的制定要基于科学认知基础。第一个是对污染源和污染形成的原因，污染各主体可能采取的污染防范的技术、措施和手段，以及各个政策相应的成本、效益、环境效果，这些都是决策必须的科学认知基础。所以，科学认知、学术研究、决策基础是决策的基本条件。2）基于这样的一些事实判断基础之上的政策有效制定，以及寻求逐渐从低成本到高成本的污染控制战略的选择。3）制定了政策和法律之后，就是执行的问题，如果有了最严的法律，但疏于执行，不仅会使得政策和法律形同虚设，同时，还会影响政府和政策的公信力，也会创造很多的不作为和乱作为以及其他的寻租空间。4）具体到雾霾问题，由于PM2.5和大气二次污染问题，第一个是排放源多而且复杂，其形成过程与气象的、自然的、人为的，物理的、化学的过程都有关系，需要对其污染贡献者的多样性、污染形成的复杂性以及污染影响的长期性有充分的认识。（完）