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浅析白俄罗斯的社会保障制度 浅析白俄罗斯的社会保障制度 徐海燕 近几年,尽管独联体一些国家相继发生了“颜色革命”,但白俄罗斯国内的政局却始终保持稳定。究其原因,“颜色革命”在白俄罗斯民众中没有群众基础:退休人员支持现政府,因为每月可以按时领到退休金;学生喜欢现政府,因为不需为读书掏任何学费;政府的作为在普通市民当中也很有市场,不仅医疗免费,而且房租、水电、煤气和交通费用都相当低廉1。而所有这些,都与白俄罗斯较完备的社会保障分不开。 一独立前的白俄罗斯社会保障制度 独立前,白俄罗斯实行的是苏联统一的社会保障政策。卫国战争胜利后,苏联提高了对军人的各种社会保障待遇,并对残疾军人就业规定了各种优惠政策。从1956年10月1日起,苏联实施了社会保障法,明确扩大了国家保证金的范围,增加养老金、残疾金和抚恤金的数额,并规定从国家和社会经费中支付这些费用。从1964年起,苏联对农庄的主要干部实行国家社会保险和国家保障金待遇,到1969年,又对农庄庄员实行社会保险。1970年7月15日,苏联颁布劳动立法原则,规定了各类国家社会保险的待遇,宣布劳动义务和劳动权利密切相连。 1977年10月7日,苏联通过了苏维埃社会主义共和国联盟宪法,确立了统一的苏联公民社会保障制度。该宪法不仅规定苏联公民享有工作权、休息权、受教育权、获得住房权和保健权,还给予妇女和儿童以特殊法律保护。具体说来,苏联的社会保障制度主要体现在以下方面: (一)退休养老制度 主要包括职工老年退休制度、集体农庄庄员退休制度、对国家有特殊贡献者的功勋退休制度、科学工作者退休制度、专门业务人员(如教育工作者、医务人员、艺术工作者、军人等)退休制度、残疾人员退休制度等。从1968年1月起,法令规定集体农庄庄员领取退休金的年龄与工人和职员相同。20世纪80年代,在全苏5 800万退休人员中符合功勋退休制度规定的约占1%。为了鼓励退休人员在退休后继续工作, 1979年9月11日苏联政府颁布了关于退休人员在国民经济中工作的物质刺激措施的决议,这一决议的颁布实施增加了退休后继续工作的人员比重。1964年退休后继续工作的人数占退休人员总数的10%,到1980年,退休后继续工作的人数占退休人员总数的28%。 (二)工人、职员和军人的残疾抚恤 1956年7月14日苏联最高苏维埃主席团通过的苏联国家退休金法,原则上规定了对工人和职员的残疾抚恤金的待遇。1973年11月21日,苏联最高苏维埃主席团通过了关于进一步提高残废金和丧失赡养人家庭抚恤金数额的指令, 1974年12月24日又修改了1956年的有关法令,提高了抚恤金数额。1978年7月,苏联最高苏维埃通过了进一步改善集体农庄庄员残疾抚恤金待遇法;从1980年5月起,又提高了在卫国战争中残疾人员的待遇; 1985年5月,苏联又颁布了关于改善收入少的领养老金者和家庭的物质福利以及加强对独身公民的关心的首要措施决议。 (三)公费医疗及疗养 苏联实行全民免费医疗制度,经费由国家预算全额拨付,个人不负担医疗费用。1977年,苏联颁布了新宪法,进一步健全了工人、职员和集体农庄庄员的社会保障制度,包括为他们提供全部或部分免费的疗养券。 (四)对儿童、妇女及低收入家庭的援助 从1974年11月起,政府开始对低收入家庭实行直接的子女现金补贴。从1981年起,产妇可享受一年产假以照顾婴儿,期间工资照常发放。 (五)普及义务教育 苏联时期实行免费义务教育。从1972年起,政府增加了助学金数额,并扩大了领取助学金的学生范围。 (六)住房和房租补贴 苏联长期以来实行低房租政策,一般住房费用只占家庭总收入的2% 3%左右。在住房制度上,苏联实行典型的福利住房制度,各种住房交由工会等组织分配。1981年苏联最高苏维埃主席团通过苏联住宅法,禁止没收公民的私有住房。从1988年起,苏联政府开始采取措施改变单纯福利住房政策。 (七)其他福利和补贴 1974年1月,苏联政府颁布了关于设立劳动光荣勋章的法令,对获奖人员给予多种优惠。此外,苏联还长期实行有关粮食、肉类和其他基本食品的补贴制度,其补贴费用之大超过了苏联国防经费的标准(苏联时期的基本生活用品价格能保持常年不变,与这种全民补贴制度有着直接的关系)。 二白俄罗斯社会保障制度的变迁 苏联的社会保障制度是同高度集中的计划经济相适应并因此而发展起来的,属于一种由国家大包大揽、统一筹资并实行高度集中管理、广大劳动者免于缴费而普遍享有的社会福利制度。概括起来,苏联统一的社会政策有以下几个特点: 低水平、全覆盖和国家化2。所谓的国家化是指从政策的制定到具体实施,从经费的调拨到具体项目的落实,从居民的就业到居民的社会保障,从学校的建设到学生的分配,都由国家统管。同时,计划经济体制铸造了人们的这样一种观念:社会事务由国家来管是自然的,国家化与社会主义的优越性是联系在一起的,社会主义制度下的社会保障人人有份。这种制度在广大低收入阶层中产生了深远的影响。 白俄罗斯独立后,尽管经济状况不佳,依靠国家财政支持的社会保障出现支付困难,但白俄罗斯的社会保障制度并没有因此而废止,只对社保制度的某些方面进行了调整。 首先,保障标准由低到高。在苏联计划经济体制下,物价、工资和补贴等方面都实行统一的计划管理,灵活度低。实行市场经济体制后,白俄罗斯打破了过去低水平的保障补贴制度,实行浮动制,按照国家最低工资标准划定贫困线,在逐步放开物价的同时,大力提高工资标准,并对贫困线以下的人员进行补贴。 其次,通过多渠道筹集资金,资金来源多元化。除了国家财政拨款的预算资金外,国家与地方财政、企业雇主、雇员和自雇者(即依靠资产性收入以及其他渠道获得收入的自然人)同时承担社会保障费用。为适应新的社会保障制度,白俄罗斯按照法律规定设立了国家社会保险基金,并将其纳入国家预算外基金。国家社会保障基金的资金主要来源于雇主、工人和自雇者的义务缴纳;国家保险基金的计算标准采用费率制,其费率由白俄罗斯最高委员会制定3。同时,国家鼓励非国有商业保险机构、慈善组织以及其他社会企业介入基金的管理,通过基金的托管和投资管理等进行市场化运作,创立了多层次的保障机制,提高了基金的保值增值性,减轻了政府的财政压力。 再次,保障对象从全覆盖到有重点进行。 即从全社会普遍的福利制度转向为最需要帮助者提供最低限度的社会保障。保障对象主要为失业者、退休者、丧失劳动能力者以及残疾人、多子女家庭等弱势群体。 三白俄罗斯社会保障制度的内容、管理与运行 如上所述,独立后,白俄罗斯政府为了适应市场经济发展的需要,初步建立了“多支柱”的社会保障体系。该体系主要包括失业、养老和社会优抚、医疗、工伤等几方面的内容。 (一)失业保险 苏联的社会保障制度包括了国际劳工组织规定的社会保障内容,但却唯独没有建立失业保障制度。这是因为苏联实行普遍就业的政策,基本上不存在失业问题,因而社会保障制度中也就没有失业救济的内容。而白俄罗斯在向市场经济转轨过程中,严重的经济衰退导致大规模的失业,成为影响社会稳定的重要因素。为此,白俄罗斯确立了失业保险制度。 在白俄罗斯,享受失业保险的公民特指在白俄罗斯永久居住的1659岁男性和1654岁女性。对享受失业保险公民的界定为:由于非自身原因而失业的失业者;能够并愿意工作,且在国家就业办公室登记失业的适龄劳动力(不包括正在参加培训的人员、军人或从事任何经营活动的人)。失业保险的资金来源主要是雇主缴纳,部门不同,缴纳原则也不相同。其中,农业部门缴纳工资额的0·5%,其他行业缴纳工资额的1%,不足部分由国家和地方预算补足。失业补贴采取浮动制,计算失业金的工资基数由白俄罗斯部长会议确定,并做周期性调整。失业保障制度由白俄罗斯劳动和社会保障部监管并负责制定相关的政策措施,由国家社会保 障管理局负责收取和管理国家社会保障基金,再由其下属的国家就业服务部门及其地方机构负责发放。 (二)养老保险 白俄罗斯享受养老保险的公民大致可分为以下几类:所有被雇用的永久居民,包括教士和宗教组织雇员、合资企业成员和农民;特殊职业群体,即飞行和空勤人员、教师、艺术工作者、职业运动员、政府职员和特定的医药人员;战争遗孤及其子女;因没有工作且没有资格获得养老金、残疾和抚恤金而失去生活来源的人以及曾工作过115年但现已完全或部分丧失工作能力的残疾者等弱势群体。 养老保险资金的来源主要是雇主和雇员缴纳,缴费方式为:雇员按照其收入的1%缴纳;雇主根据行业和企业类型缴纳其所支付工资的10% 35%,并承担非税收性缴费等。不足部分由国家财政和地方专项预算资金补足。 除了上述国家强制性的参保方式外,雇员和自由职业者还可自愿参加非国有商业保险机构的养老保险,以提高养老金的保障标准。 白俄罗斯劳动和社会保障部负责全国养老保险工作的规划制定及监督管理。由国家社会保障管理局负责收取、管理国家社会保障基金;再由劳动和社会保障部的地方机构按照相应原则和标准进行支付。养老金的支付采取浮动制和不等额收益的形式,即养老金因工作年限和工种的不同而不同,并随着国家工资水平的多少而逐年提高比例。计算养老金的工资基数由白俄罗斯部长会议确定,并以当年人均工资标准的15%进行计算和调整。 对所有被雇用的永久居民、特殊职业群体、战争遗孤及其子女的支付条件和原则为:年满60岁且缴费在25年以上的男性和年满55岁且缴费在20年以上的女性可领取全额养老金。如遇特殊情况可适当降低该条件。 对那些因没有工作且没有资格获得养老金、残疾和抚恤金而失去生活来源的人,以及工作过115年但现已完全或部分丧失工作能力的残疾者等弱势群体,其养老补助金由国家财政和地方财政设立的专项预算资金负责,并以社会补助金的形式发放。其中,国家固定的社会补助标准由劳动和社会保障部下属的常务委员会确定;对上述领取养老补助金者的资格认定由劳动、就业和社会保障部门的代表、地方自治机构的代表和公益性社会组织的专家(一共不少于3人)负责。 (三)社会优抚与家庭补贴白俄罗斯享受社会优抚与家庭补贴的公民主要是指,有1个及以上子女的家庭,包括以失业者、残疾人、单亲或未婚母亲为家长的家庭。对上述家庭的确认由劳动、就业和社会保障部门代表、地方自治机构代表以及公益性社会组织的代表共同负责。社会优抚与家庭补贴的资金来源实行多元化政策:国家社会保障基金负责雇员的家庭补贴,国家预算资金负责有3岁及以上儿童家庭的补贴;地方预算负责收入在平均收入线以下家庭的补贴;劳动和社会保障部地方机构负责全职母亲项目。上述资金由国家社会保障管理局负责收取、分配和管理,并划拨给企业,由雇主直接发放给雇员4。 国家补贴采用现金和实物形式。其支付条件和原则为:有16岁以下孩子(至18岁未获得文凭的学生)的家庭及抚养318岁残疾儿童的家庭享受全额补贴。家庭补贴则采取浮动制,主要按照家庭收入及物价变动等因素进行认定。白俄罗斯每个季度都对人均最低工资水平,即贫困线进行监控和调整。最低生活标准每一季度由白俄罗斯各州制定,用于评估居民生活水平以及作为制定补助金、补偿金及其他社会保障支付的标准。 (四)医疗保障 白俄罗斯宪法规定:“保障公民享有健康保护的权利,其中包括在国家医疗保健机构接受免费医疗的权利。”白俄罗斯公民享受免费医疗。所有白俄罗斯居民,包括在白俄罗斯工作的外国公民和没有公民身份的人都有权享受医疗保障。 白俄罗斯的医疗保障服务由国家几大部门采取分工合作的形式进行。其中,劳动和社会保障部负责对全国的医疗流程进行总体监督;中央和地方财政负责公民的医疗费用;军人、公务员和学生的生育费用来自国家预算;由卫生部和地方卫生管理部门通过其设立的公立门诊、医院、生育室和其他卫生机构提供医疗服务并对此进行监管;劳动和社会保障部的地方分支机构负责发放现金补贴。 白俄罗斯的医疗保障包括现金补贴和医疗补助两种形式,政府通过发放医疗卡使所有公民享受到免费的医疗保障。 (五)工伤保障 白俄罗斯享受工伤保障的人员主要包括雇员、被雇用的囚犯和参加职业培训的学生等。 工伤保障的资金来源主要是雇主缴纳和政府资金。其中,雇主的缴纳比例按照行业和职业风险等级划定。所雇职员中有至少50%残疾人的非政府组织以及有至少50%领养老金者的协会和集体或国有农场的缴纳比例可减半,其所缴资金将进入国有保险公司;国家社会保障基金负责补充现金的不足部分;国有保险公司负责强制性工伤和职业病保险。 白俄罗斯工伤保障的整个流程由劳动和社会保障部和卫生部负责总体规划、监督和协调。永久性残疾和抚恤金的发放由劳动和社会保障部下设的地方机构负责。 工伤保障可以货币、实物或者服务的形式提供。其中,各州的劳动和社会保障部地方机构负责永久性残疾和抚恤金的货币发放;以食物和服务的形式提供工伤保障的,由卫生部监督,由其下设的地方卫生管理部门负责协调,由卫生部和地方卫生管理部门设立的公立门诊、医院、生育室和其他卫生机构负责提供普通和专家诊治,包括为伤残者提供长期住院治疗、假肢、药品及其他医疗服务,为严重的伤残者提供饮食、交通及其他特殊服务。 在工伤补助及抚恤金的发放中,如果是由于工作人员自身的疏忽造成的工伤,补贴标准将有所降低,但至多可降25%;因工作事故和职业病导致死亡的,应向其有关亲属发放抚恤金补助等。 白俄罗斯的社会保障覆盖了大部分社会群体。此外,国家通过个人自愿参保的形式满足了社会保障的个性化需求。这些措施使退休者、失业者、儿童、学生等弱势人群切实分享到国家经济增长的成果。苏联解体后,大部分独联体国家由于经济恶化,导致社会保障体系失灵,国家无法为本国人民提供完备的社会保障。在独联体各国中,能够享受到像白俄罗斯这样较为完备的社会保障的国家并不多,因此,白俄罗斯可以说是独联体国家中社会保障最好的国家之一5。 四政府发挥重大作用 总体说来,尽管独立后的白俄罗斯在向市场经济转轨,但在其社会保障制度的运行过程中,国家仍扮演着重要角色,各级政府在其中发挥着重要作用。 白俄罗斯中央和地方政府的财政支出用于为全体国民提供教育、医疗、救济等最基本的社会保障,使人民免受饥贫病残的困扰。各级政府还通过制定社会救济、社会援助等措施保障社会弱势群体最基本的生存需求。 在市场经济下,政府通过制定政策法规对整个社会保障体系进行统筹和监管,以避免或减少市场竞争的负面作用。各相关的政府部门,如国家社会保障部、财政部、卫生部及其下属的管理机构等立足自身职能,做好本职工作,以确保全社会的保障系统正常运行,尽量降低制度运行的成本,提高运行效率。 此外,按照有关政策支持,白俄罗斯对所有符合标准的、涉及新的社会保障内容的保险项目给予适当的税收优惠政策,确保社会保障能够有效地规避风险。 独立以来,白俄罗斯的社会保障体系与苏联时期相比,不乏创新之举,但社会保障制度毕竟与一个国家的综合国力息息相关,只有综合国力水平的提高才是人民获得高层次社会保障的基础。 (责任编辑:农雪梅) (作者单位:中国社会科学院政治学研究所。) 注释： 1白俄罗斯人不愿搞“颜色革命”, http:/www. tianshannet. com. cn 2赵常庆:十年巨变·中亚和外高加索卷,东方出版社2022年版,第279页。 3 , http: /www. ss.f gov. by 4 , http: /www. ss.f gov. by 5Office of Policy, Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2022, http: /www. socialsecurity. gov 俄罗斯中亚东欧市场2022年第5期