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第十五章企业型政府与政府再造天津财经大学 经济学院财政系 公共管理教研室0109重点问题重点问题 政府再造的含义与当代政府再造的背景政府再造的含义与当代政府再造的背景 企业型政府的含义与企业型政府的特质企业型政府的含义与企业型政府的特质 国际政府再造的做法与经验国际政府再造的做法与经验 借鉴国际经验，中国政府再造的路径选择借鉴国际经验，中国政府再造的路径选择0109 前言前言 从上世纪从上世纪8080年代以来年代以来, ,西方各主要国家开始西方各主要国家开始了大规模的政府再造运动，世界各国政府改革了大规模的政府再造运动，世界各国政府改革的矛头都指向政府自身的官僚体系，政府再造的矛头都指向政府自身的官僚体系，政府再造(Reengineering (Reengineering govermentgoverment) )成为政治家乃至一成为政治家乃至一般百姓的时髦言语。般百姓的时髦言语。01090109 “再造再造”一词是美国管理大师汉默和钱皮一词是美国管理大师汉默和钱皮（Hammer and Hammer and ChampyChampy）提出来的提出来的, ,依他们的观依他们的观点点,“,“再造再造”是对组织流程（是对组织流程（ProcessProcess）的基本问的基本问题进行反思题进行反思, ,并对它进行彻底的重新设计并对它进行彻底的重新设计, ,以便在以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。尺度上取得剧烈的改善。0109 “政府再造政府再造”一词一词, ,在很大程度上表明了现如今在很大程度上表明了现如今人们在行政改革问题上的观念更新。依德国行政人们在行政改革问题上的观念更新。依德国行政学者塞顿托夫（学者塞顿托夫（H.SiedentopfH.Siedentopf）的观点的观点, ,政府再政府再造应包括现代行政国的概念造应包括现代行政国的概念, ,也就是通过也就是通过“再造再造工程工程”去重塑社会去重塑社会, ,以引导、管制及控制经济、以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长的成长, ,而更重要的是质的方面的改变。而更重要的是质的方面的改变。 0109政府再造的背景政府再造的背景 政府失灵的显现政府失灵的显现 财政状况的恶化财政状况的恶化 公共选择理论的崛起公共选择理论的崛起 国际化和国际竞争的压力国际化和国际竞争的压力 官僚主义和民众的不满情绪官僚主义和民众的不满情绪0109政府失灵的显现政府失灵的显现 2020世纪世纪3030年代之后，凯恩斯主义盛行，年代之后，凯恩斯主义盛行，经济与社会管制加大，经济与社会管制加大，“福利国家福利国家”大行其大行其道，导致政府职能不断大规模扩张。政府虽道，导致政府职能不断大规模扩张。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。疑，也就是所谓的政府失灵问题。 0109财政状况的恶化财政状况的恶化 政府规模扩张导致政府预算不断扩大。政府规模扩张导致政府预算不断扩大。在现实中，无论减少公共服务还是增加税收，在现实中，无论减少公共服务还是增加税收，都会引起人们的强烈不满。因此，如何不降都会引起人们的强烈不满。因此，如何不降低公共服务质量，同时有效利用政府资源、低公共服务质量，同时有效利用政府资源、削减政府开支，成为推动各国政府改革的直削减政府开支，成为推动各国政府改革的直接动因。接动因。0109公共选择理论的崛起公共选择理论的崛起 针对国家干预和福利国家政府的弊病，针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，通过市场机制提供公共服务。规模缩小，通过市场机制提供公共服务。 0109国际化与国际竞争的压力国际化与国际竞争的压力 经济全球化使各国之间的联系更加紧密，经济全球化使各国之间的联系更加紧密，竞争也日趋激烈。传统的官僚制行政模式显得竞争也日趋激烈。传统的官僚制行政模式显得日益僵化和低效，难以适应时代需要。日益僵化和低效，难以适应时代需要。 时代的进步呼唤新的政府模式，要求提时代的进步呼唤新的政府模式，要求提升政府的管理和服务能力。升政府的管理和服务能力。 0109官僚主义和民众对政府的不满官僚主义和民众对政府的不满 官僚主义的存在，极大地损害了政府的官僚主义的存在，极大地损害了政府的公信力，导致了政府的公信力，导致了政府的“信任危机信任危机”和和“合合法性危机法性危机”，为了重振政府的威信，为了重振政府的威信，“重塑重塑政府政府”、“打破官僚制打破官僚制” ” 成为成为2020世纪后期各世纪后期各国政府改革的一个重要内容。国政府改革的一个重要内容。 01090109企业型政府的含义企业型政府的含义 企业型政府，是与官僚政府企业型政府，是与官僚政府（Bureaucratic GovernmentBureaucratic Government）相对应的，相对应的，它是指政府部门由一群富有企业精神的公它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员职人员( (被称为公共企业家被称为公共企业家Public Public EnrtepreneurEnrtepreneur) )组成，他们能够运用各种创组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。使绩效不佳的政府更有效地运作。0109 简言之，企业型政府是那种非官僚化的、简言之，企业型政府是那种非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求人民需求( (或称消费者需求或称消费者需求) )为导向的、具为导向的、具有高效率和高效能的政府。企业型政府的有高效率和高效能的政府。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场导向的观一样，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。活力。0109企业型政府的特质企业型政府的特质 导航者政府导航者政府 社区主义和公民参与社区主义和公民参与 公共服务的市场竞争机制公共服务的市场竞争机制 政府运作以目标和任务为导向政府运作以目标和任务为导向 以结果为导向以结果为导向 顾客导向顾客导向 政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流 前瞻性政府前瞻性政府 分权化的政府分权化的政府 市场取向市场取向0109 学者对企业型政府的限制的反思学者对企业型政府的限制的反思 贝龙贝龙( (BellonBellon) )和戈尔和戈尔( (GoerlGoerl) )对企业型政府理对企业型政府理念的四种反思念的四种反思： 企业自主性和民主责任性之冲突企业自主性和民主责任性之冲突 公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突 企业秘密性与民主开放性之间的冲突企业秘密性与民主开放性之间的冲突 企业风险承担与民主的公共财产处置责任之企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突间的冲突 0109 凯顿的反思：凯顿的反思： 凯顿认为，由于对政治与制度环境的忽视，凯顿认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误假定：企业型政府将使改革推动者产生错误假定： 将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题的政治问题 认为企业之成功经验是好的经验认为企业之成功经验是好的经验 以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可能对社会环境造成的破坏能对社会环境造成的破坏0109 泰瑞的观点泰瑞的观点：p公共企业家偏好问题公共企业家偏好问题p公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展与创新未必带来组织的正面发展p公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信仰几个世纪的价值与信仰0109国际借鉴国际借鉴0109 政府再造的目的是通过再造工程，提升政府政府再造的目的是通过再造工程，提升政府治理能力促进社会发展进步。治理能力促进社会发展进步。 当代政府再造，以美国、英国、新西兰等国当代政府再造，以美国、英国、新西兰等国最为典型。这些国家的改革代表着一种新型最为典型。这些国家的改革代表着一种新型的公共管理的典范。的公共管理的典范。010901090109010901092005年5月第六届政府创新国际论坛在韩国召开6th Global Forum on Reinventing Government: Toward 6th Global Forum on Reinventing Government: Toward Participatory and Transparent GovernanceParticipatory and Transparent GovernanceSeoul, Korea, 24-27 May 2005 0109v19991999年在美国举行的首届论坛以年在美国举行的首届论坛以“政府改革的政府改革的最佳实践最佳实践”为主题；为主题；v在巴西举行的第二届以在巴西举行的第二届以“二十一世纪的民主政二十一世纪的民主政府与善治府与善治”为主题；为主题；v在意大利举行的第三届以在意大利举行的第三届以“通过电子政府推进通过电子政府推进民主与发展民主与发展”为主题；为主题；v在摩洛哥举行的第四届以在摩洛哥举行的第四届以“市民、商界和政府：市民、商界和政府：为实现民主与发展的对话和合作为实现民主与发展的对话和合作为主题；为主题；v第五届论坛在墨西哥召开第五届论坛在墨西哥召开 ，以，以”二十一世纪的二十一世纪的政府创新与善政政府创新与善政“为主题；为主题；v在韩国召开的第六届论坛以在韩国召开的第六届论坛以“增强公众参与和增强公众参与和透明度透明度”为主题。为主题。0109 0109 上世纪上世纪8080年代以后，中国共进行了四次较大规年代以后，中国共进行了四次较大规模的政府改革，即模的政府改革，即19821982、19881988、19921992、19981998的政府的政府改革。客观的分析，经过几轮政府的改革，是取得改革。客观的分析，经过几轮政府的改革，是取得了一些明显的成效，比如：政府机构扩张的总体势了一些明显的成效，比如：政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精简的方向头得到了一定程度的遏制，机构本身向精简的方向发展；开始以重塑政府职能而创新政府管理体制；发展；开始以重塑政府职能而创新政府管理体制；在理顺关系，特别是政企关系，政府部门之间的关在理顺关系，特别是政企关系，政府部门之间的关系方面有突破性进展；公务员和公职制度正在实现系方面有突破性进展；公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制到普遍主义的功绩制的转换；从特殊主义的偏狭制到普遍主义的功绩制的转换；政府治理从遵循人治到重视法治。政府治理从遵循人治到重视法治。中国的政府改革中国的政府改革0109中国政府改革存在的缺陷中国政府改革存在的缺陷 p政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性p政府改革视角偏狭政府改革视角偏狭p缺乏对政府改革理论上的反思缺乏对政府改革理论上的反思p政府改革孤立于政治和社会系统政府改革孤立于政治和社会系统p效率主义改革典范的局限效率主义改革典范的局限0109 从效率行政典范到民主行政典范：政府治从效率行政典范到民主行政典范：政府治 理典理典范的变革范的变革 从控制导向的管理到服务导向的管理从控制导向的管理到服务导向的管理 从以政府为本位和中心到亲市场的政府从以政府为本位和中心到亲市场的政府 从强势国家的单独治理到社会共同治理从强势国家的单独治理到社会共同治理 从政企不分、政府管制到政企分开，放松管制从政企不分、政府管制到政企分开，放松管制 从中央集权到适度地方分权从中央集权到适度地方分权 从机械型官僚机构到有机式适应型组织从机械型官僚机构到有机式适应型组织 从人治到法治从人治到法治新世纪中国政府再造的战略选择新世纪中国政府再造的战略选择0109本章思考题：本章思考题： 何谓政府再造？如何理解政府再造的性质。何谓政府再造？如何理解政府再造的性质。 分析当代世界各国政府再造的背景和原因。分析当代世界各国政府再造的背景和原因。 何谓企业型政府？企业型政府的基本特征是何谓企业型政府？企业型政府的基本特征是什么？什么？ 你如何评价企业型政府理论？你如何评价企业型政府理论？ 2020世纪中国政府改革有哪些经验和教训？世纪中国政府改革有哪些经验和教训？ 探讨中国政府改革的前景。探讨中国政府改革的前景。0109参考书目参考书目张成福、党秀云著：张成福、党秀云著：公共管理学公共管理学，中国人民大学出版社年，中国人民大学出版社年版。版。国家行政学院国际合作交流部编译：国家行政学院国际合作交流部编译：西方国家行政改革述评西方国家行政改革述评，国家，国家行政学院出版社。行政学院出版社。张成福：张成福：大变革：中国行政改革的目标与行为选择大变革：中国行政改革的目标与行为选择，中国改革出版，中国改革出版社，社，1994年版。年版。乔治乔治斯蒂纳：斯蒂纳：企业企业.政府与社会政府与社会,华夏出版社，华夏出版社，2002年版。年版。娄成武等：娄成武等：公共事业管理学公共事业管理学，高等教育出版社，高等教育出版社，2002年版。年版。崔运武：崔运武：公共事业管理概论公共事业管理概论，高等教育出版社，高等教育出版社，2002 年版。年版。朱仁显：朱仁显：公共事业管理概论公共事业管理概论，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2003年版。年版。欧文欧文E休斯：休斯：公共管理导论公共管理导论，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2001年版。年版。尼古拉斯尼古拉斯亨利：亨利：公共行政与公共事务公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2002年版。年版。0109 0109