第二次土地调查系列解读1-12.doc

土地资源网 www.tdzyw.com 关系国计民生的大事 -第二次全国土地调查总体方案系列解读之一 来源：国土资源网发布时间： 2007-7-9 编者按按照国务院的统一部署，第二次全国土地调查于今年 7 月 1 日启动。计划利用两年半时间，全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，实现土地资源信息的社会化服务。 第二次全国土地调查是一项关系国民经济发展大局的重大国情国力调查，也是一项技术性、专业性、 政策性很强的社会系统工程，需要全社会的支持与关注。为了更好地宣传第二次全国土地调查的目的、意义和进展情况，本报开辟 “搞好二次调查，摸清土地家底 ”专栏，先行刊登第二次全国土地调查总体方案系列解读（共 12 篇），今日刊登的是第一篇。 土地是民生之本、发展之基。古人云 “夫仁政必自经界始 ”。说的是要想治理好国家，造福于人民，必须从土地的调查确权做起。土地调查在国民经济生活中的地位举足轻重，与国计民生密切相关。 我国土地管理法规定： “国家建立土地调查制度。 ”土地管理法实施条 例第十四条规定，土地调查包括土地权属调查（地籍调查）、土地利用现状调查、土地条件调查和土地利用动态监测。专业人士指出，土地调查正是针对土地的自然属性（面积、位置、形状、适应性条件等）和社会属性（权属、价格、等级、其他经济关系和法律关系等）及其变化情况和趋势的调查，是为土地管理和资源配置服务的一种活动。 土地调查成果直接为国土资源科学管理、社会经济宏观决策提供基础依据，对国民经济生活影响极为深远。多年来，我国土地调查成果不仅为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地及基本农田保护、土地开发整理 复垦以及农业产业结构调整等提供了第一手基础资料，促进了国土资源的科学管理，土地数据还成为国家实施土地监管、有效参与国民经济宏观调控的基本依据。土地调查为各级人民政府日常决策和制定社会经济发展规划提供了重要的依据，特别是每年的变更调查成果已经成为衡量国民经济建设和社会发展、有效参与国民经济宏观调控、国土资源管理事业发展不可缺少的重要基础数据。 在当前形势下开展全国土地调查，更是关系到我国国民经济发展大局的一件大事。当前，土地管理成为参与国家宏观经济调控的重要手段。加强土地管理和调控，既是制约 经济社会发展的重要因素，又是国家加强宏观调控，抑制经济增长过快、固定资产投资增长过快的迫切需求。土地问题影响着国家经济安全、粮食安全、生态安全，关系到经济社会发展全局。中央领导强调： “在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。 ”加强土地调控，实施严格的土地管理政策，迫切需要真实的土地数据，为制定国民经济发展决策提供科学依据。只有通过全面、扎实的土地调查，掌握准确、翔实的全国土地调查数据，才能为有效保护和严格管理土地资源提供科学支撑。开展第二次土地调查，全面查清我国土地利用状况，对于贯彻落 实科学发展观，严把土地 “闸门 ”，发挥土地在宏观调控中的特殊作用，保障国家粮食安全和国民经济持续、协调、全面发展，无疑都具有十分重要的意义。 土地调查也与百姓生活密切相关。第二次全国土地调查一项重要的内容是查清全国城乡各类土地的所有权和使用权状况，促进土地登记发证工作。要全面开展土地权属调查，明确土地权属界线，离不开土地权利人的参与、配合。要通过相邻土地权利人的共同指界，签订土地权属协议书，才能最终明确土地界线。这一调查成果，还将成为下一步土地确权、登记发证工作的依据，为依法明确土地产权归属 、保护土地权利人的合法权益奠定基础。从这个意义上说，土地调查与百姓生产生活息息相关，对农民土地权益的保护尤其至关重要。根据总体方案要求，开展第二次土地调查，要全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况，及时调处各类土地权属争议，全面完成集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民合法土地权益。可以说，第二次土地调查也是有效保护农民权益、维护社会和谐稳定、统筹城乡发展的一项重要工作。 第二次全国土地调查总体方案系列解读之二 土地资源网 www.tdzyw.com 国内最大的土地流转平台 土地资源网 www.tdzyw.com 即将在全国开展的新一轮土地调查，并不是我国首次大规模土地调查，但按照国务院的部署和要求，这次调查将是一次开创历史先河的土地调查。与历史上历次土地调查相比，本轮调查国家在投入之巨、技术手段之优、调查内容之丰富、成果应用之深广方面，都将是破纪录的。 我国土地调查的历史源远流长，最早可追溯到原始社会末期。据史记载，大禹治水时，就曾对土地进行过粗略的调查，包括对九个州的农地进行了分等定级，按等级和地域物产确定了征收赋税的数 量和品种，同时调查了水陆交通的情况。 进入阶级社会，历朝历代都很重视土地调查，但其目的单一，主要是为了征收赋税。我国到北宋时土地调查基本形成制度。明代时已建立了较为完整的地籍图册 鱼鳞图册。中华民国成立后，孙中山提出“平均地权 ”，主张通过查明田亩、核定地价，按价收税、增价收归国有的办法，解决土地问题。 1914 年成立经界局，次年公布经界条例、经界条例施行细则和经界调查章程，在中国历史上首次以法律形式确定了土地调查的范围、地类、测量方法和精度要求等。抗日战争全面爆发后，土地调查乃 至地政管理陷于停滞。抗战胜利后，公布并施行新土地法和土地法施行法。 土地调查制度伴随着社会制度的成熟、国家体制的健全、科技水平的提高不断发展、完善。新中国成立后，土地调查事业迎来了春天。上世纪 80 年代至 90 年代，我国开展了第一次全国土地利用现状调查即土地详查。这次详查历时 12 年，于 1996 年结束。共调动 50 多万调查人员，投入十几亿元资金，基本查清了城乡土地权属、面积和分布情况，获得了近百万幅土地利用现状图和地籍图，结束了我国长期以来土地利用数据不准、权属不清的局面，在中国历史上第一 次摸清了全国（未含港、澳、台地区）的土地家底，为全国乃至各地经济社会的发展提供了丰富的土地基础数据和国家资料。这也是新中国成立以来的第一次土地详查，具有全国统一标准、采用大比例尺图件、调查方法和手段先进、成果资料齐全等特点。中央领导高度评价这项工作。调查结果于 1999 年由国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合向社会公布，成为国家法定数据。第一次土地详查成果在国民经济各行业得到了广泛应用，成为我国五年计划纲要的重要背景资料，为制定国家资源安全战略和相关行业发展计划提供了依据，并为我国建立土地市场奠定了 基石。 然而，在新中国成立后的近 50 年间，无论是在行政上还是在法律上，都没有建立土地调查制度。 1998 年 9 月，九届全国人大四次会议在修正后的土地管理法中增补了 “国家建立土地调查制度 ”的条文。从此，我国土地调查制度的完善步入法制轨道。 近年来，随着我国国民经济的快速发展，第一次土地详查和现有的调查成果已难以满足国民经济发展的需要。为了摸清真实的土地家底，国务院决定开展新一轮全国土地调查。据知情人介绍，与第一次土地调查相比，第二次全国土地调查任务目标更加丰富、技术手段更加 先进、组织方式更加科学有效。无疑，这将是继土地详查之后我国地籍管理史上又一次里程碑式的创举，让我们拭目以待。 第二次全国土地调查总体方案系列解读之三 准确、翔实的土地基础数据是制定国民经济与社会发展战略决策的依据，是保障国民经济持续、协调、全面发展的基础。当前，我国正处于全面建设小康社会、实现国民经济第三步战略目标的关键时期，土地利用状况日新月异，实行最严格的土地管理制度，严格保护耕地，大力推进节约集约用地，促进经济社会全面、协调、持续发展，是我国现代化建设进程中的重大战略性课题。开展新一轮 全国土地调查，正是党中央、国务院在这一大背景下做出的重大决策。 开展第二次全国土地调查，是加强国土资源管理的迫切需要。我国曾于年至年完成了全国土地利用现状调查（第一次土地详查），基本查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属和利用状况，摸清了我国的土地资源家底。也正是从年开始的全国土地利用变更调查，每年反映出土地利用的状况，为国家的宏观调控以及国土资源的规划、管理、保护和合理利用提供了不可缺少的重要基础数据。然而，随着我国经济社会的快速发展，目前的土地变更调查 成果，已无法满足现实发展的需要。由于经费投入、人员队伍和技术手段、制度建设等方面条件的制约，加之人为因素的干扰，导致调查图件不能全面、准确反映土地利用现状，调查成果信息化程度不高、更新不及时、应用不广泛、社会化土地资源网 www.tdzyw.com 国内最大的土地流转平台 土地资源网 www.tdzyw.com 服务不充分，难以适应当前国土资源管理和经济社会发展的需要。这种情形，要求我们尽快启动 “高保真 ”的第二次全国土地调查，综合运用法律、行政、技术和经济多重手段，规范每一年的土地变更调查，确保土地数据的 真实性。 开展新一轮土地调查也是落实宏观调控目标、保障国家粮食安全和保持社会长治久安的需要。土地数据是制定土地政策，进行经济宏观调控的重要依据。近年来，土地管理已经成为参与国家经济宏观调控的一项重要手段。只有获取真实准确的土地基础数据，国土资源管理才能够充分履行参与经济宏观调控的职能，促进国民经济健康平稳运行。通过土地调查，准确掌握耕地现状，及时监督各地耕地和基本农田保护状况，才能为保障国家粮食安全提供基础信息支持，落实好保持耕地的基本国策。通过土地调查，进一步查清农村集体土地的权属状况 ，全面完成农村集体土地所有权登记发证工作，才能够依法保护农民合法权益，维护当前社会的长治久安。 定期开展土地调查，是世界各国通行的国际惯例。目前我国开展第二次全国土地调查时机已然成熟。随着市场经济的发展，土地的资产价值更加显化。土地管理的重要性已深入民心。党中央、国务院以及地方各级政府高度重视土地问题，在土地的重要性认识上已经达成共识。开展土地调查是国家进行宏观经济调控，促进国民经济健康平稳运行的需要；是落实最严格的耕地保护措施，保障国家粮食安全的需要；是落实 “三农 ”政策，保持社会稳定的 需要；是保障土地信息共享，促进资源、环境和社会持续协调健康发展的需要；也是进一步完善土地调查制度，确保国家直接准确掌握土地基础数据的需要。 当前开展新一轮土地调查，已具备了成熟的技术支撑。随着现代科学技术的进步，航空、航天遥感技术和全球定位技术大大提高了土地信息获取的效率和准确性；地理信息系统技术、通讯与计算机网络等技术的进步，使土地信息的获取、存储、更新、传输和共享服务等手段更趋完善。这些都为准确、高效地开展新一轮土地调查提供了坚实的技术支撑。 此外，多年来国家已经 开展的土地资源概查、全国土地利用现状调查、耕地后备资源调查、土地利用动态遥感监测等一系列土地调查工作，在土地调查工程的组织实施、技术流程、质量控制等方面都为新一轮土地调查积累了极为丰富的宝贵经验。第一次全国土地调查和多年来开展的全国土地资源概查以及耕地后备资源调查等一系列土地调查工作，形成了覆盖全国区域的系列基础图件和资料。年度土地变更调查以及近年来的土地利用动态遥感监测等工作，形成了丰富的统计汇总数据和遥感监测成果。另外，全国目前有一半左右的省份开展了土地利用更新调查工作，更新调查为第二次土地调查工作的全 面开展和及时完成奠定了基础。 万事俱备，只欠行动。我们相信，以目前的经济实力和技术手段，中国完全可以保质保量地完成好全国土地调查任务，获取真实、准确的土地数据。此举必将为贯彻落实科学发展观，为实现经济社会又好又快发展，为保护资源、保障发展、维护权益、服务社会提供坚实的基础。 国家基础实力的见证 第二次全国土地调查总体方案系列解读之四 土地调查是一项重大的国情国力调查，同时也是一次国家实力的见证和展示。换言之，第二次全国土地调查的启动，象征着我国在土地调查制度、调查技术方 面的成熟，意味着在这项国民经济建设必不可少的基础性、公益性系统工程建设中，我国已经具备足够的实力。 但必须承认的现实是，尽管我国地籍已有上千年的历史，但是现代地籍在我国起步较晚。就土地调查而言，我国与世界发达国家水平相比，存在着不容置疑的差距。 英国土地利用调查与制图工作开展最早，于 1930 年成立了土地利用调查所。 1931 年开始第一次土地调查，历时年多，对全国土地利用和沿革变化情况进行摸底清查，把全国土地划分为六类，并绘制 1:10 万的地图。 1960 年又开展第二次土 地利用调查，土地利用划分为 12 个类型，绘制 1:25 万的地图。上世纪 60 年代后期，当时的土地管理局绘制 1:65000 英格兰与威尔士土地分类图，并对土地资源进行了综合评价。英国进行的土地资源调查和土地分类评价工作，为合理利用土地起到了积极的作用。 土地资源网 www.tdzyw.com 国内最大的土地流转平台 土地资源网 www.tdzyw.com 美国土地利用调查工作开展也比较早，在 1934 年进行了以土壤侵蚀度为中心内容的土地利用调查， 1937 年又开展了土地调查，制定了土地保护计划方案，把土地按适宜性分为 8 级。上世纪 70 年代以来，美国国内土地调查计划在遥感技术的推动下蓬勃展开， 1972 年在遥感技术支持下形成的地质测量局土地利用、土地覆盖分类方案，结束了美国土地调查长期以来没有统一分类系统的局面。此后，美国大量利用遥感信息资料和自动化技术编制1:10 万和 1:25 万土地利用图和土地覆盖图。 亚洲国家土地调查最有成就的首推日本。日本非常重视土地调查， 1951 年专门颁布了 “国土调查法及其实施令 ”。 1957 年，日本颁布了地籍调查作业规 程准则， 1962年又颁布了 “国土调查促进特别措施法及其实施令 ”，目的是促进国土调查计划的实施，并以此制定了四个国土调查年计划。日本土地调查制图也走在世界前列， 1974 年国家设置国土厅，制定了国土利用计划法，国土地理院利用航空摄影开始编制全国 1:2.5 万土地利用图，这一土地利用制图具有代表意义。他们将土地划分为 35 种类型，建立于日本的传统分类上，城市土地利用根据城市机能进行分类，农业用地、林业用地根据植被分类。 1:2.5 万土地利用图，是全国土地利用信息数据化的基础，为全国和地区土地利用规划提供了主要依据 。 我国历史上的土地调查主要以清算耕地为主。研究人员指出，清丈土地是一项技术性要求很高的事情，我国历史上能顺利完成全国性土地清丈的次数并不多，质量也难以保证。新中国成立后，我国土地资源调查取得了重大进展，上世纪年代以前主要是单项资源的土地调查，年代后全面完成了全国土地资源详查，并在第一次全国土地资源详查基础上，制定了国土资源标准化体系等。年代以来，国土资源管理部门组织了土地资源基础数据库建设，为实现土地管理信息化打下了基础，以 “3S”技术为主体的现代先进科学技术也在土地调 查中广泛应用。 综合比较，我国从土地资源合理利用角度出发的土地资源全面调查工作起步较晚，相应的土地机构与部门成立的时间也较晚。上世纪年代，中央与省级的土地管理机构普遍建立，一个综合性的国土资源行政管理体系才开始出现。我国土地调查机制不够完善，土地调查相关规程和标准不完善，法律地位不高，在技术手段上，高新技术在土地资源调查中的应用也相对滞后，土地调查成果转化、产业化和商业化程度不高。 直面差距，更重要的是立足自身发展。事实上，我国土地调查经过几十年的发展，从制度建设 到理论研究和技术支撑，都已经具备了相当的基础，开展新一轮全国土地调查的时机已经成熟。 土地调查对国民经济、社会发展的影响至关重大。世界各国之所以普遍高度重视土地资源调查及其利用的调查研究，是因为一个国家的国情国力，很大程度上影响着这个国家的综合实力。从土地调查这项重要的基础性工作开始，国与国之间、地区与地区之间已经展开了实力的较量。第二次土地调查，是我国土地调查事业发展史上的一件大事，更是一次国家基础实力的比拼，我们没有理由不努力做好。 各级政府要对本地区调查成果负责 第二次全 国土地调查总体方案系列解读之五 开展第二次全国土地调查，各级政府责无旁贷。 土地调查是国土资源管理和国民经济建设必不可少的基础性、公益性国情国力调查。在当前国家加强宏观调控、保障国民经济持续稳定健康发展的大形势背景下，土地调查对全局工作具有重大影响。只有全面查清我国土地利用状况，保证国家掌握真实的土地基础数据，才能够有效地加强土地管理和调控，为长远保障国家粮食安全、促进国家长治久安创造条件。 在我国，土地管理的首要责任在政府。 2004 年国务院关