2022年长丰县农村公共基础设施建设管理体制和村民自建情况调研报告 .pdf

1 长丰县农村公共基础设施建设管理体制和村民自建情况调研报告农村公共基础设施是农村经济社会发展和农民生产生活的重要物质基础，是实现“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的基本保证。加强对农村公共基础设施建设体制管理，鼓励村民自建，对强化“村民自治”，发挥农民首创精神，加快新农村建设步伐，深化农村体制改革具有重要意义。一、农村公共基础设施建管存在的问题（一）农村公共基础设施建设管理现状近年来，随着国家高度重视“三农”工作，将农村公共服务基础设施建设逐步纳入公共财政支出范围，各级财政对农村公共设施建设投入大幅增加，使得农村基础设施大为改观，农民生产生活条件得到明显改善，新农村建设步伐不断加快。目前，我县农村基础设施建设基本靠国家及地方财政投入，投入总量不足，投资渠道单一，结构不合理现象依然存在。项目建管方式除水库移民后扶项目创建了“村民自建”，实行村民自建、自管、自用、自有和政府监管服务机制外，其余基本延续政府包揽代建制，结合县发改委的以工代赈项名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 11 页 - - - - - - - - - 2 目，其建设程序为：项目前期工作。由县发改委以工代赈办负责编制以工代赈中长期规划，以及申报年度计划；各乡镇申报项目，编制项目建议书或请有资质单位编制可研报告报县发改委以工代赈办审批；以工代赈办组织人员实地查看并用 GPS定位。项目中期工作。省主管部门下达项目投资计划后，经县乡村公示以后，按照投资额度规定，由乡镇申请县招投标中心招标，确定项目建设单位后，组织项目实施。项目后期工作。项目完成后，由乡镇组织初验，申请主县发改委会同财政局等部门验收，验收合格后交付使用。（二）政府代建管理存在的问题在农村较为落后， 农民较为贫困时期，村委会组织项目实施能力不足，对工程技术掌握不全，政府包揽代建管理机制对改善农村生产生活条件，增加农民收入方面还是发挥了积极的作用。但是这种管理环节较多，建设资金容易遭截留挪用；在项目的确定方面群众参与度不够；建管过程不够公开，群众参与较少，容易滋生腐败；随着经济社会的发展，农民群众收入增长，民主法治意识不断提高，这种方式已经暴露了很多问题。1、供给偏离需求，结构失衡。首先在项目申报上，基本是由乡镇政府申报， 这样部分政府官员出于“政绩、形象”，往往安排到乡镇府所在地或中心村，而偏远地区真正有需求的群众却享受不到，群众的真实需求难以体现。一些项目基本没有群众参与，难以反映群众的愿望，群众实施积极性不名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 11 页 - - - - - - - - - 3 高，项目推进困难。这种“自上而下”的决策机制容易忽视广大群众对公共基础设施的实际需求，导致与农民生产、生活相关且急需的公共基础设施不足，供给偏离需求，结构失衡，效益低下。2、项目实施中有关规定执行不力。首先，项目在乡、村公示流于形式，群众参与知情较少，往往都是工程开工报账时临时补充。其次，乡镇工作繁重，支农项目众多，渠道不同，对资金管理以及建设标准要求不统一，具体经办人员的精力和能力有限， 不能全身心投入工作，对相关业务不熟，项目进度报表及资料不能及时报送。第三，县以工代赈办只有一名工作人员，具体工作时涉及联系、协调，对全县项目的监管很难做到面面俱到。3、在项目招投标环节。根据?长丰县招标投标管理暂行办法? （政办, 2007? 8 号） ，乡镇业主实施20 万元以上项目，必须进县招投标中心招标。而20 万元以下的项目由乡镇自行招投标。这里面有个问题，就是乡镇自行招投标缺乏监管，直接操作项目，指定单位建设的可能性大，容易滋生腐败。另外，项目经过招投标，基本由有资质建筑公司来承担，这样当地群众参与度不高，与以工代赈项目的初衷不符；同时，对相关劳务报酬支付仅仅凭一张劳务花名册很难断定是否真实有效。4、在项目监理环节。根据?关于印发安徽省以工代赈管理办法的通知? （皖政办,2006? 80 号） ，第十四条规定，名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 11 页 - - - - - - - - - 4 以工代赈投入资金在30 万元及以上的项目，推行招标投标制和工程监理制。由于以工代赈项目投资额较少，项目监理很难通过招投标实现，项目建设单位或自己找监理单位或请乡镇有关人员充当监理，有的为了节约资金干脆就未实行监理，导致项目质量无法保证。5、存在“重建设、轻管理”的现象。在项目争取、兴建时，各级各部门往往比较重视，但是建成后由于管理过程繁琐以及涉及费用等问题，也就不太注重管护工作，导致有的项目建成没有几年就已损坏严重，群众对此意见较大。二、公共基础设施村民自建管理的论证将农村公共基础设施的建设和管理权放手交给群众自己，是农村公共建设管理机制的一大创新。我们仔细研究了国务院?关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见?（国发, 2006? 17 号） 、 ?关于印发 ?安徽省大中型水库移民后期扶持人口和项目管理暂行办法?的通知?（发改移民,2008?113 号） 、 ?关于进一步加强大中型水库移民后期扶持项目实施管理的通知? （发改移民,2008? 487 号）以及 ?长丰县大中型水库移民后期扶持人口和项目管理实施细则?、?长丰县水库移民后期扶持项目申报建设管理暂行办法?和?长丰县水库移民后期扶持项目实施责任分工?等相关配套文件以及项目申报建设流程图，能够感觉到村民自建、自管、自用、自有和政府建管服务机制的制定充分体现了“村民自治”，由“为民作主”变“让民作主” ，尊重群众意愿，效果很好。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 11 页 - - - - - - - - - 5 （一）项目建管新机制的可行性1、体现建设服务型政府的理念。当前我县正面临发展机遇期，各级政府都在全面转型，着力打造服务型政府、法治型政府，把项目实施权交给群众，严禁县、乡政府等部门直接操作项目，有利于强化政府监管服务职能和推动服务型政府建设。把建设权与管理权分离，有利于抑制农村基础设施项目建设中同体建设、缺乏制衡、 跑冒滴漏和腐败等问题。2、体现用民主方式解决民生问题。探索以项目化手段发展社会公共事业， 用工程化措施解决民生问题；实行民选、民建、民管，充分相信群众、依靠群众，发挥群众的聪明才智，切实保障农民群众的权益。3、体现投资体制审批简化。省级部门在控制总额的前提下，将项目的审批权放到县里，方便基层群众，杜绝了层层跑项目、争投资，最大限度地降低行政成本和社会成本。（二）项目建管新机制推行的效果自 2008 年以来，全县整合扶贫、以工代赈等资金，充分利用“一事一议”制度，解决了农村断头路、小型农田水利工程、农村沼气工程、 当家塘等群众急需解决的民生工程。全县共修建乡村道路158 公里，新建和清淤灌排水渠道192公里，新建水利配套23 处，整治移民村庄24 个，新建农村户用沼气 2435 户，沼气网点26 处，有效解决了3 万多群众出行困难、 4.5 万亩农田灌溉难的问题，大大改善了群众的生产生活条件，优化了农村环境。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 5 页，共 11 页 - - - - - - - - - 6 2010 年全县申报 “一事一议” 建设项目的有15 个乡镇，274 个村，2539 个村民组， 454 个项目， 受益人口 404045 人，投资总额 37018365 元， 其中：农田水利 149 个， 资金 9667705元；道路修建267 个，资金22431040 元；植树造林2 个，资金 78130 元; 环卫设施15 个, 资金 1619200 元；文化体育设施 10 个，资金 1837510 元，其他项目 11 个, 资金 1384780元。截止2010 年 12 月底， 454 个项目已全部开工建设，已完工报账的项目426 个投资总额3490.49 万元，其中：群众筹资 535.75 万元，村集体投入9.92 万元，社会捐赠16.98万元，整合其他支农资金20.6 万元，县财政奖补资金191.32万元，省以上财政奖补956.59 万元，筹劳879663 个工日，折资 1759.33 万元。1、群众积极性高涨。把群众的事交给群众，避免了过去基层干部大包大揽，工作运行不透明， 群众不满意的弊端。项目由群众自己选定，真正体现了群众的意愿，群众建设的热情最高，同时，也充分调动了群众投劳的积极性，满足了群众的诉求，社会安定和谐。2、工程质量有保障。自己的工程自己建、自己用，工程的质量自然是头等大事。实践证明，把受益面广而且技术性不强，群众力所能及的小型公益基础设施项目，交给群众自建，工程质量是能够保证的，同时还增加了农民收入。3、投资成本很节约。村民自建，降低了劳务支出，节省了招投标费用和承建公司的利润，免除了一系列建设税名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 6 页，共 11 页 - - - - - - - - - 7 费，大大降低了工程投资，即节省了施工费用，也节约了材料费用。4、项目管护有落实。项目建成后，把管护与受益群众挂钩，改变传统的“集体所有、集体收益”管护模式，推选管理人员， 制定管理措施， 明确管护责任， 提高了投资效益。（三）新机制的几点制约目前，这种新机制仅在我县水库移民后扶项目，以及应用“一事一议”的项目中，没有全面推广，主要有以下几点制约因素。1、行政区划的制约。目前的新农村建设涉及面广，往往都是几个村的，各村之间涉及利益分配，不是各村之间能够协商解决的，需要乡镇政府出面组织协调。2、规划统筹的制约。地方农村基础设施普遍存在缺乏统一规划，当项目涉及几个村的时候，前期工作不扎实，规划不科学，脱离实际，造成项目不适用或不便于操作，实施困难。3、工程技术的制约。如在整村推进土地复垦中，需要测绘以及大型的机械；在新农村建设时，很多栋房屋同时开工建设，工程进度和质量需要工程技术人员以及众多施工人员来保证；农村沼气工程，涉及安全问题，在建设和使用过程中需要相关技术指导；还有道路桥梁建设也都涉及到相关的技术问题。4、劳动力的制约。如今，农村青壮年劳动力基本外出名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 7 页，共 11 页 - - - - - - - - - 8 打工，村里多是老人和妇孺，留在家中的一些成年男子要么就近在工厂务工，要么在其他建筑工地干活，整块的时间很少，无法保证工程充足的劳动力。5、政府投入的制约。虽然近年来政府加大了农村投入，但是由于历史欠账太多，农村基础设施建设严重滞后，需要建设的太多太多，而每年的财政扶持有限，这就导致部门急需建设的项目无法落实开工。水库后扶项目是有资金保障的，通过自建能够得到较好的实施，而有的项目渠道，是要通过争取的，也就是说全县各个乡镇都申报了项目，最后由于资金盘子有限，省下达项目计划时，很多项目排不上，这怎么跟群众交代？例如沼气工程，在推行之初困难很大，群众不愿意建设，基本上都是要求村里条件较好的家庭建设，通过示范带动作用， 2010 年有很多村民主动要求建设使用沼气，申请表交了一大摞到村里，但是上级政府给的指标有限，无法满足更多的农民需求。6、部分项目特殊性的制约。如农村户用沼气工程。每年的任务超过1000 多户，可谓点多面广，时间紧任务重，而且该项目涉及安全问题需要有施工资质，县能源办采取“机械化施工、专业化分工、流水线式作业”的模式，所需要的材料以及设备很多，省农委要求统一招投标，以方面群众，保证质量。 学校教育工程。 由于国家对教育的高度重视，我县已经全面消除了D级危房，实施了校安工程，由县教育局作为法人，统一实施全县的校舍安全加固工程，统一招投名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 8 页，共 11 页 - - - - - - - - - 9 标、统一监理。由于要保证新学期的开学，工程进度必须加班加点，在校园施工要注意师生安全，所以选择有资质的施工队对这些都有保障。村级卫生室。由于涉及到项目的公益性，各村卫生室由乡镇卫生院代建，也是属于政府代建，产权受益是各乡镇卫生院，村卫生室在建设过程中很多村民都出工出劳。综上所述，我们认为要充分认识农民建设新农村的主体地位，政府只是监管和指导，将农村建设的自主权交给农民，所有涉农专项投资项目全部交给农民自己操作，部分村民可以自己实施的项目，交给群众自己建设；实施不了的项目由村项目理事会通过招投标解决，乡镇政府负责指导协调。可以先行试点，通过试点示范，扩大宣传，经验总结，不断完善村民自建的建管机制。三、加强和改善农村公共基础设施建设管理的建议1、加强调研论证，优化管理模式。要有针对的深入基层调研，仔细研究各支农项目和渠道，出台能够指导村民自建的一个总规则，配套部分科学、合理、操作性强的细则，这样避免政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，重复建设，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力；能够保证建管机制深入人心，科学合理，便于探索建设管理的长效机制。2、强化统一规划，明确建设重点。高度重视统一规划在新农村建设中的作用，科学制定农村公共基础设施建设规名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 9 页，共 11 页 - - - - - - - - - 10 划，充分考虑农业、农村、农民目前最现实的、最迫切需要解决的问题，明确建设重点，分步实施，梯次推进，使公共基础设施建设整体布局合理，区域特色更加明显。3、增加政府投入，整合投资渠道。农村公共基础设施具有广泛的外部效应，属于公共产品和准公共产品范畴，许多是农民需要解决但自身又无法解决的事情。当前要确立以政府无偿提供农村公共基础设施建设的基本思路，财政支出应由重点支持城市向重点支持农村转变，形成稳定的资金投入机制，努力增加政府财政资金投入总量，逐步扩大公共财政在农村的覆盖面，重点保证涉及农民急需的和长远发展的公共基础设施建设。目前政府对农村基础设施建设的投入渠道较多，支农资金的安排是分部门管理的。这种管理模式使不同渠道的投资在使用方向、实施范围、项目安排等方面有一定程度的重复和交叉，造成了政府各部门之间职责不清，多头管理，力量分散，重复建设，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。因此，应对现有农村基础设施建设项目和资金进行整合，加强统筹协调和统一安排，要明确各分管部门的职能分工，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥最大的效益。4、加强设施管护，提高投资效益。没有管护就没有效益。要采取有效措施，完善农村公共基础设施的管护体制，改变传统的“集体所有、集体管理”的管护模式。各级政府在公共基础设施规划阶段就要考虑运营管护经费问题，将其名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 10 页，共 11 页 - - - - - - - - - 11 纳入项目总投资或明确管护经费来源，对已竣工的公共基础设施项目要明确产权主体，健全建立管护经费保障机制，充分调动广大农民投资建设和管好农村公共基础设施的积极性，落实管护责任，确保工程项目长期发挥效益。5、改革决策程序，实现“村民自治”。各级政府在进行公共基础设施建设时，要置入民本内涵， 尊重农民的意愿，改革现行的农村公共基础设施供给决策程序，充分考虑农民的真实需求。要加强宣传教育，提高农民的文化素质和农村组织化程度，保障农民的参与权，让农民有更多的话语权。明确村委会、项目理事会是农民的公共基础设施建设的代言人，由全体村民或村民代表对本村的公共基础建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接渠道充分表达自己的意见，实现农村公共基础建设决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变，真正实现“村民自治”。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 11 页，共 11 页 - - - - - - - - -