行政事业单位内部控制评价与监督手册.doc

行政事业单位内部控制评价与监督手册内部控制评价与监督是单位内部控制得以有效实施的保障机制，是保证内部控制建设得以开展并有效实施的重要环节。本章根据财政部行政事业单位内部控制规范（试行）确立的内部控制评价与监督的约束机制，规范了单位实施内部控制评价与监督的内容、流程及实施步骤。内部控制评价与监督主要可以分为：内部控制自我评价工作与内部审计工作。第一节 内部控制自我评价一、内部控制自我评价综述内部控制自我评价是指由单位负责人负责实施的，对单位内部控制的有效性进行评价，形成评价结论，出具评价报告的过程。单位通过内部控制自我评价发现内部控制的高风险点和薄弱环节，有针对性的修补管控过程的漏洞，从而实现内部控制的不断完善。本手册旨在确保单位内部控制自我评价的有效实施，建立内部控制自我评价制度，明确各有关处室及岗位在内部控制自我评价中的职责权限，并规范相关程序、方法和要求。本章适用范围：适用于W局及下属行政事业单位。单位财务处是内部控制自我评价的归口管理部门，负责组织本单位的各职能处室开展内部控制自我评价工作。各职能处室按照内部控制自我评价要求，配合财务处完成各项工作。二、内部控制自我评价关注重点1. 单位层面内部控制自我评价的重点（1）内部控制工作的组织情况：重点关注内部控制主管处室是否已经确定、是否建立单位各处室在内部控制中的沟通协调和联动机制，确保风险防范及内部控制体系在组织及人员方面有充分的保障、各相关处室有效的进行协作。（2）内部控制机制的建设情况：关注单位的经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等、是否建立健全；关注单位的议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。（3）内部管理制度的完善情况：关注单位内部管理制度是否健全、执行是否有效，单位是否建立完善内部管理制度，明确经济活动流程、岗位职责和审批权限，使单位经济活动有据可依、有章可循。（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况：关注单位对内部控制关键岗位工作人员的管理情况，包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制，以及工作人员是否具备相应的资格和能力等。（5）财务信息的编报情况：关注重点财务信息的编报情况，包括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告；是否能够全面、客观、总括反映单位的所有经济活动。（6）其他情况：关注单位其他与经济活动风险有关的制度安排和机制设计。2. 业务层面内部控制自我评价的重点（1）预算管理情况：包括但不限于在预算编制过程中单位内部各职能处室间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。（2）收支管理情况：包括但不限于收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向计财处提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据，是否有隐瞒收入的情况等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。（3）政府采购管理情况：包括但不限于是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。（4）资产管理情况：包括但不限于是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。（5）合同管理情况：包括但不限于是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。（6）其他情况：包括单位在业务层面还存在的与经济活动风险有关的其他制度安排、内控措施设计及执行情况。三、内部控制自我评价工作组织与分工为了内部控制自我评价工作的有序、高效开展，单位明确了内部控制自我评价的组织机构。单位各处室在内部控制自我评价中的职责划分以分工制衡、协调工作、提高效率为宗旨。为了保证内控评价的客观性和公正性，保证单位决策权、执行权、监督权的相互制约、相互协调，内控自我评价机构与内控建设机构相对独立。一般而言，参与单位内部控制自我评价的岗位和处室主要包括单位负责人、审计处和纪检监察处。根据实际情况，单位也可以成立跨处室的内控自我评价工作小组开展内控自我评价工作。各方的职责如下：（1） 单位负责人对内部控制自我评价承担最终责任，对内部控制自我评价报告的真实性负责。单位负责人需审议内部控制自我评价报告的内容，审定内部控制重大缺陷、重要缺陷整改意见，协调内部控制自我评价工作实施过程中的困难与问题。（2） 审计处作为内部控制自我评价的牵头机构，在单位负责人的授权范围内组织、领导、监督单位的自我评价工作。参与审议内部控制自我评价报告的内容，审定内部控制重大缺陷、重要缺陷整改意见，协调解决权限与能力范围的困难与问题，及时向单位负责人汇报自评工作进度与情况。（3） 纪检监察处侧重管理内部党员职工工作中违反党风廉政建设、贪污腐败的监督监察工作，从“管人”角度对参与单位各业务流程的内部控制环节之中的相关岗位人员进行监督。纪检监察处需审核内部控制自我评价报告，监督领导班子在建立与实施内部控制过程中的责任履行，监督重要及特殊事务的处理程序的规范。（4） 在单位管理成熟且条件允许的情况下，通过单位负责人的授权，可以组建内部控制自我评价工作小组来独立开展内控自我评价工作。内部控制自我评价工作小组可以由跨处室的人员组建，对单位内部控制设计及运行的有效性进行评价，出具内部控制自我评价报告，向单位负责人汇报内控评价的结果，督促内控缺陷的落实整改。（5） 单位内部控制自我评价工作必须得到单位领导班子的高度重视和大力支持，使单位内控自我评价机构有充分的权威性。同时，内控评价人员必须具备相关的专业胜任能力和职业道德素质。（6） 在实践中，如果单位内部考虑到人手缺乏、力量单薄、专业胜任能力不足等因素，可以委托具有专业能力的中介机构实施内部控制评价。此时，审计处须加强对内部控制评价工作的监督与指导。从业务性质上讲，中介机构受托为单位实施内部控制评价是一种非保证服务，内部控制评价报告的责任仍然应由单位负责人承担。四、自我评价方法与程序内部控制自我评价工作组通过对被评价单位进行现场测试，综合运用个别访谈、调查问卷、专题讨论、穿行测试、实地查验、抽样和比较分析等方法，充分收集被评价单位内部控制设计和运行是否有效的证据，按照评价的具体内容，如实填写评价工作底稿，研究分析内部控制缺陷。内部控制自我评价程序一般包括：制定评价工作方案、组成评价工作组、实施现场测试、汇总评价结果、编报评价报告等。概括而言，主要分为以下几个阶段：1. 准备阶段（1）制定评价工作方案：内部控制自我评价机构须根据单位日常监督与专项监督情况和管理要求，分析单位经济活动管理过程中的高风险领域和重要业务事项，确定检查评价方法，制定科学合理的评价工作方案，经单位领导班子批准后实施。评价工作方案须明确评价主体范围、工作任务、人员组织、进度安排和费用预算等相关内容。评价工作方案既可以以全面评价为主，也可以根据需要采用重点评价的方式。（2）组成评价工作组：评价工作组是在内部控制自我评价机构领导下，具体承担内部控制检查评价任务。内部控制自我评价机构根据经批准的评价方案，挑选具备独立性、业务胜任能力和职业道德素养的评价人员实施评价。评价工作组成员须吸收单位内部相关处室熟悉情况、参与日常监控的负责人或业务骨干参加。单位根据自身条件，建立长效内部控制评价培训机制。2. 实施阶段（1）了解被评价单位基本情况：充分与单位沟通组织文化和发展战略、组织机构设置及职责分工、领导班子成员构成及分工等基本情况。（2）确定检查评价范围和重点：评价工作组根据掌握的情况进一步确定评价范围、检查重点和抽样数量，并结合评价人员的专业背景进行合理分工。检查重点和分工情况可以根据需要进行适时调整。（3）开展现场检查测试：评价工作组根据评价人员分工，综合运用各种评价方法对内部控制设计与运行的有效性进行现场检查测试，按要求填写工作底稿、记录相关测试结果，并对发现的内部控制缺陷进行初步认定。3. 汇总评价结果、编制评价报告阶段（1）评价工作组汇总评价人员的工作底稿，初步认定内部控制缺陷，形成现场评价报告。评价工作底稿须进行交叉复核签字，并由评价工作组负责人审核后签字确认。评价工作组将评价结果及现场评价报告向被评价单位进行通报，由被评价单位相关责任人签字确认后，提交内部控制自我评价机构。（2）内部控制自我评价机构汇总各评价工作组的评价结果，对工作组现场初步认定的内部控制缺陷进行全面复核、分类汇总；对缺陷的成因、表现形式及风险程度进行定量或定性的综合分析，按照对控制目标的影响程度判定缺陷等级。（3）内部控制自我评价机构以汇总的评价结果和认定的内部控制缺陷为基础，综合内部控制工作整体情况，客观、公正、完整地编制内部控制评价报告，并报送单位领导班子。4. 报告反馈和跟踪阶段对于认定的内部控制缺陷，内部控制自我评价机构结合单位领导班子要求，提出整改建议，要求责任单位及时整改，并跟踪其整改落实情况；已经造成损失或负面影响的，追究相关人员的责任。五、自我评价报告内容要点单位每年至少进行一次全面性自我评价，以每年年末作为年度内部控制自我评价报告的基准日，于基准日后一定时间内与审计报告一同报出内部控制自我评价报告。单位的内部控制评价报告是内部控制评价的最终体现，内部控制评价对外报告一般包括以下内容：（1） 单位领导班子声明：单位领导班子对报告内容的真实性、准确性、完整性承担个别及连带责任，保证报告内容不存在任何虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。（2） 内部控制自我评价工作的总体情况：明确单位内部控制自我评价工作的组织、领导体制、进度安排。（3） 内部控制自我评价的依据：说明单位开展内部控制自我评价工作所依据的法律法规和规章制度。（4） 内部控制自我评价的范围：描述内部控制自我评价所涵盖的被评价单位，以及纳入评价范围的业务事项，及重点关注的高风险领域。内部控制自我评价的范围如有所遗漏的，须说明原因，及其对内部控制自我评价报告真实完整性产生的重大影响等。（5） 内部控制自我评价的程序和方法：描述内部控制自我评价工作遵循的基本流程，以及评价过程中采用的主要方法。（6） 内部控制效果分析：分析内部控制实施后，对单位各项业务与内部管理提升的促进作用。（7） 内部控制缺陷及其认定：描述适用本单位的内部控制缺陷具体认定标准，并声明与以前年度保持一致或做出的调整及相应原因；根据内部控制缺陷认定标准，确定评价期末存在的重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷，并对缺陷进行分析，阐述发生原因与源头，提出详细的整改方式与计划。（8） 内部控制缺陷的整改情况：对于评价期间发现、期末已完成整改的重大缺陷，须阐述单位的整改结果。对于评价期末存在的内部控制缺陷，须阐述单位拟采取的整改措施及预期效果。（9） 内部控制有效性的结论与完善对策：对不存在重大缺陷的情形，出具评价期末内部控制有效结论；对存在重大缺陷的情形，不得作出内部控制有效的结论，并须描述该重大缺陷的性质及其对实现相关控制目标的影响程度，以及可能给单位未来运行带来的相关风险。自内部控制评价报告基准日至内部控制评价报告发出日之间发生重大缺陷的，单位须责成内部控制评价机构予以核实，并根据核查结果对评价结论进行相应调整，说明单位拟采取的措施。无论单位内部控制是否有效，都需针对本单位在内控建设中遇到的障碍与问题提出建议。六、自我评价缺陷整改单位对于认定的内部控制缺陷，及时采取整改措施，切实将风险控制在可承受度之内，并落实有关机构或相关人员的整改责任。单位内部控制自我评价机构就发现的内部控制缺陷与各职能处室共同商议，提出整改建议，并报单位领导班子批准。获批后，各职能处室须制定切实可行的整改措施，包括整改目标、内容、步骤、措施、方法、期限和责任人等。整改期限超过一年的，整改目标须明确近期和远期目标以及相应的整改工作内容。单位内部控制自我评价机构须跟进内控缺陷的整改情况，对整改效果进行评价，督促各职能处室不断完善自身的内控流程。第二节 内部审计一、内部审计业务综述内部审计是单位内部开展的、独立的、客观的监督和评价活动，是内部控制的重要手段。内部审计通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助单位实现其目标。本手册旨在确保单位建立完善的内部审计工作机制，促进单位形成有效的经济活动监督机制；建立内部审计制度、审计标准，为内部审计工作的科学性、规范性提供支持；建立精干、高效的内部审计队伍，促进内部审计工作的有序开展。本章适用范围：适用于W局及下属行政事业单位。单位的审计处是单位内部审计的归口管理部门，负责根据本单位的业务特点开展内部审计工作，及时发现管理的薄弱环节和管理中存在的问题，进行不断改进和提升。各职能处室根据内部审计的要求，配合审计处开展工作。二、内部审计关注重点（1） 在内部审计工作准备阶段，应避免无内部审计计划、未能有序组织的内部审计工作，造成内部审计人力、物力的浪费，影响内部审计工作目标的实现。（2） 在内部审计项目组建时，应当注意内部审计人员的甄选，避免未具备审计专业能力、素质水平要求的人员负责内部审计工作，影响内部审计工作质量。（3） 在内部审计实施过程中，应当注意避免内部审计实施方案制定不完整，审计实施程序不明确，影响内部审计工作的实施。（4） 在内部审计现场工作完成后，避免未能与被内部审计进行充分沟通，或没有针对内部审计问题进行反馈和改进，达不到促进相关部门和责任人进一步完善工作的目的。三、制定内部审计计划审计处每年初根据单位具体情况及相关负责人要求，确定审计重点，编制年度审计工作计划。内容包括：纳入内部审计范围的单位、责任人、经费类别等；时间安排；内部审计项目的组织形式，即自行评价、委托中介机构评价、其他方式的评价；拟聘内部审计项目的负责人。年度审计工作计划根据单位授权情况，经相关负责人审批后执行。四、组建内部审计项目组审计处根据经批准的年度审计工作计划，结合具体情况，确定审计对象，组织审计小组，并制定项目负责人。当审计处人员能力不足以完成工作任务时，可提出申请，由外聘专家或者其他专业人士协助完成审计工作，或经批准后委托中介机构独立完成。五、实施内部审计工作（1） 审计项目负责人在初步了解被审计单位的情况的基础上，编制项目审计方案，确定具体审计时间、范围和方式等内容，经相关负责人审批后执行。（2） 审计处根据批准的项目审计方案，在项目审计开始前的规定时间，将审计的时间、范围、内容、方式、要求及审计人员名单等事项通知被审计单位。（3） 审计小组依据工作计划，实施各项审计程序，收集审计证据。审计人员收集审计证据时需根据审计工作的具体要求，科学、严密地收集分析审计证据，认真编写审计工作底稿，记录审计过程，获取有价值的审计证据。 审计工作底稿编制应做到内容完整、记录清晰、结论明确、客观公正。（4） 审计处在对审计事项进行审计后，应进行综合分析，写出审计报告初稿，征求被审计单位意见。被审计单位应当自接到审计报告初稿之日起的规定时间内提出书面意见；在规定时间内未提出书面意见的，视同无异议。当被审计单位对审计结论有不同意见时，首先对事实和数据是否确切可以提出补充意见，经审计小组查明后修改或补充，对审计报告的法规依据，处理建议的内容也可提出不同的看法，审计处可以采纳或维持原报告结论。（5） 审计处在征求被审计单位意见后，提出正式审计报告，由单位相关负责人审批后，相关负责人作出审计决定或由审计处作出审计意见书，抄送被审计单位并通知其执行；若需其他有关单位或职能处室协助执行的，应当制发协助执行审计决定通知书。被审计单位对审计结论和决议如有异议，可在规定时间内向相关负责人提出书面的复核申请。六、监督内部审计问题整改被审计单位或协助执行的有关单位、职能处室应当自审计意见书和审计决定送达之日起的规定时间内，将审计决定和执行情况书面报告审计处。审计处自审计意见书和审计决定送达之日起的规定时间内，检查审计决定的执行情况。被审计单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计处应当责令执行；仍不执行，提请单位相关负责人裁决。七、内部审计档案归档审计处办理的每一审计事项都必须按规定要求在审计结论和决定后的规定时间内建立审计档案，并妥善保管，以备考察。审计档案未经单位相关负责人批准不得销毁，亦不得擅自借其他单位和调阅。