2022年2022年居家养老模式 .pdf

集体供养与农村养老模式创新兼论北欧社区养老及其启示一、引言（一）问题的提出社会保障是经济发展的推进器，社会发展过程中的减震器，社会和谐的稳定器。但是我国社会保障制度还很不健全，特别是在大多数农村地区还是空白。中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的63.9%，农村的老年人占全国老年人的比例高达75% 。第五次人口普查结果显示，我国城镇 65岁以上老年人口有2873万人，占城镇总人口的6.3%； 农村 65岁以上的老年人口有5938万人，占总人口的7.35%，农村人口老龄化程度高于城镇，已经进入“老年”社会，加上近20年来，大量农村青年人口流向城市，农村老龄化程度更为严重。在农村地区，社会保障的主题形式则是土地保障，以及根源于土地的家庭保障。家庭养老是社会最古老也是最基本的养老方式，而且在家庭联产承包责任制下更是得到了强化。但随着计划生育的实施，家庭小型化、家庭核心化趋势、城镇化进程加快、农民生活水平的提高等原因使家庭养老功能弱化，传统的家庭养老模式正面临巨大的挑战。因此，农村需要在家庭养老之外寻找一条出路。我国社会结构的的变迁造成了一个结构性空隙农村家庭养老功能的弱化和社会保障体系的健全并未衔接，中国农村良好的养老体系并没真正形成。本文试图通过研究中国农村社会养老体系中集体养老形式的现状和问题，并结合北欧社区的集体养老的政策及其实施基础，为农村地区寻找一种可行性养老方式。（二）国内研究现状我国农村养老经历了50年代初的家庭养老，计划经济时期的集体养老，和九十年代的多元化养老。针对农村的养老问题，国内学者专家的研究主要集中在三个方面：一是我国农村养老的模式；二是农村养老的现状和存在的问题；三是综合过去、现在、未来各方面情况，对未来农村养老体系的构建进行设计。 1、养老模式及问题。大多数的专家学者都认同我国的大部分农村地区，家庭养老是最普遍的形式。“目前，我国农村地区除了少数欠发达地区以外，绝大多数地区的基本养老模式还是家庭养老 +社会救助供养， 这种状况基本反映了我国农村目前生产力发展水平和社会经济发展水平。”（成海军，2000）首先，家庭养老是农村养老的主要方式。由于自给自足的小农经济、非货币经济以及传统孝道思想等的影响，家庭养老仍起着主导作用。但随着农村工业化和城镇化的进程加快，家庭小型化和核心化，农民生活水平的提高，人口流动，家庭养老的功能被削弱，给老年人的生活保障带来极大困难。其次，农村集体养老主要体现在五保供养上。五保供养的形式又分为“集中供养”和“分散供养”。虽然集体养老对我国农村养老保障起到补充作用，但这种形式村子两大不足：一是养老水平较低；二是供养的范围太小。再次， 1991年我过经济发达和几参政权建设完善的农村地区，推行了社会养老保险。但因为我国传统农业生产方式的存在，管理不规范，人们思想落后等因素的影响而难以顺利推行和普及。 2、未来养老方式的构想。本文再次列举三个典型的提法。万克德的“家庭社会”养老双轨机制。因为家庭养老功能的弱化，需要社会养老；鉴于西方发达福利国家社会养老进程的艰难，决定了社会养老方式不能完全替代家庭养老。只有坚持家庭养老和社会养老想结合才是理想的。穆光宗的“ 3+2”养老工程。“以家庭养老、社会养老和自我养老为依托或者作为基本养老名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 8 页 - - - - - - - - - 方式、积极发展社会化养老事业和社会化助老事业，以期在最综合的框架中解决好以多样话需求能不能以及如何得到满足为实质的养老问题”。王亚柯、杨震林的“内敛型”养老模式。是指以农民自我养老为起点，由下到上经由个人-家庭 - 集体 - 社会 - 政府的路径，整和各层资源，内敛式的满足个人养老保障需求的保障模式。（三）本文研究的意义和思路 1 、通过研究北欧社区养老模式的出对我国农村集体养老的启示，对转型时期农村养老体系衔接不紧密的问题寻找解决方法。主要意义有：（1）微观上。一是解决年轻农民的后顾之忧。北欧模式的养老属于社区养老以集体养老为主，减轻了家庭养老的负担。在农村推行集体养老适应了当前人口流动速度加快的现状，减轻年轻人的负担使其安心工作。二是使农村老年人真正的实现“老有所养”。社区养老以专业养老为主，以照顾老人的生活各方面为主要责任。现今由于大量农民工进城，家庭养老所依靠的家庭服务和家庭照顾功能减退，因此很多老人在家里的不到周到的服务，在加上家庭规模的缩小，很多单亲老人无法依靠家庭的照顾，全方面的社区养老可以给老人最周到细致的照顾，使其真正的“老有所依，老有所养”。（ 2）宏观上。一是有利于把农村村民自治推向经济和社会领域。目前我国农村大力倡导村民自治政策，推行农村社区养老有利于在村民民主自治的基础上实行“自我养老，自我保障”，把村民自治真正落实到实处。二是有利于充分利用农村土地。年轻农民进城务工，农村大量土地由于缺乏人力而荒废，推行社区集体养老可以有组织、有计划的把尚有劳动能力的老人集中起来开垦土地，以免大量土地荒废，又可以让老人生活充实。三是有利于充分利用农村劳动力，推动农村第三产业的发展。农村依然有很多妇女留在家里照顾孩子和老人，由于农村土地种植量的减少而使大量劳动力闲置，推行社区养老，建立公共服务岗位，吸纳大量妇女参加公共组织为老人提供专职服务，同时可以促进农村家政业的发展。 2 、本文研究思路。本文从以下四个方面展开研究：（ 1）农村集体养老的历程回顾。（ 2）农村集体供养的现状与问题。（ 3）北欧社区养老及其启示。（ 4）农村集体供养制度的模式创新与路径选择。二、农村集体养老的历程回顾（一）计划经济时期的农村集体养老制度这一时期， 我国农村集体养老主要表现为“五保”制度的实施和发展。中华人民共和国第一部宪法规定，“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的好似后，有获得物质资助的权利”，为农村极力五保制度提供了法律依据。1956年颁布的 高级农业合作社示范章程中规定： “农业生产合作社对于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、挂4、残疾社员在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧材的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。” 1964年10月，二届人大通过的全国农业发展纲要正式提出在全国建立适应集体经济形式的五保制度。明确规定，集体经济必须保障农村居民中无法定义务人、无劳动能力、无生活来源“三无”老人的吃、穿、住、衣、葬。规定五保供养的标准不得低于当地群众的实际生活水平。五保形式了分为集体供养、分散供养、亲友供养、义务供养等。集中供养是指把“五保”对性集中在社队集体提供经费的“敬老院”中。分散供养是通过集体补贴的形式， 由专门农户负责“五保”对象的基本生活。1958年人民公社后， 各地建立敬老院，“大名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 8 页 - - - - - - - - - 跃进”期间， 农村敬老院发展到15万所，收养老人300多万人。但全国农村还是以分散供养为主要形式。（二）经济体制改革以后的农村集体养老制度 1978年到 1984年我国农村普遍实行家庭联产承包责任制。土地集体所有， 家庭承包经营的统分结合的双层经营体制，为农民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。传统的集体经济被削弱甚至被瓦解，”五保“供养出现了新的问题。人民公社制度的解体，在很多地方出现了五保户没有着落的现象。家庭经营制度动摇了集体经济的保障基础。特别是土地较少的地方，集体基本没留或很少留机动地，除统筹提留外没其他来源。除少数乡镇企业发展较好的地方外，绝大多数集体经济基本处于空壳状态，根本无力承担为农民提供生产、生活服务的能力。在中央和地方的各级政府的重视下，五保供养被纳入了”村提留、乡统筹“的融资体系中，从而使这一制度得以延续。从1985年起在全国逐步推行乡镇统筹解决经费的办法。（三）九十年代的农村集体养老制度这一时期，是我国市场经济体制逐步完善的时期，国家把农村的社会保障问题提上日程。为了比较清楚的了解”五保“制度的实行情况，民政部从1992年冬到 1993年春进行了全国范围的五保户普查登记工作。1994年1月国务院颁布了 农村五保供养工作条例明确规定了五保供养的操作程序和内容，包括五保户的平定登记、供养标准、供养形式、经费来源等问题。为了规范和发展农村敬老院，推动五保对象的集中供养，民政部于1997年颁布了敬老院管理暂行办法，各地加紧建设敬老院，建立了五保服务网络，强化了服务。这一切不仅进一步明确了经费渠道而且将这一制度纳入法制化轨道。1998年全国有 222.6 万人享受五保供养，其中 62万又乡镇敬老院集中供养。此外，国家和集体经济组织还对数以百万不符合五保供养条件的其他贫困积劳人提供了临时救济和最低生活保障。优抚五保制度是全国农村普遍实行的对特殊困难全体的保障形式。主要是对军人及其家属的特殊社会保障。资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。在优抚的对象中，有相当一部分是农村老年人，他们不同程度的享受国家的补助和优待。同时，国家还建有802个光荣院，供养近2万孤老优抚对象。（四）税费改革后的农村集体养老税费改革将过去的“村提留、乡统筹”以及所有其他针对农民的行政事业性收费项目取消，代以税收和财政转移支付作为农村工艺事业（包括五保户供养）的经费来源。理论上，这一转变会使五保供养的经费在制度上得到更大的保障，应该改善五保对象的生活。但事实上在很多地区普遍出现五保对象应保尽保难、供养标准落实难、全买内实行五保难、实施敬老院供养难、地区供养负担不均衡等现象。三、农村集体供养的现状与问题 ( 一) 农村五保制度的现状改革以来 , 农村五保制度在资金来源、供养形式等方面发生了一些新的变化，农村五保供养工作条例又为农村五保工作的展开提供了法律保障。2003年底，全国实际五保五保供养人数为254.5 万人，敬老院 2.4 万所，集中供养五保对象50.3 万人（中国社会保障状况和政策白皮书）。五保制度的运行机制是“群众帮助、国家救济”三结合。具体来说，五保经费和实物是由农村集体经济组织提供，也可以从集体经营收入中列支。供养条件据当地经济条件实行集中供养和分散供养。各地还探索出一种”统供分养“的形式，即由乡镇或村同意筹集五保户供养发款物，并由集体给予必要的照顾，各户分散生活。实际执行中，分散供养占大多数，集中供养的比例稍低。名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 8 页 - - - - - - - - - 例如：安徽省肥西县，1998年共有五保户5467户， 5603人，约占农村总人口0.57%。在敬老院供养 1253人，占 22.36%。敬老院中每人月生活费100元，全年生活费1200元，约占全县农民年人均收入的 67% 。敬老院还搞一些副业生产补贴生活，总体说来，集中供养的老人生活好于分散供养的老人。但由于经费困难，敬老院场所有限，集中供养的人数只占五保人数的1/4 左右，大部分还是采取分散供养的形式，以利用五保对象原有的房舍、家具、生活用品等。（二）农村集体养老存在的问题 1、供养资金不足，供养金发放渠道不顺。资金短缺是五保工作困难的关键因素之一。一些地区依靠乡镇政府投入五保资金，但一方面很多政府财政确实困难，另一方面，税费改革导致的责任主体变化使得先行的五保政策给乡镇政府推卸责任的空间。过去五保资金由乡村政府统筹发放，现在首先从“两附加”（农业税附加和农业特产税附加）中列支，不足的由上级政府通过财政转移支付来解决，这样不能确保专款专用。有些欠发达地方甚至出现用转移款低口农村税收现象。这些地方的资金无法落实到位，五保经费无法筹集，有的地方只能靠县民政局下拨的救济款和捐赠的物品来维持五保老人的基本生活。有些地方基层组织选择性的执行或修改五保政策，选择部分五保对象进行供养，被选中的只能接受维持生存的社区救济，没被选中的依靠自己的余力。 2 、供养责任不明确，出现推卸责任现象。由于税费改革后五保供养的经费照新的财政安排，农村五保供养制度已经由集体福利转变为一项由国家财政支持的福利计划。理论上应该更加完善五保供养制度，但事实上各级政府由于缺乏明确的责任定位，财政转移支付制度又缺乏规范性，导致乡镇以外的各级政府相互推卸责任。同时，税费改革造成的乡镇“经费缺口”以及五保责任承担主体由村、乡镇转移到国家，导致在经营或制度的实施过程中遇到困难，村、乡镇就有了推卸责任的理由。 3、供养范围狭窄，不能作到应保尽保。在保障的对象上，由于转移支付资金有限，又要解决诸多问题，往往造成乡村上报的五保供养对象无法全数落实五保待遇。截止2002年底，全国五保供养对象有570.37 万人，约占农村人口的0.6%，而其中真正获得保障的只有296.82 万人，约占应保对象的52.04%，表明接近一般的五保对象没有获得保障。（民政部救灾救济司）在保障的内容上，五保应该包括吃、穿、住、医、葬。而在一些地区，五保实际上只有两保（吃、葬），甚至一保（吃）。在住的方面，大多五保户尤其是分散供养的五保户都是泥土结合，不能确保其安全。在医疗上就更难以落实了。 4、供养标准各异且严重偏低。农村五保供养过做条例中规定，五保供养的实际标准不应地狱当地村民的一般生活水平。由于乡村上报的五保供养对象的人数与实际落实的转移支付资金额度存在一定的差距，乡村不得不降低供养标准，将五保供养的实际转移支付资金进行平均使用，从而降低了供养标准并且标准严重偏低。还有一些地方指定的五保供养的公布标准并没有落实条例的精神，甚至连地方政府的政策也难以落实。 5、供养不及时，供养条件低下。因为乡村在资金使用上没有调空的能力，五保户的供养资金只有在转移支付的资金下拨后才猛发放到五保户的手中，而转移支付的资金要到年底才能发放，这样五保供养就出现了断层。由于资金投入的困难，五保供养的设施严重不足，1998年农村集体办的光荣院、敬老院共有18885个，收养人数275390人，而当年的农村散居五保户人数就有282.8 万人，这就是说农村五保户中入住养老机构的还不到10% 。（中华统计年鉴-1999 ）农村社区服务体系不健全。目前我国养老保障基本还是经济生活的保障，至于老年人的精神生活保障还不能得到满足（社区集中供养和经济发达地区农村的情况较好）。老年孤独是普遍的问题。我国农村社区文化发展相对落后，社区服务体系不健全，还满足不了老年人的情感需求。 6、敬老院作用发挥不充分，入院率低，规模小。经费筹集困难，集中供养下降。根据河北省廊坊市的调查，全市2001年集中供养 2856人，占五保对象的47% ，2002年集中供养 1874人，占名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 8 页 - - - - - - - - - 30.9%，2003年集中供养 141人，占 18.8%。同时，由于敬老院经营水平越来越低，服务人员年龄偏大，文化素质不高，工资待遇低，敬老院的管理水平和服务质量下降，规模越来越小。 7、分散供养的五保对日常生活被忽视，生活及其清苦。据对江西省的部分乡镇的调查中发现，分散供养的对象平均年龄在70岁左右，不少老人超过80岁，他们的日常生活几乎被忽略。表现在：身体较好者，平时都是自己料理；身体欠佳者，社火不能自理者除了房族亲戚日常关心，以及村干部节日代表性的慰问外，并无其他照料。甚至，有些生活无法自理的老人的日常生活照料几乎空白，生活极为清苦。四、北欧社区养老及其启示（一）北欧社区养老的政策分析 1、养老金政策养老金制度是北欧福利政策的核心，宗旨是保障人们基本生活。以丹麦为例，每个丹麦公民年满 67岁即开始领取养老金，不管本人收入多少，也没任何附加条件。政府养老金包括基本养老金、附加养老金、 单身老人追加津贴以及其他情况下申请的个人补贴。根据丹麦2002年颁布的公众洋老金制度规定，年满65岁的公民均可享受国家提供的公立养老金，单身老人每人每年可领取105396丹麦克郎， 其中基本养老金52524丹麦克郎，附加养老金 52872丹麦克郎；婚配老人每人每年领取77196丹麦克郎，其中基本养老金52524丹麦克郎，附加养老金 24672丹麦克郎。其他的特殊个人补贴包括：领养老金的个人补贴、鳏寡补贴、健康补贴。 2、住房政策丹麦订立有专门的住房法案。老人住房由各社区政府修造和管理。住房形式是多种多样的，包括养老院、小型疗养院、供给伙食并有用功服务的公寓及地方政府老人收容所。丹麦敬老院多为独门独户，老人有自己的厨房和卫生间。敬老院设有食堂和娱乐中心，并有良好的紧急服务体系。疗养院是比较传统的形式，它提供基本的医疗服务，主要收留体弱多病的老人。社区着重改善居家老人的生活在质量，为他们提供家庭忽视、膳食、家务等各方面社会服务。 3、关怀政策为老人提供关怀服务是社区最主要的任务之一，也是老年福利的基本内容。老年人的特点决定了服务的基本内容是医疗护理和家庭服务。医疗护理包括普通全科门诊、专科门诊和家庭护理。在医疗保健方面，老人不仅可以和所有公民一样选择一个固定的普通全科医生看病， 而且还可以享受社区针对老人特点提供的精神疾病、意外伤害、牙科保健等服务。家庭护理则包括上门服务的忽视和各种家政服务。为了确保老年关怀政策的落实，丹麦建立了24小时医疗护理和家庭服务制度。主要通过两种途径实现，一是各社区都设有专门服务机构，提供24小时昼夜服务；二是社区内建立家庭呼叫系统，由社区雇佣的忽视和家庭服务人员昼夜值班。所有从事老人服务的医护人员和家庭服务人员决非散兵游勇，他们受雇于各社区政府，是社区政府领导下的一个同意的整体。各服务来源于税收，老人接受服务全部免费。瑞典斯德哥尔摩市的大多数老人都住在家中，为了使他们尽可能的生活自理，社区为他们提供了广泛的服务：通常 55岁以上的社区老人都可以享受各种服务和设施，服务档次可以由他们自己选择；家庭帮助包括个人关照、购物、打扫房间以及其他家里的杂事；社区提供技术服务项目，根据需要提供各种日常生活设施；为老人举办休闲活动，如学习小组，手工车间等，通常这些活动是由社区社会福利机构或老人自己的协会举办的活动；其他服务包括紧急呼叫服务，巡视及对给予老人照顾的家属给予支持和鼓励。（二）北欧社区养老模式的启示名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 5 页，共 8 页 - - - - - - - - - 1 、北欧社区养老模式存在的基础（1）经济基础。即财政基础。任何福利政策的实施都要有财政做支撑，像北欧这样从摇篮到坟墓的福利政策更需要有强大的财政来源做依靠，北欧国家税收为财政来源，是享受社会福利成为每个功名的权利。除了中央政府提供的拨款之外，社区政府大约一半以上的收入来自社区内征收的所得税和财产税。例如，丹麦采取公共税收积累的方式，几乎所有的黑色会福利都来源于直接或间接税收。1999年丹麦社区财政收入的57.80%来自税收。 2002年挪威首都奥斯陆财政收入的 55.85%来自税收。水手有个人所得税、企业税、商品税、遗产税等几个部分组成。（ 2）法律基础。以丹麦为例。丹麦老年福利政策建立在高度制度化的基础上。一方面，丹麦订立了一系列老人住房法案、养老金方案等， 把老人福利纳入社会理发，使其在制度上合法化。另一方面，丹麦的老人福利形成了从国家到地方的完整体系，从组织到管理到提供服务实现了制度化的全方位保障。而且，丹麦从法律上也不要求子女对老人有赡养的义务。（ 3）政治基础。社区政府是北欧福利保障湿度的基本承担者，福利政策的指定、费用的指出和具体的实施都由社区政府亲历亲为。通过税收获得财政来源是社区政府的权利，为社区公民提供全方位的福利保障是社区政府的义务。中央政府的权利下放使社区政府有高度的自主权。例如，丹麦通过法律和组织机构实现中央政府和地方政府的分权和集权。社会立法的一个重要特征就是郡政府和社区政府有权指定具体的福利政策，其中老人政策的制定主要是社区政府的责任。2、在我国农村推行北欧社区养老模式将存在的阻碍（1）资金短缺，财政支持力度弱化。推行社区养老所要解决的最大的问题就是财政问题，北欧社区养老的资金来源于地方政府的税收和中央政府的财政补贴。在我国税收水平远低于北欧等国，特别在农村地区，农民收入水平本来就低，更甚之，农民长期依赖土地获得收入，像北欧那样征收所得税是行不通的，因此财政的税收来源不足。（2）权力过于集中在中央，地方政府没有真正的自治权力。在北欧国家社会保障政策的实行方式和政策大部分由地方政府根据实际财政和公民的需求情况制定。在我国，社会保障政策大都是都中央统一制定，统一实行，不能很好的针对各个地区的实际情况。再者，我国财政集中于中央，地方没有自行征税的权力（除一些自治区外），而中央又没能根据地方的具体实际需要返还部分税收或给予充分的财政支持。（3）乡镇企业发展缓慢，无法满足高福利政策的需要。乡镇企业虽有发展但其吸纳农村劳动的能力远远不够，不少乡镇企业已濒临饱和或破产，造成大量农村剩余劳动力进城当临时工。大都在城市打工的农民都没有参加社会保险的权利，即无权领取养老金。同样，在许多小型乡镇企业（如一些矿业）也没有给工人交纳社会保险费，在这些企业工作的农民同样无法享受养老保险的权利。 （4）缺乏强有力的法律保障作为后盾。所有政策的实施都要纳入立法范畴，以法律作为保障才能很好的落实。在我国法律迄今为止还没有一部单独的养老法，有关农村养老问题散见于婚姻法、老年人权益保障法、保险法等等之中。（）地方政府对养老问题缺乏高度的重视。在我国大多数地方政府只是依靠国家的政策来实施而不能很好的依据地方的实际情况因地制宜。特别在中西部地区，在缺乏中央财政支持的情况下无法相处切实可行的办法，对养老问题重视不够。五、建立完善农村集体供养制度的对策建议（一）大力发展乡镇企业，鼓励农村剩余劳动力向乡镇企业转移。乡镇企业的发展不仅可以解决农村劳动力的问题而且可以为地方提供庞大的税收来源。农村税费改革以后集体供养的资金来源主要从农业税和农业特产税中扣除，由于农业税收水平低下不足以支持强大的集体供养体系，乡镇企业的部分税收课余交由地区政府用于农村集体养老，名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 6 页，共 8 页 - - - - - - - - - 即可以减轻农民负担又可以增加集体供养资金。同时，确定乡镇企业中农民的正式工的身份，签定正式劳动合同，企业为其交纳社会保险费，确保农民享受养老待遇，解决年轻一代老年保障问题，避免农村养老陷入恶性循环。很多调查显示，我国大部分地区乡镇企业的农民工属于临时工身份，无法享受养老金待遇。这就表明他们步入老年是依然依靠家庭养老，农村养老问题没有根本解决。（二）中央权利适当下放，鼓励地方自治。地方政府自主制定切实可行的养老保障政策及税收政策。地方政府根据不同地区的农村发展情况和农民生活水平等现实状况征收必要的费用，用于特殊的保障项目。向中央上缴的税收，国家依据地方的实际需要适当的返还并给予财政补贴。对某些地方实施的项目较好的，给予一定的财政鼓励。由于税费改革使集体供养资金一部分来源于财政拨款，造成供养不及时和供养条件差等状况。因此地方政府应自主制定集体供养预算，即使上报中央。中央应提早下拨款项。（三）完善村民自治的民主化，把农村福利与村民自治相结合。村民通过民主选举等方式选举出能够切实代表自身利益的管理组织，切实作好社区养老保障工作。我国大多数地区地方政府对农村保障问题重视不够，重视形象工程，不能切实的上报本地区的供养情况和实际要求的财政资金。因此，选举和建立与农民切身利益密切相关的政府才能切实作好农村集体供养工作。（四）扩大农村集体养老的范围，实施福利就业。由于我国农村的集体养老只限于“三无”老人，而没能普及的所有农村老年人，并且在所有五保对象中也每能作到应保尽保，造成农村集体养老的地位始终低下。扩大集体养老的范围使其涉及到整体农村老人，使全体农民重视集体养老，提高农民的集体意识，切实扩大集体养老的群众基础，充分发挥集体养老的作用。在农村建立公共服务部门，吸纳大量闲置劳动力就业，并对其进行专业训练，组成专门的公共服务队伍。在经济欠发达地区，五保户的生活大多没有的到很好的照顾甚至有些老人生活极其清苦，这无疑与农村服务体系不健全和服务人员的素质低下有关，因此建立专业的老年服务部门极其重要。（五）鼓励各种社会资源，特别是私人资本进入农村福利领域。据调查，我国存在大量的富裕人群，私人投资领域有限，私人资本没能充分利用。但由于农村的经济落后，保障水平低下，投资环境恶劣等原因，大都私人不愿意到农村投资。适当建立农村养老福利彩票吸引私人投资，吸收社会闲散资本。筹集的经费全部作为集体供养的资金，即扩大了筹资渠道又加强了了资金运用的灵活性。（六）加强责任制度建设，明确各级政府责任。由于税费改革后，五保供养经费由税收和转移支付来实现，无论是供养责任的实施还是对所使用经费向政府或公众做出交代，都超出了村和乡镇的能力范围，使乡镇和村的角色有实施主题变成政策实施的一个环节，失去了原有的作用。由于集体供养关系各村农民的利益，因此有必要把供养的执行主体定为村级自治组织，而把最终责任主体定为县级政府。切实明确各级主体的权利和务。参考文献：1、许道成 . 发达地区农村五保供养存在的问题不容忽视J.中国民政， 2004,(8) 2、郝吉增 . 五保供养的问题与对策J .中国民政， 2004,(8) 名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 7 页，共 8 页 - - - - - - - - - 3、杨团 . 我国农村五保供养制度的困境与出路 J .江苏社会科学，2004,(3) 4、杨叙 . 北欧社区 M. 北京中国社会科学出版社，2004 5、丁建定 . 瑞典社会保障制度的发展M. 中国劳动社会保障出版社，2004 6、胡小林 . 论农村税费改革中的五保供养制度建设J.湘潭大学学报，2005，（ 5）7、宋健 . 农村养老问题研究综述J.人民日报， 2002，（ 3）名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 8 页，共 8 页 - - - - - - - - -