公用事业特许经营中的临时接管程序研究.doc

Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date公用事业特许经营中的临时接管程序研究公用事业特许经营中的临时接管程序研究摘 要：在公用事业特许经营的实施过程中，当公共利益遭受或面临重大损害时，监管者有权采取临时接管措施来保障公用事业运营的连续性和稳定性。然而，实践中的临时接管操作存在着程序倒置、程序缺失、程序失调等重大的程序瑕疵。公用事业特许经营临时接管程序法制的缺失，加剧了政府临时接管行为的合法性危机。危机消解的根本之道在于强化临时接管程序的立法规定，通过对申请、听证、决定、启动、执行、终止六大程序的系统建构来约束政府的临时接管行为，保障各方利益主体的合法权益。关键词：公用事业；特许经营；临时接管；程序中图分类号：df38文献标识码：a doi：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.07一、引言：研究缘起与个案进程“私人参加行政管理的现象久已有之，甚至很古老。早在19世纪，通过公用事业特许状，将一种公用事业委托给一个私法法人经营管理，就是司空见惯的。”1过去数十年来，随着解除管制及民营化的浪潮，各国就公共建设的推行或公共服务的提供，已逐渐从传统上由政府直接提供，转向引进民间资本的方式。籍由民间充沛之资金、较高的作业效率及弹性，配合企业本身注重成本效益的经营理念，特许经营制度实现了公民、企业及政府三赢的目标，成为世界各国兴建公共工程的新趋势。我国1990年代初期开始进行公用事业市场化改革，特许经营作为公用事业市场化改革的制度尝试，受到各级政府的青睐。但是，近年来我国公用事业的市场化改革遭遇了大规模的回潮现象，许多公用事业特许经营项目被政府临时接管。例如，湖北十堰引入民间资本将公交事业全盘民营化，但由于公交公司与员工的利益冲突，公交司机爆发了多次集体停运事件，政府为了恢复公交秩序，于2008年4月派驻工作组临时接管了公交公司2；2008年5月，陕西民营企业双龙集团在关闭高速公路服务区进行维修时被主管部门以擅自停业为由进行了“无偿接管”，甚至出现了“暴力接管”情形3；2009年黑龙江方正县政府因供热公司间的合同纠纷临时强行接管了供热企业4。二、“临时接管案”中存在的程序瑕疵“法律程序是规定法律主体行使权利（权力），承担义务（职责）时所应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续过程。”6正当法律程序具有保障权利、提升行政效能和维护人性尊严的的功能7。内蒙古西乌旗政府对日源供热公司的接管从酝酿到完成历经了十个月之久，整个接管过程基本遵循了事件发展的一般流程；仔细分析，可以发现该接管案件存在以下三方面的重大程序瑕疵。（一）程序的倒置设计良好的法律程序应当是合法有效、前后连贯、运行有序的系统过程。“临时接管案”在前期缺乏统筹规划，导致后期采取补救手段，部分程序前后颠倒，违反了正当法律程序的内在要求。1.临时接管应急预案的制定与启动程序后置政府在作出临时接管决定后，供热主管部门未能及时制作临时接管应急预案，启动临时接管程序，而是依靠行政强制力推动整个临时接管程序的进行，待日源供热企业被接管完成后才将此事项提到议事议程，使这一程序失去了其自身功能，成为临时接管过程中纠纷产生的重要根源。这种“先斩后奏”的事后补救方式只是政府“粉饰”其接管过程，企图逃脱责任的做法。2.原特许经营权收回程序后置，新特许经营者的选择程序前置在原特许经营者（日源供热公司）的特许经营权未被收回，临时接管程序未开启之前，政府就于2010年5月9日先行选定了新的特许经营者（赤峰富龙公用集团有限责任公司），并签订了框架协议书，要求政府对现有供热企业进行资产评估，回购固定资产并收回供热特许经营权，移交给新公司。此时新旧特许经营者都享有特许经营权，接管过程中日源供热公司的特许经营权被虚置，直到2010年10月，政府与日源供热公司经过协商，才最终收回特许经营权。这两个程序的错位严重侵害了日源供热公司的自主经营权，损害了其合法权益。 （二）程序的缺失“历史的考察和分析表明，缺乏完备的程序要件的法制是难以协调运作的，硬要推行之，则极易与古代法家的严刑峻法同构化。”8程序合法是依法行政的题中应有之义，重要程序的缺失会置行政行为于违法无效的尴尬境地之中。“临时接管案”中公众参与程序的严重缺失，使其接管程序面临着合法性的拷问。1.听证程序的缺失市政公用事业特许经营管理办法第25条规定：“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律法规的规定进行，并召开听证会。”西乌旗政府在未举行听证会，听取日源供热公司和利害关系人意见的情况下，就作出了收回特许经营权，进行临时接管的决定。对于政府临时接管决定中的意见，日源供热的几位负责人都断然予以否认，但政府未给予他们表达意见的机会，他们“就是觉得憋屈”。事后，西鸟旗政府对于未履行特征程序的问题表示遗憾，但这一过程的缺失已无法弥补。2.资讯公开程序的缺失资讯公开是落实公民知情权的重要保障，也是实现公众参与的重要前提。综观“临时接管案”，西乌旗政府除了向日源供热公司发出临时接管通知外，整个临时接管过程暗箱操作，临时接管的资讯并未通过各种媒介向社会公众公开告知。西乌旗政府正式接管日源供热公司后（7月26日），经媒体曝光（8月11日），社会公众才知晓此“临时接管案”的相关内容。此时，临时接管程序已基本完成，利益相关方很难重启程序，重新参与到临时接管过程中，表达自己的意见，维护自身的权益。事后，政府迫于压力在临时接管完成后，于政府网站发布了西乌旗人民政府对收回日源供热公司特许经营权有关情况的说明（10月26日），但这也仅是事后的告知而已。（三）程序的失调程序是一种角色分配的体系。程序参加者在角色就位之后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然就受到压缩。程序规定的内容在很大程度上是一种角色规范，是消除角色紧张、保证分工执行顺利实现的条件设定9。“临时接管案”中涉及的利益相关者主要是西乌旗政府、日源供热公司和消费者，在整个临时接管过程中三者的程序角色出现了失调，呈现出政府“一枝独秀”的局面。1.政府：操控者公用事业特许经营的实质是“官督商办”，政府由亲力亲为的“划桨者”转变为幕后监管的“掌舵者”。与公用事业经营层面变革相伴随的应是政府职能和管理方式的转变，但西乌旗政府未完成其角色转型，仍然沿用管理主义的治理模式，治理被简化为决策者对人和事的单向管理。首先，西乌旗政府主导了临时接管的议程设置，不允许公众介入临时接管程序。其次，西乌旗政府未遵循相关程序迳行选择了新的特许经营者注：中华人民共和国行政许可法第53条规定：直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出。我国地方性公用事业特许经营立法对此也作出了明确规定，即需要通过招标等公平竞争方式确定特许经营者。但在“临时接管案”中新的特许经营者的选择并未采取招标等公平竞争的方式进行。 ，并作出临时接管决定。再次，西乌旗政府在未征得日源供热公司同意的情况下，私自委托审计部门对日源供热公司进行清产核算。最后，西乌旗政府凭借自身权力派警力强行接管，取走所有资料、档案和保险柜等。2.特许经营者：被迫服从者日源供热公司在整个临时接管过程中一直处于被动接受者的地位，西乌旗政府未赋予其平等对话的地位。西乌旗政府进行接管时强调“不得以任何理由阻挠接管工作；因不配合、不协助造成的损失及法律后果，由日源热力公司及当事人承担”。受制于政府强有力的威慑，日源供热公司不得交出公司财物，交回特许经营权，其财产权和经营自主权受到了严重的侵犯。3.消费者：被代表者在“临时接管案”中，西乌旗政府以公共利益代表者自居，以“形势紧急，时间迫人，应当收回日源供热公司的特许经营权，否则众多供热用户的冬季取暖问题无法得到保证，西乌旗的公共利益、公共安全就会被危及”为由，收回了日源供热公司的特许经营权。在临时接管的图景中，公众是消极的管理客体，游离于接管程序之外，政府并未给消费者提供参与的机会和平台，公众的利益和诉求难以得到表达。三、公用事业特许经营临时接管程序法制的缺失“临时接管案”中出现的重大程序瑕疵值得我们反思：是政府无法可依，还是政府恣意行政，抑或是其他原因，还是兼而有之？西乌旗政府在事后的公告中表明了其进行临时接管的法律依据市政公用事业特许经营管理办法（以下简称办法），并对其接管理由进行了阐释说明。考察其他公用事业特许经营临时接管案例，可以发现地方政府临时接管的依据基本都是原建设部颁发的办法。但是，办法（第10条、第18条）仅就临时接管的情形作了较为明确的规定，并未就临时接管程序作出详细的规定。可见，当下我国公用事业特许经营中的临时接管行为大都处于无法可依的状态，临时接管程序法制的缺失成为诸多临时接管案中政府违反正当法律程序实施接管，进而引发纠纷的重要原因。就目前十分有限的临时接管立法规定来看，关于临时接管的规定主要集中在临时接管情形的列举上，至于临时接管的机构组成、接管权限、接管程序等问题，则鲜有涉及。具体来说：第一，临时接管的情形。临时接管是公用事业特许经营进程中的一种非常态手段，其适用的谨慎性决定其适用条件的严格性。“危及或者可能危及公共利益、公共安全等情况”是临时接管启动的唯一条件。公用事业特许经营相关立法对此作了较为详细的规定，具体来说可以归纳为四类情形：a重大公共突发事件、b特许经营者违反法律法规规定或特许经营协议约定、c特许经营权被撤销、d特许经营权被提前收回。（详细情形如表2所示）临时接管情形的归纳主要参考了中华人民共和国行政许可法、公用事业特许经营管理办法和11部地方性法规，分别是北京市城市基础设施特许经营条例、贵州省市政公用事业特许经营管理条例、哈尔滨市市政公用事业特许经营条例、杭州市市政公用事业特许经营条例、湖南省市政公用事业特许经营条例、淮南市公用事业特许经营条例、青海省市政公用事业特许经营管理条例、山西省市政公用事业特许经营管理条例、深圳市公用事业特许经营条例、沈阳市市政公用事业特许经营条例和新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例。 第二，临时接管的程序。现行公用事业特许经营立法基本未对临时接管程序作出详细规定，只有少数地方性规范作了简略规定。例如，上海市城市基础设施特许经营管理办法用三个条款规定了临时接管决定、实施和终止程序；江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度也只是简单列举了临时接管的五个步骤：申请批准启动实施终止，并未进一步作详细的规定。 四、公用事业特许经营临时接管程序的建构学界、大众媒体、公共官员“怀着传教士一样的热情”推进公用事业市场化改革，他们创造的市场神话似乎成了解决政府一切病症的万灵丹。但是，“特许并非解决公共供给问题的灵丹妙药，在实践中，特许往往是和一般常用的规制工具联合起来方能施展其作用。”10临时接管作为政府规制的强制性手段，用以约束特许经营者的行为，保证公共服务和产品提供的连续性和稳定性。但缺乏程序约束的临时接管，往往成为政府恣意行政，谋求自身利益的手段，这损害了各方权利主体的利益。“一个长期有效、相对稳定且超越人的主观意志的规范程序必须包括对权力的有效制约、对权力的道德评估、法律对权力的确认、人民对权力运行的介入和参与等综合效应。”11从临时接管的整个过程来看，主要包含以下六个程序。（一）申请当出现临时接管情形时，公用事业主管部门应向本级人民政府报告所发生的事项，并提出临时接管的申请。1.临时接管的主体：现行立法大多规定省建设行政主管部门负责全省范围内市政公用事业特许经营权临时接管活动的指导和监督工作，市、县人民政府市政公用事业主管部门受本级人民政府授权具体实施本行政区域内市政公用事业特许经营权的临时接管。可见，临时接管主体一般为公用事业特许经营的主管部门。注：临时接管权的行使主体应是行政机关，而不是其他团体、组织或个人。实践中，政府将临时接管权交于其他团体或组织行使，于法无据。例如，在“十堰公交临时接管案”中政府将临时接管权交给由十堰市政府副秘书长担任书记的公交公司“临时党委”行使，不符合相关法律的规定。（详细情况可参见：聂春林.首例公交民营化试验回到起点：临时党委接管十堰公交n.21世纪经济报道，2008-05-31.） 这是因为：一方面公用事业主管部门对进行的临时接管事项比较熟悉，具备相关的专业知识，可以保障公共产品和服务提供的连续性和稳定性；另一方面我国地方政府机构设置存在差异，公用事业所包含的行业众多且各具特色，政府根据行业特点和机构设置情况将各特许经营行业的监督管理权授予不同的部门。因此，不宜规定政府某一部门为统一的临时接管主体，应根据公用事业各行业监督管理权的归属来确定临时接管主体。注：例如，各地供热特许经营管理条例或办法中对供热主管部门的规定各不相同。长春、银川、鞍山等地立法规定房地产行政主管部门为城市供热主管部门；黑龙江、辽宁、呼和浩特等地立法规定建设行政主管部门为城市供热主管部门；济南、青岛、邯郸等地立法规定供热主管部门为城市供热主管部门，等等。2.临时接管情形的获知：公用事业主管部门获知临时接管情形的途径主要有三种：一是公用事业主管部门（或其他政府监管部门）在日常监管中发现存在临时接管情形（a、b、c、d1类情形）；二是特许经营者在特许经营期间发生了需要临时接管的情形，告知主管部门相关情况，申请临时接管（a、d1类情形）；三是消费者发现临时接管情形，向公用事业主管部门举报、投诉等（a、b、c类情形）。3.临时接管情形的确认：一般来说，并非出现了临时接管情形就必然要申请启动临时接管程序。事实上，只有在接管时机成熟时（即当出现的紧急情况、违法或不当行为严重威胁到公共利益，并经一般行政处理不能有效消解时）才可启动临时接管程序。公用事业主管部门在获知存在临时接管情形后，应先进行必要的调查取证，收集必要的证据材料，初步确认临时接管情形的存在，才能向政府申请临时接管。4.临时接管应急预案的制定：公用事业主管部门在确认临时接管情形后，应按照相关法律规范立即制定临时接管应急预案，明确临时接管的工作原则、组织体系、各部门职责、接管程序、接管期间突发事件处置等内容。5.临时接管申请的提起：公用事业主管部门在确认临时接管情形存在后，应及时向政府申请临时接管，说明临时接管的理由，并提交相关的材料案卷、临时接管应急预案等。（二）听证政府在收到公用事业主管部门的临时接管申请后，应立即组织审查，决定是否启动临时接管程序。公用事业特许经营临时接管关系到重大公共利益，政府应当组织听证（a类接管情形除外）。1.发布听证公告：公用事业主管部门应于举行听证7日前通过官方网站、报纸和其他媒体发布听证公告。公告中应载明被临时接管的特许经营者的名称、临时接管事由、听证时间、地点等事项。2.组织听证：听证应当公开举行。听证主持人应当是与听证事项无利害关系的政府工作人员，参加听证的人员主要包括公用事业主管部门、特许经营者、与特许经营事项有关的利害关系人、公用事业公众监督委员会成员以及消费者等。听证会应充分听取各方当事人和利害关系人的意见，允许各方当事人进行申辩和质证，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行核实，必要时可以进行补充调查。3.制作听证笔录：听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。听证会结束后，应当及时把听证的案卷材料提交给政府。（三）决定政府在收到听证的案卷材料后，基于听证笔录、公用事业主管部门提交的案卷材料及补充调查的材料来作出是否进行临时接管的决定。1.临时接管决定的作出：若确实需要临时接管时，政府应立即作出临时接管的决定；同时审查主管部门提交的临时接管应急预案，应急预案存在问题时，应立即组织相关部门进行修改。若不需要立即进行临时接管时，政府应作出不予临时接管的决定，并应详细说明理由。2.临时接管决定的公告：临时接管决定作出后应将决定书送交特许经营者，并明确告知接管的时间、地点、方式等；同时将相关信息向公众公告，公告中应载明被接管的对象名称、接管理由、接管组织、接管期限等事项。注：关于临时接管期限问题。在公用事业特许经营的地方立法中，湖南和山西两地将临时接管的期限规定为90日。我国保险法和商业银行法中规定的行政接管期限则是最长不得超过2年。笔者认为，鉴于公用事业的特殊性，其接管期限不易太短。一方面，如果接管双方进行谈判并给予特许经营者整改的机会，则可能需要较长时间，规定90日期限稍显紧促，不利于企业的整改；另一方面，如果取消特许经营者的特许经营权，则应在充分考查的基础上重新选择合适的特许经营者，这也需要较长的时间。反之，接管期限也不能太长，因为政府并不是接管事业的最佳运营者，缺乏相关的技术和管理能力，长期接管不利于公用事业的稳定发展。因此，接管期限定在1年较为合适，这样能给予接管双方较为充足的时间。当然，这仅是一个理想的期间。实践中政府基于公用事业的不同行业特点和个案的具体情况来确定临时接管的期限，但临时接管的期限不易太长，否则就违背了特许经营制度的本意。 （四）启动政府在作出临时接管决定并审查通过临时接管应急预案后，应立即启动临时接管程序。1.组建临时接管委员会，启动临时接管应急预案：临时接管委员会主要由政府相关职能部门、公用事业公众监督委员会及相关咨询、技术机构组成。公用事业主管部门负责临时接管工作的统一组织协调和情况汇总通报工作，其他部门或组织对照各自职责，落实应急措施。2.选择临时接管实施主体：临时接管的实施主体是指具体负责被接管企业继续运行的运营主体，主要包括三种形态：一是公用事业主管机关具体负责接管事业的运营；二是政府成立专门的临时接管机构进行接管事业的运营；三是政府委托同行业运营良好的其他公用事业经营单位进行运营。由于公用事业主管部门并不具备经营公用事业的较高的专业知识和技术手段，实践中主管部门进行临时接管多采用第三种方式，即政府通过委托方式引入有资质且运营良好的第三方，双方签订临时特许经营协议，由第三方进行公用事业运营。这种方式在目前体制下较易操作、成本相对较低，值得借鉴。注：例如，在“龙雨供暖公司临时接管案”中，市城建局在举行听证后后作出决定，将龙雨供暖公司所辖的东山小区和绿园小区的供暖经营权分别交由双兴供暖公司和兴城热电公司托管。（详细情况可参见：张德平.兴城市一供热达不到标准供暖公司被托管n.辽西商报，2007-01-09.） （五）执行临时接管委员会应当按照临时接管应急预案规定的内容和程序具体执行接管事项。1.接管特许经营企业：临时接管委员会应在正式接管前将接管的时间、地点、方式等相关事项通知特许经营者，以便其进行必要的准备工作。正式接管时，接管人员应出示相应证件，在特许经营者在场的情形下进行交接，还可以邀请消费者代表或媒体进行监督，保证接管工作的顺利进行。除非特许经营者对接管工作进行暴力阻扰，否则，接管委员会不得使用暴力强行接管。2.维持企业的正常运行：临时接管委员会完成交接事宜后，应立即接手企业的运营或将企业转交同行业的其他经营者运营，保证公共产品或服务提供的连续性和稳定性。被接管的特许经营企业对接管组织（或企业）的接管行为应予以配合：被接管企业的董事、经理等人员对接管组织的相关询问应据实答复，其他工作人员应受接管组织的指挥；被接管企业在收到临时接管通知后接管前对所经营的公用事业资产不得处分；被接管企业应将临时接管运营项目的财产目录、原使用的机器设备、材料、人事资料、财务报表及其他必要文件等制作清单，在被接管后交由接管组织核对等。3.督促特许经营者进行整改：特许经营者因违反法律法规规定或特许经营协议约定（b类情形）而被政府临时接管后，临时接管委员会应与特许经营者进行谈判，对同意及时整改、接受处罚、承担违约责任并能挽回影响的，可以归还其特许经营权继续经营；对拒不整改、无能力恢复正常生产的，应按照法定程序终止特许经营协议，并取消其特许经营权，重新选择合适的特许经营者；如果特许经营事业不再适合民营企业或外资企业经营时，应收归国有。4.清算资产，协商补偿或赔偿数额：在特许经营权被撤销或提前收回的情形下（c、d类情形），临时接管委员会在接管特许经营企业后，应与特许经营企业协商聘请中立的资产评估公司对企业进行清产核算，双方商定回收价格。因行政机关的原因（c1、d1类情形）撤销或提前收回特许经营权，对特许经营者造成损失时，临时接管委员会应同特许经营者进行协商给予补偿或赔偿。注：关于特许经营者损失的赔偿或补偿问题，相关立法未作统一规定。例如，杭州、哈尔滨和沈阳等地公用事业特许经营立法规定，因公共利益需要，依法收回特许经营权，由此给特许经营者造成直接损失的，应当依法给予合理补偿。相比之下，最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定第15条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”可见，“合理补偿”是指直接损失的补偿，还是实际投入损失的补偿，是全部直接损失的补偿，还是部分直接损失的补偿；补偿范围包不包括间接损失、信赖利益损失等问题，值得作深入的探讨。 5.选择新的特许经营者：政府收回特许经营权后，应在临时接管期间重新选择新的特许经营者。政府应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式选择新的特许经营者，签订特许经营协议，授予特许经营权。（六）终止临时接管委员会应在临时接管期限届满或出现临时接管终止情形时，将特许经营企业移交于特许经营者，并做好善后工作。1.临时接管终止情形：临时接管期限届满后，临时接管委员会应将特许经营企业交给原特许经营者或新选定的特许经营者。在出现下列情形时，临时接管委员会可申请提前终止临时接管：第一，临时接管事由已经消灭；第二，有足够事实证明无法达成临时接管目的的；第三，经政府认定已无临时接管必要的。2.作出临时接管终止决定：政府在收到临时接管委员会终止临时接管的申请后，对相关事实进行调查核实，征求各利益主体的意见，作出是否终止临时接管的决定，并详细说明理由。政府作出终止临时接管的决定后应把决定书送达相关临时接管部门、特许经营者，并通过报纸、政府网站及新闻媒体等向公众公告。3.移交特许经营企业：临时接管委员会在收到终止临时接管决定书后应立即进行特许经营企业的交接工作，将特许经营企业交予特许经营者继续运营。需要指出的是，在特许经营企业交回原特许经营者的情形下，临时接管只是对被接管方经营管理权的直接干预和监管，并不发生所有权和债权债务关系的转移。被接管的特许经营者的独立主体资格并不发生法律上的变化，仍旧要承担接管前所发生的债务和接管期间发生的费用。接管组织不因接管而承担上述债务和费用，也不能将接管期间收回的债权直接转入自己的“口袋”。在临时接管终止后，接管组织应对接管期间的收入及发生的费用进行结算并制作报告书。如果营运收入不足以支付接管费用时，由公用事业主管部门根据特许经营协议或者依职权决定费用分担问题；如果营运收入有剩余，应返还给特许经营者。 五、结语：完善的程序法制是公用事业市场化改革的助推器“公共产品的政府提供和私人提供就像钟摆一样，随着经验和政治需求的变化，每数十年出现一次摇摆。”121970年代以后，这一钟摆虽有小幅调整和震荡，但总的趋势是向私人提供倾斜。市场化改革无疑是我国政府改革的主流方向，但程序法制的缺失为改革增添了许多不确定因素。特许经营中的临时接管犹如一把“双刃剑”，需要从法律上加以适当规制。“如同j.弗兰克所指出的那样，法律现实主义者的一个主要目的就是使法律更多回应社会需要。”13我国的公用事业特许经营临时接管程序立法应遵守“实用有效”的原则，从行政管理的实际需要出发。为了回应现实社会中对公用事业特许经营临时接管程序规制的需要，笔者认为在公用事业领域内缺少法律和行政法规的情况下，现阶段可由住房和城乡建设部先行制定关于公用事业特许经营临时接管程序的部门规章，地方政府可据此制定相关的法律规范，待条件成熟后再上升为高一层次的统一立法，以期为公用事业市场化改革提供完备的法制保障，规范行政主体的执法行为，保障各方利益主体的合法权益。-