绩效预算的思考.doc

绩效预算的思考摘 要：兴起于20世纪90年代的新一轮绩效预算改革，在西方发达国家取得了较大的成功。我国在初步建立市场经济体制的基础上，正致力于服务型政府和公共财政体制建设，绩效预算改革已经提上了议事日程。绩效预算改革是一项系统工程。我国推行绩效预算改革，不但要面临OECD国家改革中曾经碰到过的问题，而且还要解决由于我国特殊国情所产生的问题。关键词：绩效预算；政府；财政预算是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程，也是影响政府最为有力的工具。随着政府管理理论及预算观念的发展变化，预算制度改革一直是世界各国讨论较多的焦点性问题。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算（PerformanceBased Budgeting） 上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。近年来，我国正致力于服务型政府和公共财政的建设，在预算制度方面推行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购以及规范预算编制程序为主的改革。这些年来，我国的预算制度改革取得了较大成绩，然而这些改革并没有真正解决公共财政资金配置低效率的现状。为改进政府绩效，提高公共财政资金的使用效率，我们应借进一步深化部门预算改革的东风，借鉴西方发达国家实施绩效预算改革的成功经验，建立预算绩效评价体系，为在我国最终建立绩效预算体系夯实基础。一、对绩效预算的基本认识绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划项目预算（PPBS）、零基预算（ZBB）等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合， 强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时， 将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国近十多年推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。二、我国推行绩效预算的必要性首先，推行绩效预算是我国建立公共财政体制的需要。不同的财政制度模式下，预算决策与管理制度模式是不同的。预算制度的目标模式应取决于财政制度的目标模式。根据十六届三中全会的要求，我国将按照“统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施”的原则，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制。因此，完善我国预算制度就是要建立与公共财政体制相对应的绩效预算制度。公共财政是国家和政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。在公共财政体制下，政府只能干市场不能干而又需要干的事，只能站在市场活动之外去为所有的市场活动提供服务，表现为一种“公共”活动。正是这种公共性决定了公共财政要“拿众人之财，办众人之事，合众人之意”。因此，建立公开、透明的预算体制和编制科学、有效的财政预算是公共财政的实现的关键所在。应该说，绩效预算是政府解决市场失灵问题、追求资源最优配置的高效工具。绩效问题是公共财政基本框架的核心，且贯穿于整个公共财政分配的过程中。其次，推行绩效预算是我国政府改革的强大推动力。一般认为，政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质的公共产品和公共服务，而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。也就是说，政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评价，以准确了解政府是否承担起了公共责任。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，更是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果导向”，是责任和效率，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。对于政府部门，公众对政府提供公共服务的质量与成本的关注，有助于促进政府决策程序规范化和民主化；绩效目标的确立，绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，有助于强化政府部门的责任；绩效预算赋予了部门更大的预算执行权，有助于促使政府部门按照成本效能原则优化配置资源，提高财政资金的有效性。可以预见，绩效预算改革必将成为我国深化政府改革、建设服务型政府的强大推动力。最后，推行绩效预算是我国市场经济体制对政府预算提出的总要求。改革开放20多年来，我国已经初步建立起了市场经济体制，市场在资源配置中发挥着基础性作用。相应地，政府的预算制度改革也必须转变传统计划经济观念，牢固树立起市场经济所要求的效率和绩效意识。绩效预算恰恰以一种全新的视角，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品公共品成本预算”的模式，通过对公共品成本的核算，进行预算编制。这就彻底改变了传统预算只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算编制紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。绩效预算的主旨是用企业家精神改造政府，把公众看成顾客，要求政府的一切活动都要以满足顾客需求为出发点。另外，从历史上看，新旧两次绩效预算改革都是作为更大范围的“政府市场化改革”的一部分而受到重视的。旧绩效预算改革是20世纪40，50年代美国“重组政府（reorganization ）”运动的主要举措，而新绩效改革则是20世纪80年代末“政府再造（reinvention）”运动或“新公共管理（new public management）”改革的“排头兵”。三、我国推行绩效预算需要重视的几个问题OECD国家几十年的预算改革的历史充分说明，绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，也是预算改革划时代的阶段。我国推行绩效预算改革，不但要面临OECD国家改革中曾经碰到过的问题，而且还要解决由于我国特殊国情所产生的问题。第一，建立预算绩效评估体系是推行绩效预算的难点。构建一个有效可行的绩效指标体系是实施绩效预算的重要条件。实施绩效预算需要对政府的支出做出绩效评价，但是，政府的工作不像市场上的活动那样有着直接的经济效益，政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要、但短期内很难见到经济效益的项目。政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况及综合价值。取而代之，我们必须建立一个具有多重的价值标准、多向的维度以及多元的评估主体的绩效指标体系来对政府支出绩效做出科学合理的评价。一般说来，良好的绩效指标必须满足以下五个标准，即所谓的CREAM标准：（1）清晰性（clear）：绩效指标必须是精确的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相关性（relevant）：绩效指标对于实现预算目标而言，必须是适当的；（3）经济性（economic）：绩效指标应保证能以合理的成本获得需要的资料信息；（4）充分性（adequate）：绩效指标必须是能为评估绩效提供一个充分的基础；（5）可监督性（monitorable）：绩效指标必须能够经得起独立而详细的检查。第二，政府强势推动是推行绩效预算取得成功的关键。决策者的强势支持以及立法层面的有力保障是绩效预算改革取得成功的关键。20世纪90年代兴起的新绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的。在编制预算前期，高层政治领导人组织部门负责人进行沟通和协调就非常必要，在绩效预算中要求控制公共支出总额，在部门“信封”预算范围内，部门领导人具体执行权力就较大绩效预算采取自上而下和自下而上相结合的预算编制方法，在预算部门支出总额决定以后就必须坚决执行预算。此外，绩效预算获得立法部门的支持也非常重要，美国早期的绩效预算之所以失败，一个重要的原因就是没有获得立法部门的支持。绩效预算改革实质是预算制度的变迁，制度只有上升到法律层而才有一定的严肃性和强制性，如果仅仅是政府范围内进行推广或进行技术手段上的创新，很可能得不到立法部门的支持，最后胎死腹中或者不了了之。第三，推行权责发生制政府会计是推行绩效预算的重要补充。要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中，政府会计只反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量以及整个政府公共资源的使用和配置状况。目前，我国以及世界不少国家都在使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在一些缺陷：它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，从而扭曲绩效信息；它不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊；它也不能及时确认和计量政府负债；另外这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记账。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。目前己有一些较发达的国家如澳大利亚、新西兰已经开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分权责发生制。为了更全面地反映政府的绩效和成本，我国可以根据己有的条件和预算管理的需要，也在政府预算中实行部分权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。只有这样，预算才能全面反映政府各部门的真实绩效。第四，非正式预算规则的存在会对绩效预算改革构成障碍。非正式规则对正式规则具有潜移默化的影响，甚至会转变为正式规则。我国现行的非正式预算规则对绩效预算改革的推进可能会造成障碍。绩效预算是一种政府行为，我国行政管理体制的特点无疑会对绩效预算目前乃至今后的实施构成障碍。第一，政府垄断了绝大多数公共产品的提供，这种垄断必然导致经济低效；第二，民主化程度不高。我国民众参与意识、民主化意识和政府部门集权化运作、行政透明度较低同时并存；第三，传统预算管理文化依然形成较强的路径依赖。在当前引入绩效预算，会令大多数预算单位产生抵触情绪；第四，官僚作风与观念仍相当广泛地存在。机构臃肿、行政低效的现象在我国各级政府机构中仍然存在，而且趋于基层这种现象越发严重，这种排斥绩效管理的组织结构会对绩效预算的应用产生巨大抑制作用；第五，是利益集团的现实阻力。行政人员存在不规范的灰色收入与传统财政资金分配格局紧密相连，正是这种潜规则在一定程度上推动了行政机构的运转，但是绩效预算所倡导的公开透明与之格格不入，所以推行绩效预算首先会受到来之利益集团的阻挠。参考文献：1、陈旭东，绩效预算的理论基础探源，财会月刊，2005年8月2、Joyce，P.1993. Using Performance Measures in the Federal Budget Process Washington，D.C ：Congressional Budget Office3、凯瑟琳。纽可默等，迎接业绩导向型政府的挑战，广东：中山大学出版社，20034、财政部预算司，绩效预算国际研讨会观点综述，预算管理与会计，2004年11月政府收入回归财政问题初探摘要最近几年，提高财政收入占GDP比重、实行费改税、规范社会分配秩序和加强财经纪律等问题不仅成为我国财政理论界和实际部门共同探讨的热点问题，也被写进了党的十五大报告，作为“振兴国家财政”的主要内容。但是从目前情况看，上述工作取得的效果并不明显。这就需要对这几个问题作重新的审视，仔细的分析，另辟蹊径。笔者认为，推行政府收入回归财政是解决上述问题十分有效的办法。为此，本文在对此进行一定的理论阐述和现实分析之后，提出推行政府收入回归财政的若干对策关键词政府收入 财政 回归一、推行政府收入回归财政的理论依据和现实意义1.推行政府收入回归财政是财政收入的本质体现，也是财政部门应有的职责。众所周知，财政是国家为了实现其职能，以国家为主体，对社会产品所进行的集中性分配和再分配。财政收入则具体指各级政府（包括各职能部门）为了满足国家职能需要，采取法律的、行政的或经济的权力所筹集、占有的一部分社会产品或社会产品价值。由此可见，只要以政府身份所组织的收入都应是财政收入所统计的范畴。也就是说，财政收入与政府收入无论是在内涵上、还是在外延上都是等同的。至于是政府哪个部门以什么形式、什么手段征收，还是政府哪个部门以什么方式进行管理，则是涉及到对财政收入的具体管理分工问题。从我国现行政府收入看，由于多重因素的影响，存在着征收主体多元化、征收形式多元化、管理主体多元化和管理方式多元化等问题。但不论如何，它们都是来自于对GDP的初次分配和再分配，在性质上都是财政性资金，而不能由此仅从管理形式上加以判别，将现行财政部门所管理的预算内资金看成是财政收入的全部。此外，财政部门作为政府理财的部门，按照市场经济法制化、规范化和政府职能部门分工要求，就应该作为政府收入唯一的管理部门，统揽政府一切收入，为政府理好财、管好财和用好财，而不应有“政府财政”和“单位财政”之分。实际上，在一般国家财政收入都定义为政府所掌握的全部收入，包括强制性收入、经济性收入和罚没等其他收入，它们基本上都被纳入到政府财政部门预算管理。因此，推行政府收入回归财政是财政收入的本质体现，有助于正确反映财政收入的全貌。2.推行政府收入回归财政是提高财政收入占GDP比重，加强财政宏观调控的有效途径。这里首先需要明确“财政收入占GDP比重”与“预算内收入占GDP比重”两个概念的区别。“财政收入占GDP比重”反映的是政府参与GDP分配和再分配的集中度。“预算内收入占GDP比重”是“财政收入占GDP比重”的一个子项，但反映的是政府集中的财力占GDP比重，两者反映的内容不同。应该看到，我国财政收入占GDP的比重并不低。据对有关资料的不完全统计分析，我国政府财政收入（包括预算内收入、预算外收入和制度外收入等几项累计）占GDP的比重达到了20%30%的水平。这一水平，无论与发展中国家的横向比较，还是与我国生产力发展的纵向比较，都已经趋于较为合理的区间。但是，受管理方式变化的影响，我国预算内收入占GDP比重不断下滑，由1952年的27.05%降到1998年的12.4%.于此同时，我国政府预算内支出并没有随政府财政收入“分收、分管”而“分支”。这种“分收统支”的格局使得我国政府可集中的财力收支矛盾十分突出，政府宏观调控的力度减弱。基于这种情况，我国受到统计方法滞后的影响，引用预算收入法而没有引用政府财政收入法来统计财政收入，提出了“提高财政收入占GDP比重”目标，但其内在的目的就是要提高“预算内收入占GDP比重”，提高政府可集中的财力。很明显，推行政府收入回归财政将是提高财政收入占GDP比重的有效途径。3.推行政府收入回归财政是实行费改税，规范财政收入形式的基本前提。我国实行费改税的主要目的就是要对费进行改革，形成以税收收入为主、收费收入为辅的、法制化的政府财政收入体系，尤其是要通过费改税，治理乱收费、乱罚款、乱摊派行为，规范政府收入机制。那么从当前讨论费改税的思路和对策看，归结起来主要是对政府收入的形式进行改革，在清理收费的基础上，变一部分费为税，但这种改革并没有触及到对收费的管理问题，即没有铲除“三乱”现象产生的根源，由此难以杜绝“三乱”现象的再次发生。按此思路和改革方式进行下去，仅仅停留在对政府收入的形式进行费改税，而不对政府收入的管理方式进行改革，那么在把部分费改为税的同时，不合理的收费还会继续存在，新的收费还会继续产生，“三乱”现象还会继续蔓延，收入客体的税费负担不仅没有减轻，反而还将继续加重。这就是说，只有在规范了政府收入的管理，才能实行费改税。而推行政府收入回归财政，就是规范政府收入管理的具体体现，这也就成为实行费改税的基本前提。4.推行政府收入回归财政是规范社会分配秩序，理顺分配关系的突破口。改革开放以来，我国国家、单位和个人之间的分配结构和分配方式发生了重大变化，社会分配秩序的混乱和不公愈来愈成为财经领域乃至整个社会生活领域十分引人关注的问题。就尤以政府收入分配秩序和居民收入分配秩序混乱最为突出。其中，政府收入分配秩序的混乱和不公不仅表现在政府部门之间的混乱和不公，而且在整个社会分配中扮演了导向作用，带动和引发整个社会分配秩序的混乱和不公。而产生政府收入分配秩序混乱和不公的最主要因素则是政府各部门依据现行的“收费坐支”的分散管理体制，凭借政府所赋予的行政管理职能，参与收费。行政管理职能的不同，各部门收取的收费数量就不同，各部门的支出也就有很大的区别。在这种体制推导下，各部门为了自身的利益，不惜以行使政府行政管理职能为借口，相互攀比，不合理地加大收费，由此推动着整个社会分配秩序混乱和不公的恶性循环。推行政府收入回归财政以后，割断了单位内部“收支合一”的关系，将为规范社会分配秩序、理顺分配关系找到了突破口。5.推行政府收入回归财政是加强财政监督、治理腐败的有力举措。近几年来，我国违法违纪人员越来越多，贪污腐败数目越来越大，问题的严重性也越来越深，尽管查处的力度在逐年加大，但仍在继续蔓延，贪污腐败问题已成了一个普遍性的社会问题。究其根源，不难看出，贪污腐败问题主要集中在国有单位。这些单位一方面拥有自己的收入来源，另一方面，也缺乏强有力的外部监督，单位财务收支的合理合法基本上取决于单位领导的道德水平和法制意识。在市场经济利益驱动和社会风气的影响下，就很难阻止违法违纪现象的发生。那么就财政而言，强化财政财务监督应是财政的一项基本职能，从某种意义上讲，按照市场经济法制化的要求，财政监督职能比财政其他职能更为重要。它是财政其他职能得以实现的必要条件和基本保证。推行政府收入回归财政以后，单位收入划归财政管理，单位支出由财政审核拨款和监督，这就强化了财政的监督职能，堵住了贪污腐败问题产生的根源。因而，推行政府收入回归财政就成为加强财政监督职能、治理腐败的一条有力举措。二、推行政府收入回归财政的主要对策推行政府收入回归财政，简言之，就是针对我国政府收入管理混乱产生的根源，从现实需要和可能出发，将所有的政府收入全部纳入到财政预算管理，单位支出由财政审核拨付和监督。按照这一总体想法，我国应采取切实可行的对策和措施：1.推行政府收入目录公告和项目解释制度，规范政府收入项目管理。当前我国政府收入混乱的最主要表现就是非税收入名目繁多，收取数额随意性强。在农村，部分税收收入也存在混乱问题。产生这个问题的最主要因素就是许多地方政府及有关部门违反我国政府收入立项的具体规定，擅自越级批准设立收取项目、扩大收取范围或更改收取标准。对于收入客体来说，由于对政府收入政策和有关法律法规的不了解，对于不合法的收入行为，难以设别，也不能学会拿起法律武器维护自身的利益。推行政府收入目录公告和项目解释制度后，把政府收入的批准机关、收取项目、收取范围和具体收入标准，收入客体的权利和义务，举报和行政复议等内容通过编制政府收入目录公告和项目解释手册，并在收取政府收入时让收入客体了解或发到收入客体手中。这样做至少有两点好处：一是使收入客体明确了政府收入的批准机关和具体的收入目录、收取范围及收取标准。不在批准机关批准和目录公布范围之内的所有其他政府收入均是乱收费项目。这就自然地清理了乱收费项目。二是使收入客体明确了自己应承担的义务范围和标准。对于超义务范围和标准，收入客体不仅可以拒缴，还可以根据政府收入目录公告和项目解释手册上公布的举报电话进行举报，也可以根据行政复议法进行行政诉讼。这也就治理了政府收入的随意性，规范了政府收入行为，也维护了收入客体的正当权益。2.推行许可证和票款相对分离制度，规范执收执罚行为。在规范了政府收入项目管理以后，票据管理则成为规范政府收入的另一重要举措。为防止有些单位执收执罚的政府收入不入账或少入账行为的发生，也应采取相关措施。一是要推行政府收入许可证和票据登记制度。要像增值税票据管理那样，任何具有执收执罚政府收入的单位都要从财政部门那里取得政府收入许可证，方可行使政府赋予的职责，并要领用省级财政、税务部门印制的政府收入专用票据。财政部门要对所有具有执收执罚政府收入的单位实行编码登记制度，对单位领用的票据也要登记起止号数，到年底对单位上缴的政府收入与票据上反映的总数进行核对，以保证账据相实。二是要推行票款相对分离制度。对于罚款之类的政府收入，一律实行票款分离。执罚部门只开票据，不收款。被罚单位和个人持被罚单到指定的银行办理缴款手续后，到执罚部门办理被罚手续。对于收税、收费之类的政府收入，考虑到政府应为收入客体提供便利，降低收入客体成本，可实行票据相对分离制度。单位上缴政府收入要实行票款分离，将政府收入额直接划到指定的银行后，凭银行回单到执收单位办理手续。个人上缴政府收入可根据实际情况，实行票款分离或票款合一。3.推行单位财务单一和收支分离制度，规范单位财务运作。应该肯定，我国于1997年和1998年相继颁布实施的行政、事业单位会计制度，标志着我国已建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的行政、事业单位会计体系和核算方法。这对规范行政、事业单位会计秩序，促进行政、事业单位会计水平的提高起到了积极作用。但是也要看到，现行行政、事业单位财务仍不尽规范。许多单位财务分设，资金管理存在许多漏洞。尤其是单位执收执罚的政府收入，坐支现象比较严重。鉴于此，我国应该采取有力措施，首先要推行单位财务单一制度。把分布于单位内部各职能部门的所有财务集中到单位财务部门中去，严禁单位多部门、多头开户，搞帐外帐，资金体外循环，把政府收入作为单位和部门的“小金库”，随意支用。银行部门作为行政事业单位的开户行，也要给予有力配合，加强开户管理。对于非单位财务部门开立的银行帐号一律取消。其次，对于有政府收入的单位，要实行政府收入与单位支出分离制度。这就需要根据政府收入的内涵，对单位财务制度进行改革。考虑到政府收入票据相对分离的实际，可以保留单位现行开设的“预算外资金收入汇缴专用存款帐户”，但要将其改为“政府收入汇缴专用存款帐户”，以正确反映该帐户所登记的内容。帐户贷方反映单位的执收和国有资本经营等政府收入。帐户借方反映单位上缴财政国库的支出。该账户月末无余额。取消现行单位开设的“预算外资金支出专用存款账户”。单位支出由财政部门重新核定，从财政预算拨款中安排。这样就割断了政府收入与单位支出的联系，也规范了单位财务运作。4.推行单一的财政预算管理制度，统筹安排政府财力。政府收入上缴财政以后，政府收入的管理和财力分配问题便成为政府收入回归财政能否顺利实现的先决条件。从保持预算的完整性、统一性和我国已经在尝试实行综合财政预算管理的实践，应将现行的预算内收支计划和预算外收支计划合二为一，推行单一的财政预算管理制度，把所有的政府收入和支出通过一份报表集中反映，向人大定期汇报，接受人大监督。这就需要财政部门至少要做好两项工作：一是要做好政府收入的年度预算安排工作，提高政府收入的征收率。对于税收收入和税收性的附加收入预算安排，可根据财政与经济发展的内在关系，利用回归分析的方法，建立两者的数量关系。对于政府其他收入的预算安排，要根据事业发展情况，由财政部门与执收执罚单位共同拿出收入计划，报政府和人大审定。二是要合理安排预算支出，保证单位正常财力需要。整个政府收入要统一安排。人员经费预算按照所在单位编制内实有人数和制定的统一标准支出进行编制；公用经费预算按照不同行业单位工作性质制订分行业的标准支出进行具体测算；专项经费预算按照事业发展具体确定，不搞一刀切。在整个预算支出次序上，要优先安排人员经费和公用经费，专项经费安排要优先考虑执收执罚单位，以调动其积极性。在预算编制的方法上，要采用零基预算法、部门预算法并成立预算编制决策和听证委员会，力求预算安排公开、公正和公平。5.推行公共会计委派制度，加强财政财务监督。为切实保障执收执罚单位规范政府收入和财务运行，财政部门应加强财政财务监督。这是由于具有政府职能的行政事业单位的收入和支出都是财政性资金。政府收入上缴财政，支出由财政拨款或补助，并由财政部门对其收支实行监督是财政部门应有的职责。借鉴西方的经验，对行政事业单位财政性资金收支实行财政财务监督最为有效的方式是大力推行公共会计委派制。公共会计是区别于企业会计，对行政、事业等财政公共支出部门会计人员的统称。其职责是专门核算政府收入和政府公共支出，并代表财政部门对财政性资金的运行实施监督职能。从某种意义上讲，公共会计实施财政财务监督职能比具体核算职能更为重要。从我国实际看，推行公共会计需要搞好四个方面工作：一是公共会计应由财政部门实行直接委派的方式。为保证公共会计的独立性和公正性，公共会计必须由财政部门直接选派和管理，其人事关系、工资关系均放在财政部门，以确保公共会计履行职责。二是认真选好公共会计人员。财政部门可通过对现有的行政事业单位会计进行重新资格认定或公开招考等方式把那些政治素质好、具有公共会计从业水平的同志选拔上来。对没有被任用的原行政事业单位会计由所在单位重新调整工作岗位。三是要明确划分公共会计人员的职责。公共会计既要具体负责所在单位财务收支工作，也要承担对单位财务收支进行财政审核的职责。为使这一职责真正落到实处，必须按照“收支决策人与收支执行人相分离”的原则。即公共会计不参与所在单位财务收支的决策，但有权对单位财务收支不符合财务法规、制度的决定提出个人意见，请示更正，严重的有权中断办理财务收支手续。如果单位决策人作出强制执行的书面指令，公共会计可以执行，但责任由决策人承担。对于重大的问题，公共会计应及时报请财政部门。四是加强对公共会计的管理和监督。财政部门要对公共会计实行定期流动制。公共会计委派期限不宜过长，宜在2-3年。期满后要进行轮换。同时，财政部门要加强对公共会计的考核。公共会计应定期向财政部门进行述职报告。财政部门也要对公共会计执业情况进行抽查。如果在考核和抽查中发现公共会计没有认真履行职责，则应从重处理，以督促其依法履行职责。划分公共会计人员的职责。公共会计既要具体负责所在单位财务收支工作，也要承担对单位财务收支进行财政审核的职责。为使这一职责真正落到实处，必须按照“收支决策人与收支执行人相分离”的原则。即公共会计不参与所在单位财务收支的决策，但有权对单位财务收支不符合财务法规、制度的决定提出个人意见，请示更正，严重的有权中断办理财务收支手续。如果单位决策人作出强制执行的书面指令，公共会计可以执行，但责任由决策人承担。对于重大的问题，公共会计应及时报请财政部门。四是加强对公共会计的管理和监督。论公共财政框架下我国行政管理支出的现状及控制关键字：行政管理支出 政府职能转变 机构改革 效率优化摘要：近年来，随着改革开放的力度不断加大，政府职能的形式不断转变，行政队伍的人数不断增加，我国行政管理费用呈快速增长趋势。行政支出的直线上升加重了财政的负担，造成财政支出结构不合理，提高财政风险的几率。此外，还引发了一系列问题如官员腐败、滥用权利等的产生。本文从财政支出学角度出发，结合实际，论述我国行政支出的现状、原因、解决方案，以期为相关领域问题的研究和正在进行的政府机构改革提供一定的理论依据。近年来，我国各级政府的行政费用逐年增长。突出表现在：预算外支出不断增加：“三乱”现象日趋严重；公务员的工资福利步步攀升。有关专家针对这些现象提出了自己的看法，一部分认为：由于我国政府职能的转变以及政府作为公共产品提供者职权范围的不断扩大势必导致行政费用的增加。同时，随着我国社会政治经济文化的不断发展，各种建设蒸蒸日上，由此相关的行政费用飞速增长也就不足为奇。而另一部分则对此持质疑态度，他们认为，行政费用增加的确是社会发展的必然结果，但是增长过快以及不均衡增长就属于不正常现象。目前，我国正在全面建设和谐社会，包括政治文明在内的各种文明建设是重头戏，因此，必须给过度增长的行政费用泼泼冷水，降降温。只有这样，才能保证政府效率的提高以及把腐败扼杀在萌芽状态。学界的争论不一，使得研究此课题具有十分重大的现实意义。笔者认为，以上两方面的观点都有其合理之处，但我们应该从一个更全面、更长远的角度看问题，即应把是否增加行政费用同国家社会经济的发展联系起来，同全社会日益增长的物质文化需要联系起来，同建设社会主义和谐社会联系起来。把判断行政费用高低与否的标准变成与人民利益密切相关的内容，而不是官员的政绩需要或是一些浮于表面的数据指标。一、行政管理支出现状我国行政改革已有20多年的历史，20多年来围绕转变政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰难。到2003年，行政支出已在公共支出中占到19。跟改革开放前相比，行政管理经费（亿元）本身的增长快：1950年为13.13，1970年为32.00，1978年为52.90，1985年为171.06，1995年为996.54，2003年达到4691.26.改革开放以来，竟增长了87倍，年均增长3.5倍。我国行政管理经费占财政总支出比重，逐年上升：1978年仅为4.71，1985年为8.53，1995年为14.6，2003年达到19.03的高度。25年来每年平均提高0.57个百分点。这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05，社会文教费占26.24，行政管理费占19.0%，国防费占7.74，其他经费占16.91。从这些数字可以清晰地看到，控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。笔者认为，只有这样，财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能得到进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。而跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，这也是一个非常惊人的数字。各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38，英国（1999年）为4.19，韩国（1997年）为5.06，印度（2000年）为6.3，法国（1997年）为6.5，加拿大（2000年）为7.1，俄罗斯（2000年）为7.6，美国（2000年）为9.9，巴西（1998年）为14.16。以美国为例，其国内是三级政府联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000年，美国行政支出占其财政支出9.9%，而我国竟然高达17.4%，几乎是美国两倍！之所以出现这种情况，笔者认为：一方面是美国的行政效率较高；另一方面，美国各级政府树立了廉洁行政的良好风尚。反观我国，虽然政府机构改革早已启动，精简了部分机构和人员，但仍然存在官员冗杂，人浮于事的现象。这不仅导致政府行政效率相对较低，而且加重了财政的负担。当然，官民比例的不断增加，也是我国行政费用不断攀升的一个重要因素。正如中央党校研究室副主任周天勇2003年接受媒体采访时指出，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，真是前无古人，后有来者。中国历史上最高的官民之比也仅为1981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1对94二、现状原因分析当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。从中央财政看，尤其是从地方财政看，收支矛盾比较突出，其他一些重点建设支出、社会公益性的重要支出缺乏必要的财力保障，这与财政养人过多、行政费用膨胀具有直接的关系。首先，经济的增长使财政收入增加，财政支出相应增加，于是行政管理支出就产生了扩张的可能；同时随着经济的发展，社会对行政管理提出越来越高的要求，这又导致行政管理支出的增长，二者相互促进。众所周知，行政机构是政府的组成部分，而政府作为公共商品的提供者，必须尽力满足人民日益增长的公共需要。现阶段，我国经济增长速度和质量不断提高，因此在公共支出中占据重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。这一点无可厚非，要想高产出，还真得高投入。当然，高投入的方向要对，渠道要正。其次，政府机构的膨胀、编制的扩张、人员配置增加、工资及办公设施的标准提高，都势必造成行政管理支出“水涨船高”。而且，由于机构和人员数量增加所导致的行政管理支出的增长具有“刚性”，因此在实际中难以压缩。2000年以来，我国政府实行工资改革，逐步增加了公务员的工资和福利待遇，提倡“高薪养廉”；并且，各级政府用于提供公共商品和社会福利的成本进一步提高；再者，由于近年来人口流动频繁，使得各级政府管理当地社会事务、维护社会秩序、治理社会环境时的行政支出增多。以上三方面都势必直接导致行政管理支出的攀升。对此，笔者认为历史经验可以作为“前车之鉴”，正所谓，以史为鉴，可以知兴衰。北宋王朝成立时，宋太祖赵匡胤为了加强中央集权，同时防止统军大将拥兵自重，功高欺主，于是选派大量文官到地方各州府担任最高行政长官知州。同时为了收归财权和司法权，又向各地增派了转运使和通判。一时间，北宋官员数量激增，给当时的财政造成了极大的负担，而且进一步导致地方实力空虚，“金玉其外，败絮其中”，最后落得国破家亡的下场。再次，行政管理支出中的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致了行政管理支出的增长。如在去年“两会”期间，人大代表、湖北省统计局副局长叶青教授就曾发表“公车改革”提案，目的就是为了降低行政成本，节约行政支出。长期以来，我国传统的政府运作模式，只考虑社会效益，而忽略了项目的实际成本。政府中一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人力、物力、财力，建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费。最后，政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数增长”的传统做法。“基数增长”方法使以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存，会加剧各部门的苦乐不均。因此打破基数法，实行部门预算和零基预算，已成为行政预算管理改革的重点。目前我行政支出预算编制是以定员、