农业现代化与深化农村土地制度改革.docx

本文原载于?经济纵横?年第期农业现代化及深化农村土地制度改革顾钰民(复旦大学马克思主义研究院，上海 摘要：对新中国成立以来农村土地制度改革反思得出两点认识：一是实现农业现代化不只是科学技术问题，也及农村土地制度改革相联系。二是已经历的几次农村土地制度改革目标设定单一化，没有从坚持土地集体所有性质和开展现代农业相统一的要求来推进土地制度改革。实现农业现代化要处理好三个关系：坚持土地集体所有性质及充分调动农民积极性的关系；充分调动农民生产积极性及推进土地规模经营的关系；推进土地规模经营及农民在生产中主体地位的关系。深化农村土地制度改革要解决好两大问题：赋予农民更多的财产权利，调动农民积极性；创新农业生产经营主体，转变农业生产方式，为规模经营提供体制保障。关键词：农业现代化；土地制度改革；财产权利；土地承包经营权；规模经营中图分类号： 文献标识码：文章编号：党的十八大提出走中国特色新型农业现代化道路，党的十八届三中全会通过的?中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定?以下简称?决定?把深化农村土地制度改革作为实现农业现代化的重要内容，这反映了我们对实现农业现代化的认识更加深刻。农业现代化不只是开展科学技术的问题，还必须通过深化土地制度改革为农业现代化提供制度条件。土地制度改革要解决的根本问题：一是赋予农民更多财产权利；二是创新农业生产经营方式。这两个问题构成了农业现代化开展的根本条件，是农村土地制度改革的根本着力点。一、新中国成立以来农村土地制度改革的反思农村土地制度改革要到达怎样的目标？通过怎样的制度设计才能实现目标？这既是在理论上需要明确的问题，也是最终要在改革的具体制度上解决的问题。对这一问题的认识是一个不断深化的过程。新中国成立以后，对农村土地制度改革的定位：一是通过改变土地制度，在坚持土地集体所有的前提下，建立兼顾国家、集体、个人的利益分配机制，充分调动各经济主体，特别是农民的积极性。二是通过调整土地产权关系，更好地适应农业规模经营的要求，有效推进农业现代化开展。但在相当长的时间里，对农村土地改革的目标定位并不清晰，缺乏宏观思考和对具体制度的研究，从而导致实践中没有把土地制度改革的目标综合起来进展制度设计，结果是农业现代化进程处于停滞状态。新中国成立以来农村土地制度三次改革的实践验证了这一状况。第一次农村土地制度改革是新中国成立初期的土地改革。土地改革的实质是变农村土地封建制度为农民个人私有制度，完成新民主主义革命反封建的任务。土改后农村土地产权制度虽然还是私有性质，但改变了土地私有的主体，由土地地主私有变为农民个人私有。由此形成的农村土地制度的特征是：一方面农民拥有小块土地，使土地产权高度分散；另一方面单个农户成为经营小块土地的主体，其经济能力非常弱小。土地改革虽然改变了土地的封建性质，在很大程度上满足了农民的利益诉求，调动了农民积极性。但对农业生产力进步所能起到的作用却十分有限。原因是土地改革的意义只是实现了土地制度变革的目标，以及由此带来生产积极性的提高。但农业生产方式并没有因此发生实质性变化，土改以后，农业生产方式呈现的特征仍然是典型的小农经济。第二次农村土地制度改革是世纪年代中期对个体农业的社会主义改造。这一改造的实质是又一次改变农村土地制度的性质，由土地私有制度变为土地集体公有制度，由此奠定社会主义经济制度的根底。土地集体所有制突破了农民个体拥有小块土地的局限，较好地解决了土地集中的问题，为小农经济的经营方式向农业规模经营和现代农业开展创造土地制度条件。同时，集体经济组织有能力形成比个体更强的经济实力，对农业生产进展投入，这同样有利于农业规模化开展。但土地制度这一变革应该具有的对农业生产力开展的积极作用并没有充分显现出来，农业现代化进程仍然十分缓慢。原因是在这次土地制度变革过程中，实行的土地集体所有制度使农民失去了在农业生产中的三个主体地位：一是失去了在土地产权关系中的主体地位，土地的产权主体不再是农民，而是生产队集体组织，农民没有具体的财产权利。二是失去了在农业生产经营中的主体地位，农民不再具有农业生产的决策权，决策权由国家和集体组织掌握。三是失去了农民在经济利益上的主体地位，农民不再是能够决定自己利益的主体，其利益主要由国家农产品收购价格来决定，同时受集体生产经营状况的影响。这样的土地集体产权制度，以及在这一制度下形成的农业集体经营体制，直接损害农民利益，严重挫伤农民生产积极性。因此，这次农村土地制度变革对农业生产开展产生两种不同的影响。一方面，土地性质改变带来的土地集中对推进现代农业开展产生积极影响；另一方面，土地集体产权制度对调动农民生产积极性又产生消极影响。在这双重影响中，没有解决好土地产权关系中农民的主体地位问题，成为制约农业开展的主要因素。总体看，这次土地制度变革只解决了农地经营规模问题，没有解决好农民在生产中主体地位的问题，因而这次土改并不成功。总结其中的经历教训是在农业开展中调动农民生产积极性是关键，解决这一问题的出路在于赋予农民实际的生产经营权。实践中取得的这一认识，形成了对农村土地集体所有制度进一步改革的依据。第三次农村土地制度改革是改革开放初期实行的家庭联产承包经营责任制。这一改革的实质是对集体土地产权关系的调整，在坚持土地集体所有权的根底上把经营权交给农民家庭，实现土地所有权及经营权的别离。由此建立土地集体所有、家庭经营这一农村集体经济新模式，突破集体土地所有权及经营权合为一体的传统模式，赋予农民个人生产经营自主权，有效调动农民生产积极性。显然，这一改革思路是在总结前多年实践经历教训根底上形成的，改革的重点是划小农村经济核算单位，使农业生产经营主体具有更直接的利益驱动，以土地集体所有、家庭经营为特征的土地产权关系，落实农民生产经营的主体地位，有效发挥农民生产积极性，实现中国农业的跨越式开展。毫无疑问，家庭承包经营责任制改革在调动农民生产积极性方面获得巨大成功。但从农业生产方式看，新中国成立后土地改革形成的农户及小块土地相结合的小农生产方式，经过几十年的开展，又在家庭承包责任制这一形式中重现。除了农业生产条件和科学技术发生巨大变化外，就小农生产方式来说，家庭承包经营责任制及个体农民并没有实质性区别，不同的只是土地所有权归农民私有还是归集体公有，但不同性质的土地制度并不能在农业生产方式上得到表达。家庭承包经营责任制表达的小农生产方式特征，显然不符合农业规模经营和农业现代化开展的内在要求，土地经营权由原来集体统一掌握变为由农户分散掌握，实际上缩小了土地经营规模，从土地产权制度上固化了农户及小块土地相结合的小农生产方式。总结家庭承包经营责任制存在的问题：土地分散经营及农业现代化之间客观上存在矛盾。如何在调动农民生产积极性的同时，实现农业规模经营，改变小农经济生产方式，就成为新的历史条件下进一步深化农村土地产权制度改革的根本思路。对新中国成立以来农村三次土地制度改革的反思得出以下结论：第一，实现农业现代化不能只着眼于科学技术问题，科学技术的开展也不能简单地等于农业现代化。农业现代化要有土地制度保障，表达为两个原那么：既要坚持农村土地集体所有的性质，又要使土地产权制度符合农业生产力开展规律和现代农业开展的要求。第二，在已经进展的几次土地制度改革过程中，没有从坚持土地集体性质和开展现代农业二者统一的要求来推进农村土地制度改革，致使农业生产长期徘徊于传统小农生产方式，农业现代化的目标仅仅停留于农业生产技术层面，没有通过土地制度改革为推进农业现代化开展创造制度条件。二、以农业现代化为目标的农村土地制度改革的思路通过对新中国成立以来三次土地制度改革的回忆，目前农村土地制度还不能有效地为农业现代化开展提供制度保证的主要问题有：一是还没有真正落实农民的土地财产权利；二是还没有为农业规模经营创造土地制度条件。解决好这些问题，就成为深化农村土地制度改革的根本方向，具体表现为协调好三个关系。一坚持土地集体性质及调动农民生产积极性的关系这一关系涉及的实质是，坚持农村土地集体所有权是否能够充分调动农民生产积极性。坚持农村土地集体所有性质是根本经济制度的重要内容，放弃了这一条，根本经济制度就难以确立，必须毫不动摇地坚持土地集体所有的性质。在坚持土地集体所有性质的前提下，完全可以做到充分调动农民生产积极性，这在家庭承包责任制的实践中已经得到证实。具体做法是实行土地所有权及经营权相别离，这既坚持土地集体所有的性质，又把土地经营权交给农民，使农民具有农业生产经营自主权，有效调动农民积极性。但又不能简单地把土地集体所有性质及农民生产积极性直接联系起来。在土地集体所有条件下，也会出现农民缺乏生产积极性的状况。如，改革开放前，在农村土地集体所有制条件下实行人民公社体制，就不能有效调动农民积极性。从中我们得到的启示是，土地集体所有性质不是导致农民缺乏生产积极性的根本原因，在坚持土地集体所有的同时，科学处理好各经济主体之间的产权关系，特别是落实农民的土地财产权利，完全能够充分调动生产积极性。土地集体所有性质及调动生产积极性并不矛盾，关键要把土地集体所有的产权进展分解，改变全部产权只是集中于集体单一主体的状况。通过深化改革，构建农村土地集体所有的合理产权构造，把坚持土地集体所有及调动农民生产积极性统一起来。所以，问题的关键不是改变土地集体所有性质，而是实行怎样的土地集体所有制度，怎样处理好各经济主体之间的产权关系，怎样把产权关系及各经济主体的利益更直接地结合起来，怎样实现农业生产经营方式创新和经营主体转换。总之，要做的事情是通过深化农村土地制度改革，创造出中国特色农村土地制度新模式。二调动农民生产积极性及推进土地规模经营的关系这一关系涉及的实质是调动农民生产积极性是否能够把农民手中的土地经营权集中起来。农业现代化在生产方式上的表达，一定是变小农生产方式为规模经营生产方式。小农生产方式是传统农业的特征，规模经营是农业现代化的特征。规模经营需要的根本条件是土地集中。土地集中从土地制度上分析有两种途径：一是实行土地私有制，土地由私人所有，然后通过市场方式向少数人手中集中，再由农业经营者来规模经营。二是实行土地公有制，土地由集体所有，同时把土地承包经营权交给农民，农民拥有土地财产权利以后，再通过市场方式进展土地承包经营权流转，使土地向专业大户、家庭农场、农业企业集中，实现农业规模经营。这是中国特色土地集中依循的途径。具体是先赋予农民在集体土地中应有的土地财产权利，使农民成为土地财产权利的主体，具有支配土地财产的权力。这时，农民的积极性就不仅是生产积极性，还包括对土地财产优化配置的积极性。当把这种财产权利流转给别人并能得到更大收益时，农民就会在市场上流转自己的土地财产权利，从而实现土地集中和规模经营。所以，调动农民积极性及推进土地规模经营并不存在矛盾。调动农民积极性的关键是赋予农民财产权利，推进土地规模经营的关键在于使农民财产权利能够得到更好实现，调动农民积极性及推进土地规模经营二者能够处于良性互动的状态。三推进土地规模经营及农民在农业生产中主体地位的关系这一关系涉及的实质是，推进土地规模经营是否能够保证农民在农业生产中的主体地位。农业规模经营是以土地承包经营权流转为前提，当一局部农民土地承包经营权流转以后，带来的必然结果是这局部农民将不再从事农业生产经营活动，而去从事其他产业的活动，或者成为单纯的农业劳动者，不再具有农业经营职能。但农民仍然是拥有土地财产权利的主体，仍然是这一财产收益权的主体。当然，在土地承包经营权流转以后，经营权主体发生变化，农民从原来农业生产中的主体地位转变为现在土地财产权利中的主体地位。土地规模经营的特征是以较少劳动力及较大规模土地相结合，这也意味着经营主体的转变，即经营主体从个体农民向企业转换。农业生产经营主体的转换及农业规模经营二者之间有着内在联系，土地规模经营需要经营主体能力的提高，经营主体能力提高更能够适应经营规模的扩大，这两方面的结合共同构成农业生产方式转变的实际内容。传统农业生产方式及现代农业生产方式不仅仅是经营规模大小的区别，更重要的是质的不同。表达在生产经营主体上，前者是个体性质，后者是企业或集体经济性质。应该看到，在规模经营条件下，更多的农民不再成为农业生产经营的主体，这是客观规律开展的结果。现代农业已经不需要更多的农民去直接从事农业生产经营活动，农民在农业生产经营中主体地位的传统观念也应及时俱进发生变化。有更多的农民脱离农业生产经营的主体地位，是符合社会开展趋势的，也是城乡一体化开展的必然结果。在推进土地规模经营过程中，有更多的农民脱离农民身份，不再成为农业生产经营主体，是实现农业现代化的应有之义。三、深化农村土地制度改革要解决的问题把农村土地制度改革的根本思路定位为推进农业现代化建立，核心问题是解决土地产权按市场规律进展流转，为实现规模经营提供体制保障。具体涉及两个问题：一是赋予农民更多的财产权利，调动农民积极性；二是创新农业生产经营主体，转变农业生产方式。一深化农村土地产权制度改革，赋予农民更多财产权利这一改革的着力点首先要明确农民的财产权利有哪些，或者说，农民现在拥有的财产中还不具有哪些权利。目前，农民财产除了农民个人拥有的货币和非货币财产以外，最重要的财产就是农民作为集体成员拥有的属于集体所有的土地财产。赋予农民更多财产权利，指的就是包括土地在内的集体资产。党的十八届三中全会?决定?指出：“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。这是第一次对农民财产权利的明确界定。在原有农村土地制度下，农民个人并不具有明确的土地财产权利，土地财产权利归集体掌握，没有落实到农民个人，并且集体本身拥有的土地财产权利也是不充分的。改革开放以后，原有土地制度有所改变。在家庭承包责任制中，农民具有土地生产经营权，农村集体土地产权出现所有权及经营权别离。这一别离使农民从没有土地产权到具有一定的土地产权。但农户作为一个独立的经济主体拥有的土地承包经营权是一种什么权利？是债权还是物权？对于实践中提出的新问题，必须从法律上给予明确界定，以保证农民拥有的土地承包经营权权能得到充分实现。我们对这一问题的认识有一个过程。在家庭承包责任制实行初期，把承包经营权更多地看作是一种生产经营权。所谓生产经营权指对承包土地具体生产什么和怎样进展生产具有的权利，这种权利主要表达在生产过程，并只是固定在承包农民手中，不能在市场上进展流转。这时，生产经营权不能为权利的拥有者直接带来收入，必须通过把生产出来的产品在市场上交换以后才能给权利拥有者带来收入。所谓财产权指对承包的土地具有在法律许可范围内进展处分的权利，这一权利主要表达在交换领域。财产权的特征是它能够通过权利的交易，为权利拥有者直接带来收入，并不必须经过生产过程和出售产品环节取得收入。仅仅把土地承包经营权作为生产经营权，还不能说农民具有严格意义上的财产权利。随着土地承包经营责任制的实践开展，对承包经营权的认识也在不断深化。年通过的?中华人民共和国农村土地承包法?第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进展土地承包经营权流转。这是我国第一次把土地承包经营权列入法律保护的框架。?中华人民共和国物权法?年月日起施行把土地承包经营权界定为用益物权。?物权法?第一百一十七条规定：用益物权的根本权利是用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权具有以下特征：一是用益物权是由所有权派生的物权，被称为“他物权；二是用益物权受限制，用益物权人不得对财产的所有权进展处分，而且用益物权人对财产占有、使用、收益的权利具有期限性等；三是用益物权一经设立，便具有独立于所有权而存在的特性。所有权对物的支配力受到约束，对物占有、使用和收益的权能由用益物权人行使，所有权人不得干预，而且也可以抵抗第三人的侵害。第一百二十八条“土地承包经营权的流转规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建立。土地承包经营权流转的收益归承包人所有，是土地承包经营权流转应遵循的根本原那么。?物权法?把土地承包经营权作为一种用益物权，其实质是把土地承包经营权作为一种财产权利，反映了我们对土地承包经营权能的认识更加深刻。完善土地承包经营权能的关键在于把它看作是一种财产权利，并能够顺利流转，这也是赋予农民更多财产权利的根本法律依据。现代产权理论认为，无论是国有财产、集体财产、个人财产，在投入到经济活动时都会形成一定的所有、占有、收益、处分、担保、抵押、继承等产权关系。产权是由一组权利构成，这些权利又是由不同经济主体掌握，由此形成经济活动中各经济主体之间的利益关系。所谓产权清晰，指各经济主体拥有的财产权利清晰，并理顺相互之间的权利关系。产权之所以重要，因为产权关系及经济利益直接相关，一定的产权关系是构成经济利益关系的根底。产权作为一项财产权利，必须通过流转才能实现，离开了及其他经济主体的联系，产权主体也就无法实现其财产权利。从这一意义上说，赋予农民更多财产权利，关键要使农民拥有的土地财产权利顺利流转，在流转过程中实现法律赋予的财产权利，给权利拥有者直接带来财产收入。要使农民的土地财产权顺利流转，必须赋予它商品的性质，在市场上流转和交易，在流转过程中实现土地财产权的优化配置。这既是市场经济的一般规律，也是赋予农民更多财产权利的实现途径。土地财产权利流转，一方面落实了农民财产权利，另一方面，实现了土地资源的市场配置。所以，建立标准的土地产权流转市场就成为实现这两方面目标的关键。没有土地产权的流转和交易，这种权利就只能滞留在农民手中，既不能实现其财产价值，也不能给农民带来财产性收入。赋予农民更多财产权利，具体是通过土地产权交易这一形式来实现。把土地产权交易和流转及赋予农民土地财产权利联系起来，对赋予农民更多财产权利的认识就具有更直接、更丰富的内涵。只有把这种权利法律化、商品化、市场化，并真正落实到农民手中，赋予农民更多财产权利才能真正得到兑现。二创新农业生产经营主体，实现农业规模经营农业现代化具有多方面内涵，但标志性的指标是具有很高的农业劳动生产率。由于农业生产的特殊性，提高劳动生产率的根本条件是规模经营。要做到这一点，除了土地制度改革为土地集中提供保证以外，另一个条件是农业生产经营主体的转换，内容是以个人为经营主体逐步转变为以企业或组织为经营主体，这也是农业生产方式的转变，是推进农业现代化开展的根本动力。农业生产经营主体转换是农业现代化开展的根本趋势，工业现代化开展已经根本完成这一过程，现代企业已成为工业现代化开展的主体。农业现代化开展也必然有这一过程，只是这个过程在我国农业现代化进程中才刚刚开场。加快构建新型农业经营体系，是推进农业现代化开展的重要因素。深化农村土地制度改革要着力解决的核心问题，是处理好坚持农村土地集体所有权和依法维护农民土地承包经营权的关系，这一关系涉及到以下两方面问题。一是坚持农村土地集体所有权和依法维护农民土地承包经营权的统一。这一问题实际上是要在产权制度上理顺农民和集体土地的产权关系。坚持农村土地集体所有的性质是土地制度改革的根本原那么，这一制度定位必须在农村土地制度改革中得到充分表达和毫不动摇的坚持。依法维护农民土地承包经营权，是依照现有法律把农民土地承包经营权作为一项财产权利落实到农民手中，使已有的法律具体化为可操作的农村土地产权制度。经过多年实践的探索，在坚持土地集体所有权和维护农民土地承包经营权方面我们已经在实践中积累了很多的经历，在理论上有了明确答案。按照现代产权理论，从中国农业开展的实际出发，在坚持土地集体所有权的条件下，把农民作为财产权利的主体，理顺土地集体所有权和农民土地财产权的关系。坚持土地集体所有权，具体是稳定农村土地承包关系并保持长久不变，这一关系界定了农村土地所有权性质是集体所有，农民具有的是土地承包经营权利，土地的承包关系不变，土地集体所有权的性质也不会改变。土地承包经营权作为农民的一项财产权利，具体化为承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等各项权能归属到农民个人。土地承包经营权主体是农民，由土地承包经营权产生的各项权能当然应该落实于农民个人，否那么赋予农民更多财产权利也将成为一句空话。坚持中国特色社会主义农村集体经济的具体内容，最重要的就在于坚持农村土地集体所有权及依法维护农民土地承包经营权的统一。二是允许农民以承包经营权入股开展农业产业化经营和创新农业生产经营主体的统一。实现农业的规模经营，允许土地流转是前提。土地流转的结果是实现土地集中，但这一结果是通过土地承包经营权市场化流转实现的。种植专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业开展对土地的需要，形成了土地市场的需求，土地的供应主体是具有土地承包经营权的农民。从土地产权市场形成的客观条件看，一方面是对土地承包经营权有需求的主体，这是由农业规模经营带来的效益决定的。在经济规律的作为下，只要规模经营能够获得比非规模经营更多的经济利益，就会形成土地产权市场上的需求者。另一方面，是拥有土地承包经营权供应能力的农民，形成市场的供应主体。这是以法律对土地承包经营权财产权利确实认，并允许进入市场进展流转为依据的。只要把土地承包经营权在市场上进展流转能够得到的收入高于自己经营得到的收入，具有承包经营权的农民就会形成市场上现实的供应行为。当这些条件具备了，土地承包经营权流转市场的出现就具有客观性。土地制度改革要创造土地承包经营权流转的条件，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，开展多种形式规模经营。通过土地承包经营权流转，促进土地集中，实现农业规模经营的目标。创新农业生产经营主体，实现农业规模经营是农业经营主体向农业现代化的过渡，或者说，实现农业经营组织向农业现代化的转变。无论是作为农业生产组织初级形式的专业大户，还是作为高级形式的家庭农场或农业企业，都表现出产权多元化的特征。如种多元化不仅包括不同经济成分的资本可以共同构成农业生产经营主体，而且土地财产权利也呈现出产权多元化的特征，如土地的集体所有权、农民个人的土地承包经营权等。由这些特征构成的现代农业生产经营组织，从根本上改变了传统小农生产方式，这是向农业现代化目标开展的重要制度创新，其意义远大于单纯把开展科学技术作为实现农业现代化途径的传统思路。制度创新能够为现代农业开展，包括科学技术在农业中广泛运用形成更强大的需求，提供更广阔的平台。实现农业现代化的目标，毫无疑问需要科学技术提供强有力的支撑，同样毫无疑问，需要农村土地制度改革和创新，为农业现代化提供制度保证。这既是新中国成立以来实现农业现代化过程中的经历总结，也是农业现代化开展的一般规律。责任编辑：李 琪本文原载于?经济纵横?年第期