简论我国公务员薪酬制度的改革.doc

简论我国公务员薪酬制度的改革 内容提要:薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。 关键词:公务员;公务员薪酬制度;改革公务员薪酬制度是国家收入分配制度的标杆，具有重要的示范和引导作用。我国公务员薪酬呈现出“低工资、高补贴、滥福利”特征，具有消极的“标杆”作用，因此改革公务员薪酬制度是当务之急。  一、公务员薪酬制度的沿革(一) 工资制度的发展时期 我国公职人员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生活必需品实行免费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济式福利，只是为调节和补充生活温饱问题。建国后直到1956年3月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。 (二) 工资制度的三次改革新中国成立以来，我国公务员薪酬改革主要经历了3次（1956年、1985年、1993年）。1956年，国家对整个工资制度进行了一次重大改革，实行直接统一按等级规定工资标准的制度。国家机关、事业单位和少数企业的国家工作人员，统一实行职务等级工资制。根据各个地区的经济发展情况、物价水平，把全国划分为11类工资区。但此时的福利制度也只能称作补救式福利，即实质上还是对长期低工资的必要的补充之一。换言之，离开了福利而靠工资来满足家庭成员的生活需要与服务需求几乎是不可能的。因为，哪怕是国家机关和事业单位职工，福利对于他们也只是生存的必要条件。 自1985年7月起国务院在全国进行了第二次工资制度改革。此次工资改革是实行以职务为主要内容的结构工资制，把工作人员的工资待遇同本人实际担任的职务、责任和成绩结合起来。此次工资改革，明确了工资报酬与本人的职务、责任和成绩相结合的改革方向初步理顺了某些明显不合理的工资关系，为今后进一步完善工资制度打下了基础。 1993年施行的国家公务员暂行条例和2005年颁布的国家公务员法，进一步明确了我国公务员薪酬制度的主体框架。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，现行公务员薪酬制度也逐渐暴露出一些亟待解决的问题。 (三) 福利制度的出现在结构工资制度模式下，公务员不仅能通过所在的国家机关获得工资性收入，而且通过就业获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等较全面的福利待遇，与就业或收入相关的福利制度客观上起到了改善并提高公务员生活质量的作用，而不再仅仅是维持社会救助水平的最低福利待遇。 (四) 新的工资制度的建立总结1993年的改革和吸收1956年和1985年两次工资制度改革的经验，根据建立社会主义市场经济体制的要求，建立了新的工资制度和运行机制。在此次改革中把一部分福利性补贴逐步纳入工资，调整了工资收入结构，使公务员收入工资化、货币化，增加了透明度。但由于国家机关的福利实质上由中央相关部门一手负责，所以公务员理所应当地将其享受到的各种福利看成是国家赋予的权益而非对职工的激励，并最终造成这种福利制度不仅未能有效地刺激公务员的工作积极性，反而构成了滋生惰性和盲目攀比的重要条件。 (五) 现行公务员薪酬制度的产生现行的公务员薪酬管理制度以1993年颁布的国家公务员暂行条例为依据，公务员个人薪酬结构由工资、奖金、津贴与福利构成；但是，国家虽然统一规范了公务员薪酬结构，但并没有建立统一支付制度。 二、目前我国公务员薪酬管理制度存在的主要问题 (一) 公务员职位分类上没有体现专业化特点职位分类是公务员管理的基础，没有科学的职位分类就没有科学的公务员管理，也就谈不上建立科学的公务员薪酬体系和制度。我国公务员的薪酬制度是按照职位分类制度实行的职等工资制。但从严格意义上说，还不能完全称之为职位分类制度。因为它沿袭了传统干部管理框架的分类方法，过分简单化地分为领导职务与非领导职务两大类，仅仅是在以行政级别区分为主体的分类模式基础上，解决职务与级别对应关系和与工资相联系的问题，而忽略了公共管理部门中行政管理中复杂性与不同领域、不同行业的专业性特点，而职位分类强调的恰恰是体现专业分工、业务分类的要求。因此目前我国公务员的职位分类并不科学，难以适应现代社会经济发展的需要，特别是公共管理方面的需要，从而导致目前公务员薪酬体系与制度上不科学、不合理。 (二) 公务员工资总体水平偏低公务员从事复杂的脑力劳动,在其身上也形成了较多的人力资本,因而公务员工资水平是人力资本形成和运作的内在的必要要求。就我国公务员工资水平的现状而言,从纵向看,自1993 年以来,公务员工资水平保持稳定增长的态势;但从横向看,公务员平均工资水平在国民经济各行中处于相对偏低的水平。根据中国统计数据显示,国家机关、政党机关和社会团体的平均工资水平在2001 年第一次达到社会各行业的平均工资水平,在15 大行业中排名第7 位。而2002 年中国经济景气监测中心对北京、上海和广州三大城市居民的一项调查显示,仅17. 1 %的受访者认为现阶段中国公务员的工资水平偏高,48. 2 %的受访者认为工资水平适中,另外34. 7 %的受访者认为偏低。这在一定程度上说明,现阶段公务员工资水平仍处于中等偏低的区位。尤其对于公务员系统中处于较高层次的公务员岗位而言,目前的制度工资水平难以反映岗位所承担的职责、工作复杂度和相应的价值贡献,无法体现按劳分配原则和人力资本的价值,工资水平缺乏外部竞争性。我国加入WTO 之后,公务员素质和能力的提升在国家综合国力的竞争中将越来越具有决定性的意义。在人才竞争将越发激烈的今天,公务员工资水平相对偏低的现状将不利于吸收并留住优秀人才,不利于保持公务员系统的稳定性和先进性。(三) 激励功能不足公务员的薪酬除了具有保障功能外,还应具有激励功能。首先,工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障;其次,工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是,我国公务员的工资都要看财政状况好坏,而1997 年以来的每次加薪都带着“刺激内需”的背景。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。纵观历次加薪,凡同等级别的公务员不论政绩、工龄等因素,均可获得同等加薪,而且各级别的增资差距很小,这种实际上的“平均主义”,大大弱化了加薪的内部激励作用。其次,公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。但是,现行工资标准中基础工资太低、职务工资和级别工资之间的级差也太小,缺乏激励性,即对高能力者的报酬不足,而对低能力者的报酬过高。 三、建立公务员薪酬制度的探讨(一) 制定公务员薪酬制度的基本原则通过借鉴其他国家、地区的宝贵经验，结合我国公务员薪酬制度的实际情况。在如实承认公务员个人的物质利益的基础上，根据“合理、规范、透明”的方向，设计公务员薪酬制度应具备以下5个原则：1、公务员工资水平和标准应该有明确的法律或政策作为指引，并通过科学、合理、公开的评估机制来确定，使公务员工资水平保持相对的稳定性，既不会因为经济周期的波动而引起实际工资水平的下降，也不能脱离当地经济发展的实际水平。2、公务员的薪酬制度应该是一个统一的体系，这并非指公务员的工资标准或收入水平的绝对统一，而是指公务员薪酬制度应该在统一的目标、原则、依据、方法的指导下运行，体现国家对公务员薪酬制度的统一指导，承认和允许地区经济发展水平差异所引起的合理的收入差距。3、公务员的薪酬制度不但能够充分满足基本生活需要，而且能够通过合理的级差体现职务贡献、资历贡献、学历贡献、绩效贡献，在公务员队伍中形成一种不断提高工作绩效、提升自身综合素质的良性激励机制，打造公务员的精英团体地位。4、公务员的津贴制度是公务员工资制度的重要补充，其作用主要是解决无法在工资层面上处理的各种特殊的、需要区别对待的劳动报酬问题，地方政府应该在调查当地企业的薪酬水平的基础上，科学制定当地公务员的津贴标准。5、公务员的福利制度应该能够通过适当的形式为公务员提供一种公平的生活保障和生活质量，满足公务员在共同的物质和文化生活方面的需要。(二) 进一步完善公务员薪酬制度的建议 1、公务员薪酬结构的探讨 公务员薪酬结构主要包括工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中各自发挥着独特的作用，如果把三部分的内容简单地混在一起，将难以区分薪酬制度中各自所发挥的调节个人收入的作用。因此，首先在此提出的薪酬构成的建议是： 第一，清晰界定工资、津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。目前，我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作用是相互交叉的：在工资收入中包含各种津贴的内容，而津贴项目的设计，又将应由福利制度解决的问题掺合进来，使得工资、津贴和福利各自在调节公务员个人收入分配上的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决地区差别、生活成本不同等各种差别因素问题。第二，赋予有独立财政的地方政府制定地方津贴的权力。由于我国实行统一领导、分级管理的行政管理和财政管理体制，所以只有地方政府最了解当地的经济状况，如何在财力范围内解决公务员生活成本差异，保证公务员维持与当地企业相当层次人员的相近生活素质等问题，也只有地方政府最有发言权。因此，在中央政府统一制定的地方津贴测定方法和运行机制的大框架下，赋予地方政府制定地方津贴的权力，既可以维持薪酬制度的统一性，也可以保持津贴的灵活性，并充分发挥其调节作用，有效解决生活水平成本差异和维持公务员生活素质的问题。同等职务的公务员因工作调动，从经济发达地区调往经济欠发达地区而引起的工资收入下降也就找到了合情合理的解释依据收入降低不是因为劳动报酬的减少，而是由于享受同等质量的生活水平所付出的货币成本减少等原因所造成的。同时，也为大刀阔斧地取消各单位自行制定的补贴津贴奠定了坚实的基础，因为地方附加津贴实际上已经解决了包括物价差、生活性支出等各种因素造成公务员实际收入比名义收入低的问题，各地也就没有必要再制定各种“土政策”来弥补公务员生活需求的不足。第三，增加公务员薪酬的实质所得，实现福利货币化、显现化。由于我国公务员货币工资总体水平偏低,违背了薪酬分配的公平原则，难以做到合理分配、有效激励，特别是在社会经济不断发展、市场经济不断完善的今天，由于公共管理部门总体工资水平偏低，极容易使公务员产生不平衡心理，从而滋生腐败现象。因此在提高公务员工资总体水平上,应当将大部分福利补贴纳入工资,实现货币化,使公务员货币化工资与薪酬总值大体相当。改变传统的“低工资、多补贴、泛福利”的薪酬制度模式,以达到“以薪养廉”之目的。2、公务员薪酬标准的探讨第一，建立公务员薪酬标准评估和确定机制。建立公务员薪酬标准评估和确定机制是落实公务员薪酬的平衡比较原则的必要要求。国家公务员暂行条例第六十六、六十七条明确规定：“国家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”，20022005年全国人才队伍建设规划纲要也提出“建议党政机关工作人员工资与经济发展、物价水平联系的动态增长”。要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成，没有深入调查和比较分析的薪酬标准和调整决定都是草率和缺乏依据的。第二，逐步引入绩效工资。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著，工资收入越多，充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。现阶段，绩效工资越来越受到西方发达国家的重视：日本政府一般职员报酬法规定，公务员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪或越级提薪；加拿大对公务员的增资主要看表现，成绩突出的可以一次升几级，直至本职位的工资最高限度，或者在最高工资额之外另加奖金。绩效工资的量化是一个庞大而复杂的工程，只有在政府公共管理的各项工作能够被合理地分解成具体的项目或可以量化的任务的前提下，才能通过项目评估或者各种数量指标考核来科学评定公务员的绩效。但是，绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥的作用是不容忽视的，因此，绩效工资可以在一些职能比较简单的部门首先试行，待条件成熟后再在其它政府部门逐步推开。(三) 进一步完善公务员薪酬制度相关的配套管理措施 我国公务员薪酬制度的调整完善是一项长期的系统工程,必须与其他公务员各项改革同步,有相应的配套措施予以保障,在吸收国外先进经验的过程中探索出符合我国国情的公务员薪酬制度。为了确保薪酬是公务员唯一的收入来源，除了要建立中高级公务员个人财产申报制度、个人重大事项报告制度、配偶子女经商汇报制度等监督制度之外，还应该从以下方面着手:1、要抓好公务员薪酬的制度环境建设：一是强化公共财政管理，大力推进部门预算、集中支付和政府采购制度的改革；二是采取有效措施切断行政机关与下属事业单位、甚至是事业单位开设的企业之间的经济联系。由于有规范化的预算制度和严谨的预算约束，使各行政机关不能在预算外获得额外财力。否则，公务员薪酬制度将失去其应有的意义。2、探索实行“宽带增薪”制度。所谓“宽带报酬”体系就是人们避免采取一个有着诸多工资等级的体系，而是将工资等级融入到工资变化范围更大、更宽的工资带之中。它简化了对工资的管理，有助于促进公务员的事业发展，也将报酬和实现人力资源管理联系在一起。目前“宽带增薪”体系在国外是一种流行趋势。采用“宽带增薪” 的薪酬制度，即将两个以上的职等结合成新的薪资宽带，每一宽带代表工作范围与能力，这样可以使主管有权依据公务员的工作能力和职责来确定其适用于哪一段宽带，在确定的宽带内增薪。“宽带增薪”制度重视人的因素，尽管仍以职位等级为基础，但在不突破现有工资制度的框架内，在一定程度上避免完全按照等级确定工资的传统做法，它更能反映公务人员的能力和绩效，同时可以扩大内部等级之间薪酬差距，有利于提高公务员的工作积极性。参考文献：1 李扬.公务员薪酬制度的标杆作用. 2007-08-11.2 刘俊祥.公务员制度的法治双重性J.中国宪法行政法法网.2007(4).3 李家明,戴刚书.国家公务员薪酬制度的研究述评J.中国科技信息.2006(22).4 纪培荣.国家公务员制度教程M.山东:山东大学出社.2001:123-127.5 奚玉芹,金永红.企业薪酬与绩效管理体系设计M.北京:机械工业出版.2004:113-130.6 王纷辉.我国公务员薪酬制度存在的问题及其对策J.云南财经大学学报.2007(3).