中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革(12页).doc

-中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革-第 12 页石河子大学毕业论文题目： 中国农村土地产权制度的演变 与土地制度改革 院 （系）： 专 业： 学 号： 姓 名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日 目录一 引言5二 农村土地产权制度的历史演变5（1）土地改革(1949-1952年)5（2）人民公社体制(1953-1978年)5（3）家庭联产承包责任制(1978年以后)6（4）建国以来土地演变分析6三 当代农村土地制度现状7（1）现有法律制度7（2）存在的问题7（3）引发的经济和社会问题9四 当前农村土地改革方向解析10（1）承包权改革目的10（2）土地改革中承包权的方向10（3）土地改革中经营权的方向11五 结语11中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。关键字：土地产权、三权分置、土地改革AbstractSince 1978, after 30 years of evolution and development, the Household Contract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system.Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System一 引言 土地产权制度是土地制度最根本、最重要的理论问题。自1949年以来土地制度演变过程中，政府始终是演变的主导因素，而制度演变的结果就是各利益主体“博弈”的结果。社会和经济的发展，已经使农村的社会结构和文化习俗发生天翻地覆的改变。在产权关系上，这种人口大量转移的破坏力，直接表现于破坏了原有土地承包权和经营权的统一。但不同于1978年因家庭联产承包责任制改革引发的集体所有权和经营权的“两权分离”，当下的“两权分离”是国家和社会发展的结果，具有历史的必然性。 陈锡文认为“三权分置”的产权制度是对当下农村土地产权制度的反思和创新，是用历史的眼光看问题，具有群众基础，能够兼得效率和公平。刘守英认为“三权分置”是产业结构变革中中央对人地关系和经营主体变化的应答，同时也带来了政策、法律和理论等方面的思考，而要想深入解决农村发展面临的制度困境，深化集体所有制改革将不可避免。优化配置土地资源，让土地价值最大化，是现下新型城镇化建设迫切需要完成的任务，司晓丽认为要解决这些难题，可以从完善土地产权制度、建立土地流转市场、改革征地制度等方面着手。 本文对建国以来我国农村土地制度的演变过程进行分析，解剖家庭联产承包责任制的现实困境、当前农村社会所面临发展困境，分析土地改革“三权分置”新政，并探讨改革的未来发展方向。二 农村土地产权制度的历史演变（1）土地改革(1949-1952年)建国初，各行业百废待兴，政府发起了既是政治斗争又是经济斗争的土地改为革运动。在此次土地改革后，农民成为土地的“主人”，持有土地所有权与经营权。这次改革让农民拥有了极大的自主权，生产积极性也被充分激发，生产力恢复迅速，社会生活水平明显提高。但是，这种以暴力手段迫使地主阶级和富农阶级交出土地，分给无地、少地农民的改革方式，或者说“非帕累托”式的制度变革本身就存在着很多问题。善于钻营的富农地不够种，有些贫农却有种不完的地。（2）人民公社体制(1953-1978年)1949年的土地改革建立了土地私有的农村土地制度。此时，国民经济各部门的发展都需要大量资金，政府向学习苏联，把发展重工业放在首要位置。土地私有实际上阻碍了政府对农业的控制，不再适应时代需求。为了使农业能支撑起国民经济各部门的发展，实行集体化被提上日程。1953年，我国开始社会主义改造，土地由集体统一经营。互助组和初级合作社克服个体经济的脆弱性，有利于国家对农业的控制要求，使得农业生产得以迅速恢复。1955年，党中央把合作化运动发展到错误道路上。到1956年，我国农村已基本建立起高级合作社。1958年人民公社时期到来，政府剥夺了农民的土地，使农民不再拥有土地以及土地上所附着的一系列权利。农村土地产权集中于集体，分配原则也变成了平均分配，农户生产积极性下降，监督成本颇高，社会生产力水平严重下降。人民公社制度与当时的农村经济条件和发展要求都严重不符，具有极大的不稳定性。19581978年间我国农业发展几近停滞，个别年份甚至出现负增长，历史证明，这20年是新中国农业发展最慢的时候。（3）家庭联产承包责任制(1978年以后)1978年，我国开启了农村土地家庭联产承包责任制，后来逐渐总结出“包产到户，包干到户”的农业生产组织形式。十一三中全会以后，政府出台了一系列支撑“包产到户”的政策和措施，1983年在政策层面上正式确立了以土地承包经营为基础的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制实现了土地所有权与使用权的分离，将土地的使用权、经营权、收益权等权利返还农户，农户的生产积极性提高，农业生产力迅速恢复。 自20世纪90 年代以来，我国农业产量开始增长疲软，甚至时有回落，第一产业的缓慢发展与快速发展的国民经济形成巨大反差，城乡收入差距逐渐拉大。现行土地法规定，新增建设用地只能通过政府征用的形式从农用地转化而来，这就导致政府腐败问题随之而来。其次，以行政命令的方式买进农用地很大程度上会造成农户的权益受损，因征地而造成的上访事件多如牛毛。再者，近年出现的小产权房（尤其是在大城镇周边）也是屡禁不止。其中根本原因就在于，政府极力控制着土地供应，而城镇化快速发展使得城市对土地的需求却远大于政府提供的供给，造成土地资源短缺。（4）建国以来土地演变分析 农村集体所有制在经过一系列改革后，发生了极大变化，但从两权统一、两权分离到三权分离的过程中，土地所有权权属并没有本质上的改变，只是由“公社、大队、生产队”变为“乡、村、组”，名称有所改变。回顾以往的土地制度，本文认为政府应抓住土地管理法修订的机会，改革农村土地管理机制，并结合农村地区实际发展情况，逐渐放松对土地流转的限制，引导土地入股入市，建立符合现代农业经营需求的多元化服务体系，探索直接向农户提供服务的行政模式，从源头解决农业生产资金问题、土地收益分配问题、生产效率和生产积极性不高等问题。三 当代农村土地制度现状（1）现有法律制度2014年，党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，会中中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。“三权分置” 改革并不是简单地将土地承包经营权分离成承包权与经营权，其本质是对农村土地产权制度的改革，其重点是重构农民集体所有权，完成农地资源市场化配置的深改目标。“三权分置”理论和政策的战略目标本文归纳有三：第一，盘活土地经营权，这种盘活既非搞土地的高度集中化，也不是发展小农经济，这是符合我国特殊国情的适度规模的现代农业。这种模式有望迎刃解决“谁来种地”的问题，保证我国13亿人口的粮食安全。第二，确保集体的农地所有权，保护社会主义经济和制度基础，确保小康社会的发展目标不改变。第三，稳定承包权，承包权到期后并不重新发包，也不市场化，如此可有效落实进城务工农民的土地产权利益，防止失地农民形成城镇中的“贫民窟”，即可保护农村经济，也能稳定政治局势。（2）存在的问题 1 进城务工农民的承包权土地产权的不完全市场化，使得农村人口在产业变革中的转移形成了大量经营权流转的不稳定现象。政策面向现实和未来，解决实际问题是其目标；而法律则面向过去，并且要确保法理的支撑和逻辑的吻合，因而总是滞后。法律的修订既要落实中央政策，以期应对现有的问题，又要有法理的支撑，且在逻辑上相通。“三条红线”不能破的前提条件给了立法者一个大难题。总的来说，农地“三权分置”是我国纷繁复杂的土地现象倒逼出来的顶层设计。这个设计突破了我国当下的法律体系和法制框架，但其是否能行得通、效果如何，还是需要检验。农村土地制度是农村经济的基础，牵一发而动全身，必须坚持“守住底线、试点先行”，谋定而后动。 2 土地法律制度的缺陷 集体土地所有权和土地承包经营权间的关系，不管是在程序层面还是补偿层面都没有被厘清。土地承包法的立法精神自相矛盾，它鼓励农户们流转承包经营权，又要求承包权主体须是农业户口。为了保住承包权，又能在城市安家落户，多数家庭选择保留一个农业户口，这其实给农业生产和农村发展带来很多不稳定因素。同时，土地承包法还倾向于保护农户承包权和集体所有权。这两个立法倾向给近3亿农民工群体心里蒙上一层阴影，既不利于现代化适度规模农业发展，也给户籍制度改革和城镇化带来巨大的障碍。农村集体土地产权也是不明晰的。土地管理法中农村集体是村农民集体、乡农民集体、 村民小组。但是，乡级的农民集体经济组织已经不存在了，乡镇政府只是公权力的代表机关。村委会虽然具有土地管理的职能，但就其本质而言，只是基层群众自治组织，无法合法享有集体土地所有权。村民小组已而解体，无法成为享有集体土地所有权的主体。承包权的年限问题没有解决。现行法律体系中土地承包权不能继承，当70年后农村集体组织的成员都换代了，土地权利的归属要如何调整，70年不变如何实现？事实上承包权“长久不变”因为没有继承权、合理的退出承包的制度和土地回收后的再分配机制，也是难以做到的。再者“长久不变”没有考虑到人口的流动性，人口是不会被捆绑在这一亩三分地上的。现代社会，农民的概念也一直在变，新兴农民的身份可能五花八门，且身兼数职，甚至可能是一个从城市来的作物学专家。这种土地再分配，是行政式的再分配，并不通过市场调节，这种做法将不能使土地达到“流转”的目的，也不符合市场经济的原则。“农户”与“家庭”两个概念含混不清。农户和家庭都是我国农村土地承包权的主体。根据法理，家庭财产是共有财产，但家庭成员却有可能因为户籍而不能继承土地承包权。显然，这是一个充满矛盾的逻辑: 那么土地承包权究竟是不是家庭财产呢？这个命题无论是或不是，似乎都将为真。土地承包法和物权法都把承包经营权定义为财产权，而这个财产权却又不同于一般的物权，这就有必要重新审视“物权”这个概念了，或是将承包权解释为不完全的物权或处分权有限的物权。 3 土地经营权流转的困境 农村土地经营权的流转也面临着许多困境，比如，以抵押和入股的方式进行流转的土地必须是三荒土地；在立法上对土地出让、 继承、拍卖和赠与等方式的流转不给予明确地承认；我国对农地经营权流转的规定来自于多部法律，存在着一些冲突，在实践中，这些规定往往变得含糊不清，给土地有效流转带来许多障碍；农民对土地进行登记的意识却很淡薄。登记方式落后、涉及部门较多，也给土地登记带来困难；没有服务中介，农户对农村土地流转信息的获取途径很少，而且法律意识和维权意识不强。健全和完善的中介服务体系不仅可以传播土地流转的政策和法律知识，还可以帮助农户维护自己的合法权益，给土地制度免除许多后顾之忧。而目前我国农村中介服务体系不完善、相关组织数量少、质量参差不齐，不能满足市场需求，也不能为农户提供完善的市场信息。 4 土地承包权流转的困境2014年开始，国务院颁布了一系列农村土地改革的新政策，其关键就是分离出不能流转的承包权。承包权分离出来，可保证进城务工农民的土地利益，避免进程务工农民步入进城失业、回乡失地的窘境。“三权分置”政策的出发点是极好的，既要保护离乡农民的利益，又要落实适度规模的现代农业，还要稳定土地公有制不变。2015年发布的关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见和2014年的户籍制度改革的意见都规定，各级政府机关不得以放弃承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为落户条件。尽管与已有的土地承包法相矛盾，却消除了滞后的法律体系给改革带来的阻碍，并规划出土地改革的总方向，即允许农民带着土地承包权进城落户。然而，这种政策转变直接否定了现有土地流转的相关法律规定，与已有法律制度产生巨大矛盾。对土地公有进行概念上的重构是历史的选择。原有土地法律体系的立法思想是基于改革开放初期的社会基础，而不能适应当下农村社会的结构变化和大量人口迁入城市的情况，因而使得今天的农村具有极大的不稳定性。土地法律体制的建立，需要立法者抓住中华人民共和国土地法以及其他相关法律法规的编撰和修订时机，厘清法律条文自身的矛盾，让法理和逻辑都行得通，逐步解决当下纷繁的土地难题和农村发展问题。（3）引发的经济和社会问题2016年国家统计局的抽样调查显示，2015年我国共有农民工27747万人，比2014年增长1. 3% 。显然，怎样保持承包权的长期稳定不变，怎样保护近九亿农村人口的利益，这是政府首先要面临的战略难题，其关键就是“是否保留进城农民的土地承包权”。如果只考虑农业现代化，农民进城时是不能有承包权的，以免徒增农业生产的成本，出现“耕者无田”现象；但如果不想损害进城农民工的利益，则应该允许农民带着承包权进城落户。本文认为，国家根据实事求是的基本原则，近期允许农民带着承包权进城而不允许承包权流转，远期则应跟随农业现代化的发展规律，允许承包权进入土地市场进行流转。因为承包权一旦流转，就代表着现有集体经济组织的解构，集体所有权主体退出历史的舞台。要想保持土地公有制，就有必要重新构造农村土地承包关系，以适应形势的变化。从离乡农民的土地承包权出发，政府有四个产权关系问题需要慎重考虑：（1）是否为了保障农民的权益让农民带着承包权进城落户？（2）当传统农村集体经济组织纷纷解体，如何保持土地集体所有制不变？（3）当农民不再种地，如何发展现代化农业、保证国家粮食安全？（4）原有法律体系与土改新政的矛盾如何解决才顺应“依法治国”的浪潮? 这些问题每一个都事关我国战略全局。归根到底，还是要解决集体所有权、农民承包权和经营权之间的三权关系。四 当前农村土地改革方向解析（1）承包权改革目的三权分置”表面上是把经营权放开，发展土地适度规模经营，实际上，是把承包权捆紧、禁止流转以保护进城务工农民利益。“房地分离”也是为了给进城务工农民留返乡的后路，这对城中村或城郊的农民而言，可以有效保护其土地权益，让他们能够分享城市化红利，然而对从农村进城的农民而言，一个不能使用的宅基地使用权是没有太大意义的。城郊和城中村的农民是即将要变成市民的农民，是要转移的农村剩余劳动力，进城务工农民才是农业现代化需要的劳动力。所以，本文认为“房地分离”没有真正做到保护农民利益，是算不上成功的。再说“适度规模经营”，其表面上是在改革小农经济，以及发展现代化农业，实际是为了解决农业人口就业问题。土地合作下的小农经济和大规模土地经营都解决现代化农业的生产需求，但政府曲线救国，实则是为了农村人口就业问题考虑。因为合作经济的搞法不是小农经济，农村剩余劳动力会不可避免地出现。考虑到农村剩余劳动力进城后可能无法在城里站稳脚跟而不得不返乡的情况，政府只得搞“适度规模经营”为其留有后路。近年来，农村剩余劳动力引起的社会问题层出不穷，农民工群体逐渐成为城镇化转型期社会中充满变数的不稳定因素，任何动荡和失误都可能将这些家庭带入困境，为3亿农民工的利益服务虽是无奈之举，但也是政府的责任和道义所在。综上，“三权分置”的重点是要恰当划定土地所有权、承包权、经营权的权属范围和利益关系。根据当代中国的基本国情以及改革成本，综合权衡，制定好下一步的路线方针，再度明晰“三权”在占有、使用、处分、收益等方面的权利界限。换句话说，第一要保持土地公有制不改变，保护社会主义的基本经济制度；第二要确保承包权长期不变更，给失地又失业的进城务工农民留下一条退路；第三要还要盘活经营权，保护现代化农业发展，保证国家粮食安全。（2）土地改革中承包权的方向从长远看，政府不能永远禁止进城务工农民的承包权流转，只要城市能落实新晋市民的社保问题，城市生产力水平足够吸纳进城务工农民，承包权流转的解禁、适度规模的现代化农业、土地资源由市场调配等命题就将变成现实。“三权分置”只是暂时的，农村土地产权关系总会走上重构之路，在社会条件具备之时，承包权的市场化和继承也终将得以实现。承包权相当于使进城务工农民拥有了一种双重身份，而这种身份代表着一种其他城市居民都没有的特殊权利。如果允许进城务工农民持续拥有这种双重身份，不仅会阻碍现代化农业发展和土地的适度规模经营，也不利于这些进城务工人员的市民化过程。因而，进城务工农民的承包权应当回归农村，保留承包权只能作为户籍制度改革完成前的一种临时性过渡办法（华生，2015）。未来，政府应当积极引导，使进城农民或带着承包权回村，或通过市场使承包权流转回农村，以实现耕者有其田。（3）土地改革中经营权的方向 盘活土地经营权是“三权分置”的直接目的，也是重点难点。本文认为应当对症下药，从立法层面和制度层面双管齐下。在立法上，改革仍需继续产权清晰化。首先，应明晰农村集体土地产权。对于集体经济组织定位模糊、概念混淆，有必要通过立法给予一个明确而没有歧义的定义和细化。对农地承包经营权的物权属性也要以“三权分置” 为原则，细分土地产权，修改与上位法冲突的法律条文，填充法律空白。其次，要颁布关于农地流转的法律法规，协调各法律部门中有关经营权流转的部分，建立健全相关的法律体系。在管理上要逐渐完善管理制度。首先，要确立统一的登记机关和登记制度，加快落实农村土地的确权登记，以减少土地流转中发生的法律纠纷，稳定土地市场。其次，把竞争机制引入到土地市场，并逐步取消现有的城乡二元制的结构，以促进城乡土地市场同地同权，让资源得到最优化配置。再者，要逐步取消对于土地流转的各种限制，并积极引导土地评估公司、政府咨询公司、法律援助组织等中介组织进入土地市场，完善中介配套服务机制。最后，适度创新农地流转模式。比如，以土地信托促进农业的专业化、规模化发展，同时兼顾农户利益。再如，以土地收益担保融资，拓宽农民筹措资金的渠道，可以有效激活土地生产能力，压缩农户的融资成本。总之，一是要优化农村土地产权结构，给予农户充分的土地发展权。清晰划分各产权主体的地产边界，维护农村土地财产权的完整性。二是要引入市场竞争机制，协调农户和房地产企业之间的土地产权交易，从而达到盘活农村土地经营权，落实农村耕地保护和城乡经济建设的目的。五 结语土地产权制度的是我国的根本制度，事关进城务工农民的切身利益、城市建设用地扩张、特色农业发展、现代化农业发展、城镇化进程的推进等重大问题，对土地产权制度的理论分析和战略研究具有深刻的现实意义。研究表明：（1）当前农村经济结构的大调整下，进行农村土地制度的改革势在必行，但改革得分阶段进行，现阶段的近期目标是让承包权稳定不变，让经营权充分流转。（2）在城镇化进程没有进行到足够供养这3亿多失地农民的时候，为预防经济危机造成社会动乱，承包权必须给失业农民工提供一条退路，因而不能够进行流转。（3）土地制度的远期目标依然是承包权的自由流转。当农村土地确权完成、城镇化进程足够充分、社会保障制度完善后，才可允许农村土地承包权进行流转。杜绝出现数亿进城农民手握土地承包权，而出现耕者无其田的怪象，保护土地公有制的社会基础不改变。（4）面对经营权流转的困境，政府有必要从立法和制度两个层面去进行完善。在立法层面明晰农村集体土地的产权，制定新法和整合旧法；在制度层面加速土地流转的市场化进程，创新农地流转模式。参考文献：1张守夫. “三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略思考J. 农业经济问题, 2017(2):9-15.2陈锡文, 韩俊. 中国特色“三农”发展道路研究M清华大学出版社, 2014: 1341355. 3刘守英. 农村集体所有制与三权分置改革J. 中国乡村发现, 2014( 3) : 82. 4司晓丽.新型城镇化进程中农村土地制度改革问题浅析J.商业经济,2017(1):11-12.5李英.推进农村集体土地产权制度改革构建新型农业社会化服务体系J.现代农业,2017,5:60-61.6向利蓉. 四川省农村土地资源产权资本化现状及对策研究以四川省成都郫县为例J. 农村经济与科技, 2017, 28(05):42-44.7高富平. 农地“三权分置” 改革的法理解析及制度意义J. 社会科学辑刊, 2016(5):73-78.8张先贵. 集体土地所有权改革的法理思辨J. 中国土地科学, 2013, 27(10) : 357. 9国务院发展研究中心农村经济研究部. 集体所有制下的产权重构R.中国发展出版社, 2015: 3, 104. 10徐美银.制度模糊性下农村土地产权的变革J.华南农业大学学报(社会科学版, 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