公共支出问题与对策分析.docx

我国公共支出的问题、原则与对策分析一、我国公共财政支出存在的问题1、财政支出供给范围过宽我国现有的财政供给范围与支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。2、财政预算存在一定弊端我国的财政预算报告沿用几十年来的老办法，只公布几个收支大类的预决算数字，并加以大量的文字说明。在我国预算法第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。但是人大会议通常是在3月份召开，大会通过的预算对于已经过去的1月2月来说成了一纸空文。我国财政预算执行工作透明度不高，导致有关部门与人员在资金分配与使用自由裁量权过大，各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约。3、转移支付制度不够规范我国现行的财政转移支付制度，是以1994年的分税财政体制改革为基础的。分税制的实行，提高了财政收入占GDP的比重与中央财政占财政总收入的比重，大大增强了中央政府的宏观调控能力。但由于事权的下放，地方政府承担了较多的经济与社会发展责任，而财力并不是非常适应，省级与县级政府将近一半的支出，是通过获得上级政府转移支付来弥补的。由于中心政府财力增强，各地各部门对财力的需求加大，所以，需要转移支付的项目愈益增多，规模越来越大。其中专项拨款的规模增长较快，其项目越来越庞杂，涉及几乎所有财政支出的领域。哪些项目该拨，应该拨多少，缺少明确的标准与规定。有些项目往往是靠领导拍板，缺少严格的申、论证以及其他相关的程序。先拍板，然后再办手续。很多项目的内容与数量不是刚性的，自由裁量的幅度较大，或给、或不给，或给多、或给少，标准并不十分固定，手续并不十分完备，从而在不同程度上影响转移支付的质量与公正性。由于财政转移支付本身不够完善，制度不够健全，所以，它的透明度也就很不够。每年一度的各级人大会议上，财政预算的告基本上看不出转移支付的情况。由于会期有限，对政府工作告、财政预算告的审查都很粗略，对财政转移支付自然谈不上有效的审查与监督。公众无从知晓这方面资金的分配、划拨与使用情况，当然更谈不上监督。这种状况为不正之风乃至腐败现象的滋长提供了方便条件。另外，多数转移支付不是作为正常的财政预算严格加以控制与治理的，所以，对这些转移支付的款项怎么使用，治理上就很难到位，也很难严格起来。二、我国公共支出的原则1、量入为出原则。公共支出要限定在公共收入总量允许的范围内，以公共收入来控制公共支出，力争做到收支平衡，这一原则是公共支出的首要原则。我国现阶段公共产品供给不足，人民群众要求增加公共产品供给与服务的呼声又很高。我国还是发展中国家，国家的财力还不充裕，政府要在责任、压力与财力制约中寻找到能够不断提高公共产品供给水平同时又不使国家财政透支的平衡。2、公平原则。公共支出的公平原则是指政府通过公共支出结构与对象的调整来修正与改善社会成员对物质财富的占有份额，促进社会财富分配的相对合理，使得相对的社会公平得以实现。其最基本的要求是使每一社会成员的基本生存需要与发展需要都要有相应的物资来满足，这也是保持社会稳定的最基本条件。3、效益原则。公共支出的效益原则就是要求每笔公共支出所获得的社会效益应超过社会总成本，也就是说要超过政府通过税收或其他方式取得的公共收入而使社会付出的代价，即要求国家的一切公共支出都应以获得最大的社会效益为出发点与落脚点。在制订与实施这一原则时:一是使社会资源在政府部门与微观经济主体之间要得到合理的配置，确保收益大于成本;二是要运用成本效益分析法对公共支出的各种方案进行预测、评估与比较，从中选出最佳方案以取得最大社会效益;三是提供公共产品的各项支出，必须贯彻节俭原则，杜绝浪费、挥霍、占用、挪用、贪污，千方百计地降低与节省成本。4、统筹兼顾原则。党的十六届四中全会的决定强调，要坚持科学发展观，更好地推动经济社会发展，指出要“推动建立统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然与谐发展、统筹国内外发展与对外开放的有效体制机制”。政府公共支出结构的安排，必须从全局出发、长远出发，通盘考虑、区分轻重缓急与主次先后，适当照顾各方面的需要，妥善分配财力，以保证政府各项职能的实现与国民经济的协调发展。统筹兼顾原则还包涵着两层含义:一是安排公共支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，避免平均分配资金与“会哭的孩子吃奶多”的现象;二是按照科学的支出顺序来安排公共资金的使用，做到先维持后发展。三、对策分析1、公共支出就是要满足全体社会公众的需要公共支出是财政政策体系的核心，从财政的角度讲，收入不是目的，支出才是目的。财政所提供的公共需要，面对的全体的公众或者整个社会，而不是只针对某一个人、某一个阶层、某种所有制。社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益与长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。从当今世界范围看，随着经济发展与国家财力的增长，西方工业国普遍强化了社会公共性的开支，政府总支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势，这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了十分重要的作用。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。但是，我国作为一个发展中国家，与西方工业国相比处于不同的发展阶段，在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距，因此，未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题，不能超过国力的承受能力。2、规范财政支付范围是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少与退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。关于竞争性领域的财政投资，这是一个十分复杂的政策理论问题，在不同的国家及不同的发展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及政府投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构与技术结构的升级。是清理与规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所与社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，财政仍需弥补企业的亏损补贴。未来对国有企业的亏损补贴应区分情况。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格与收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其他大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。3、财政支付制度的规范与完善调整与改善财政转移支付的结构与项目。对税收返还与体制上解部分，应该从激发活力与把握平衡的角度，调整返还或上解的具体比例与方式，保证中心与地方之间的财力保持在适当的比例，保证地区之间既能够享有大致均衡的公共产品服务，又避免鞭打快牛的倾向，防止助长依靠思想。对财力性转移支付与专项拨款两部分，应进一步规范项目，逐步明确转移支付的具体条件，制定统一的转移支付制度，增加公开与透明的程度，最大限度地减少主观随意性。对财政转移支付的项目要适当进行清理，在条件成熟的情况下逐步将其纳入基本的财政制度之中，适当减少并非十分必要的财政转移支付项目。规范财政转移支付的标准与程序。进一步改革财政与税收制度，合理划分各级政府的职能与权限。在此基础上，改进转移支付的计算方法，更加充分与全面地考虑各地自然条件、人口、环境、历史、经济基础、发展速度等多种因素，更加客观与科学地确定财政转移支付的标准。建立严格的专项拨款项目准入机制，制定具体缜密的财政转移支付的操作程序，使每个重要的环节与运作方式都更加合理、规范，减少可变因素与外部条件的干扰，减少立项、使用过程中的随意性与盲目性。加快制定财政转移支付的法律法规。目前我国现行有效的有关财政税收的法律只有八部，财政转移支付法还没有制定。按照依法治国的要求，应该加强财政立法工作，尽快建立与健全有关财政转移支付的法律，并辅之以相关的法规、规章与制度，把财政转移支付纳入法制化、规范化、程序化与透明化的轨道。要使财政转移支付的各个环节都有法可依，保证财政转移支付的权威性与稳定性。对财政转移支付的使用进行严格治理与监督。财政转移支付的项目、规模都应该由党委、政府集体研究决定，避免由少数人说了算。财政转移支付非凡是专项拨款，应该尽可能列入计划范围。各级人大应该加强对财政预决算的审查与监督，财政转移支付项目应逐步纳入审查范围。在人大或独立于政府外可以考虑建立拨款委员会，专门对财政转移支付进行审查。在目前情况下，首先要建立一定的可行的机制，对财政转移支付的项目非凡是使用情况进行审查、治理与监督，防止财政转移支付的范围被随意扩大与缩小，防止有关的资金款项被挪作他用。要尽可能堵塞资金流失的漏洞。对各种资金的使用情况要进行审计检查。对违反规定的要严厉查处，触犯刑律的要予以法办。还要积极创造条件加强对于财政转移支付的舆论监督与群众监督。第 8 页